新媒体背景下公众参与城市管理的有效途径及机制创新

2015-09-10丁盛熔唐礼勇

理论导刊 2015年10期

丁盛熔唐礼勇

摘要：近年来，网络媒体的高度发展使得城市管理面临严峻挑战，尤其表现为对城管执法的负面舆论不断。新媒体背景下，“先天缺陷”的城市管理除了“制度内的完善”以外，更需要“制度外的创新”。公众通过微信参与城市管理是当下实现城市管理模式转型，使管理主体大众化的一种“制度外的创新”。建立平台管理机制、舆论监督机制、互动反馈机制、奖励激励机制是公众有序参与城市管理、实现公众“常态化”参与城市管理的重要保障。

关键词：公众参与；城市管理；微信公众平台；机制创新

中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0026-05

随着新媒体技术的发展及公众网络言论表达自主性的增强，我国城市管理问题一再被推上风口浪尖，尤其表现为城市管理执法者在城市管理执法过程中与管理对象之间产生的矛盾冲突问题，诸如“城管打人”“城管被打”乃至“城管妖魔化”现象，近年来一再引起社会各界的高度关注和广泛评论。在网络媒体高度发达的今天，“先天缺陷”和“后天失调”的城市管理如何能破解并走出这一困境？笔者认为，新型城市管理模式中需要实现管理主体的大众化，并有效利用新媒体手段来构建公众参与机制，从而提升现代化城市管理水平。那么，城市管理中公众参与的技术途径在哪里？公众应该如何有效参与城市管理？应该建立怎样的公众参与机制？本文以“大城管”为研究对象，在对城市管理现实困境分析的基础上，试图从城市管理中公众参与的技术途径、公众参与机制建构等层面来探讨上述问题。

一、我国城市管理的现实困境

当下我国城市管理所面临的现实困境，概括起来说，有两大层面，即“制度内的困境”与“制度外的困境”。

1制度内的困境。所谓“制度内的困境”，也就是城市管理制度本身的“先天缺陷”。具体而言，从城市管理的组织机构来看，到目前为止，从中央到省（自治区、直辖市）都没有一个相对应的主管部门，城市管理机构还有不少是挂靠在地方其他职能部门下面。因此，城市管理部门没有垂直的领导架构体系，缺乏直接的领导或指导。就城市管理部门的名称来说，也没有完全统一，从全国范围来看，大致有这么几种：“城市管理委员会”“城市管理执法局”“城市管理综合行政执法局”等。从城市管理的立法角度来看，自从城市管理相对集中执法模式实行以来，城市管理执法缺乏一部系统的针对性强的法律。各地目前实践中所使用的是《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》中涉及的对相对集中执法论述的法律依据，或者是各地制定的地方性城市管理条例和地方性城市管理行政执法条例。从城市管理综合行政执法角度来看，由于没有一部系统完善的城市管理法律，很多时候执法过程都是“借法执法”。同时，从普遍范围来看，城市管理部门定性为事业单位（参公编制），作为事业单位只有经过法律、法规的授权以后才享有行政权力。而事实上，我国目前根本没有法律对城管部门授权，因此城管执法还需要“借力执法”“借权执法”；执法中的自由裁量权过大，而又缺乏相关的约束力和监督机制，导致城市管理执法者与被管理对象之间的矛盾冲突愈演愈烈，产生不少社会弊端。从城市管理的职能来看，由于各个部门行政处罚权划转不彻底，故而城市管理综合行政执法过程中多头执法、职能交叉的问题仍然存在。同时，城市管理职能较多，到现在，城管部门的工作涉及1215个领域，涉及事项200项左右，最多的城市达300多项（广州是321项），[1]而人员配比受地方政府财力等各种因素影响很难达到实际的工作量要求，故“人少事多”也是其重要困境之一。

2制度外的困境。城市管理“制度外的困境”也就是城市管理制度本身设置之外实践操作中所面临的困境。其中，对城市管理工作、城市管理执法者影响最大的要数网络媒体。在网络媒体高度发达的今天，城市管理执法者与管理对象之间的矛盾冲突事件在网络媒体上的报道是一波未平一波又起，这使得城市管理执法者越来越难执法，城市管理工作变得更加举步维艰。从现实实践来看，主要有以下两方面原因。

（1）舆论消极效应。在网络媒体中，城管形象已经被“妖魔化”，网络媒体所报道的基本都是“城管打人”等负面的事件，很少有报道城管人员助人的先进事迹。同时，很多网民没有深入地去分析问题，小心地去求证结论，而是简单地从表象把城管引向“妖魔化”境地，进而形成“群体极化”效应。所谓“群体极化”意指“团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”[2]47“网络对许多人而言，正是极端主义的温床，因为志同道合的人可以在网上轻易且频繁地沟通，但听不到不同的看法。持续暴露于极端的立场中，听取这些人的意见，会让人逐渐相信这个立场。”[2]50事实上，当下的“城管困境”就是如此。一方面，由于部分“意见领袖”的言论，引导或带领了不少公众对“城管事件”的负面评论，从而集聚一股没有理性的言论合力将“城管形象”推向一个负面的极端。另一方面，由于城管部门作为政府的直属机构或是政府在一线管理的“代理人”，部分公众将长期以来积累的对政府的不满情绪恰好“借机”通过网络舆论的“城管事件”中得以宣泄和表达，从而使城市管理工作的开展变得愈发艰难。

（2）公众参与不足。城市管理中参与的主体非常有限，即便有少部分公众参与，也基本都是被动式的。因此，城市管理主体匮乏，公众与城市管理部门的互动不充分，从一定程度上造成城管工作的效率低下等问题。首先，公众参与意识不足。长期以来社会的二元格局及传统的官本位思想，使公众与政府之间缺乏沟通和互信。许多人在思想观念上认为城市管理是政府应该做的事情，不需要他们来管理，公众抱有一种对政府的依附心理和顺从心理。同时，在“强政府、弱社会”背景下政府管制模式又加深了公众这样的观念。其次，公众参与的途径缺乏。有效的参与平台是公众参与城市管理的必要前提和客观基础。而在现实城市管理中，除了各地数字城管系统中的举报电话以外，其他公众参与的技术途径或手段几乎没有，缺乏公众与城市管理部门之间的联系纽带。最后，公众参与的动力机制不足。现代化和市场经济的冲击导致个体的私利意识膨胀，公众的行为逻辑往往偏向理性“经济人”行为。“我为什么要参与”“参与对我有什么好处”这些问题往往是公众行动之前需要考量的。故而，缺乏相关的公众参与的动力机制和制度保障也势必导致公众参与的热情和积极性不足。

由是观之，对于如何破解城市管理的现实困境，如何实现城市管理模式的转型，提高现代化城市管理水平等问题，学界往往倾向从“病象”来找“病因”，也就是从“制度设计”“立法”层面来寻求“处方”。而事实上，笔者认为，在新媒体高度发展的今天，城市管理除了需要完善“制度内的设计”以外，更需要“制度外的创新”。公众借助新媒体载体来参与城市管理，恰恰是推动城市管理模式转型，实现“制度外创新”的有效形式。

二、城市管理模式创新的重要路径：公众参与

城市管理模式创新在国内已有初步探索，目前学界普遍认同的是从推动城市管理的重心下移和实现城市管理主体的大众化层面进行实践尝试。主要观点有：在“大城管”背景下，加强政府与社会职能转换的联动机制，把传统的以政府为唯一主体的城市管理转变为政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市管理，提高“公众参与”度，加大与非政府组织的合作，形成全社会共同参与的城市管理新模式。[3]城市管理单纯依靠政府已难以为续，必须引入参与式治理理念，可以借鉴新加坡等国家城市治理的有益经验，组建在城市管理部门主导下的“公众参与委员会”，通过定期召开联席会议，检查和分析公众参与状况，反馈处理结果，并根据提出的问题采取相应的纠正对策，有效整合各类城市治理资源等，推动城市管理向城市治理的转变。[4]在城市管理方面，参与式治理主张发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市管理体制。[5]城市管理可以采用基于正式听证制度上的协调会形式，强调多方利益主体之间的参与，来产生出“服务为主，管制为辅”的政策。[6]城市管理经由管理重心外移替代管理重心下移，以实现管理主体大众化替代管理主体多元化。在不涉及改变现有体制的前提下，通过城管局牵头，经由经费补贴、工作指导等方式组织、联合辖区内的社区组织、社会组织、民间积极分子和有影响力的个体，构建大众化、全覆盖的城市管理民众主体网络，优化城市管理环境，夯实城市管理基础，实现城市管理现代化的目标。[7]也有从城市管理中公众参与形态和公众多元化参与途径来探索实现城市管理新形式的。[8]显然，参与式治理是实现城市管理走向城市治理的必由之路。

目前实践较好的要数浙江宁波的“城管义工案例”（志愿组织参与城市管理）和浙江杭州的“社会组织参与城市管理的杭州实践”。宁波城市管理义务工作者协会成立于 2008 年9月，是由社会个人和单位自愿参加联合组建的关心、参与城市管理工作的全市性组织，属于典型的非营利性社会团体。从其运作模式来看，宁波“城管义工协会”严格的领导架构体系、合理的岗位设置、有效的会员及财务管理办法等使志愿义工参与城市管理，已形成比较成熟的公众参与模式。杭州的做法是成立城管志愿者、民间改善办、社区犬类自治协会等社会组织来参与城市管理，分别从效率维度、民主维度、自治维度、和谐维度、服务维度、研究维度等六个维度进行社会组织有效参与城市管理的实践。以上两个成功的实践案例已经初步实现城市管理主体的多元化，并且取得一定实效，在国内具有相当的影响力，是当下城市管理部门借鉴和参考的经典案例和宝贵素材。

从城市管理主体多元化向城市管理主体大众化转变，公众参与是实现城市“善治”的必要条件。党的十八大报告指出：“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。”[9]党的十八届三中全会在创新社会治理体制中也指出，要发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节。[10]因此，现代化社会治理尤其是城市管理走向城市治理的过程对公众参与提出了迫切要求，公众参与意义重大。

第一，公众参与有望实现城市管理向城市治理的职能转型，使参与主体从单一化向多元化再向大众化发展，实现“人民城市人民管”的城市管理模式的“新常态”。第二，提高公众参与城市管理的积极性，不断加深公众参与的深度，拓宽公众参与的广度，有利于增强公民意识，促进城市管理、城市治理，也促进公民社会建设。第三，公众参与有利于实现与城市管理部门之间的良性互动，在一定程度上消弭公众与政府部门之间的矛盾冲突。第四，公众参与有利于营造生态和谐的城市管理舆论环境，一定程度上破解和改变“城管妖魔化”的困境和现状，重塑城管形象。

总之，公众参与是当下城市管理职能转型和管理模式创新的现实选择，也是破解或缓解“城管式”困境“另辟蹊径”的主要路径，它对提升我国现代化城市管理水平、对城市社会的良性运行及协调发展有着重要意义。

三、微信公众平台：公众参与的有效载体

在现代化媒体发展背景下，网络媒体对重构公共领域起着至关重要的作用。“信息技术，特别是互联网，对国家与社会都是有效的工具。对社会团体，它是组织集体行动的手段；对国家，它是限制和控制部分社会网络行为的工具。基于网络公共领域的国家与社会的互动使国家与社会都发生了变化，并提供了中国政治变革的动力。”[11]新媒体技术的发展为公众参与城市管理也提供了可能性和技术保障。

如果说公众参与是破解并缓解“城管式”困境、“另辟蹊径”的主要路径的话，那么新媒体技术载体就是公众参与城市管理的“助推器”或是“动力引擎”。新媒体的发展，从某种意义上来说，有着重构公共空间的作用。公共空间，作为社会学和政治学的重要概念，对其论述较为经典的要数阿伦特和哈贝马斯。其中，哈贝马斯见解最为独到。哈贝马斯所说的公共领域指的是一个国家和社会之间的公共空间，市民们可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。通俗地说，就是指“政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间。”它具有如下特征：“推理性和讨论性；批评性和批判性；平等性和开放性；强调公众意见和公众舆论的形成；强调理性的守护和展示；而具有标志性的特征则在于，公共领域所形成的总体的历史语境，即启蒙现代性语境。”[12]哈贝马斯从广场、咖啡馆、展览厅等具体的现实物理空间出发，对新媒体、大众媒介所构建的公共空间持理性的批判态度，认为新媒体所构建的公共空间使得公共领域与私人领域的界限模糊，公众将不再变得理性。事实上，与其说公私界限在新媒体时代再也难以复原，毋宁说公私领域相互交织、相互作用甚至相互转化。[13]5

微信是腾讯在2011年推出的一款基于智能手机，可以通过网络快速发送语音、短信、视频、图片和文字，支持多人群聊的移动通讯软件；它是继微博之后注册使用量最大的社交软件，其方便性、可操作性强等优势普遍为公众所欢迎和使用。截至2014年第一季度，仅浙江地区共开通党政机关微信公众号438个，居全国首位。[14]微信作为政府管理的一种有效技术手段的作用正在日益凸显。

微信作为参与手段的有效性主要体现为以下几点：第一，用户使用量大，使用率高。截至2013年8月，微信的版本已经更新到50版，用户数量也已经突破了4亿，成为国内最为流行的移动社交工具。[15]将微信引入政务工作平台，显然，其受众量是相当可观的，这是其他自媒体无法比拟的。第二，操作的简便性。微信作为一款社交软件，其操作相当简便，除了传统的文字聊天以外，亦可以通过照片拍摄传送、语言消息传送达到传播的效果。它可以被随时随地地方便使用。公众若需订阅公众号，只需将搜索公众账号添加或是通过将公众号二维码“扫一扫”即可添加完成。第三，管理与参与成本低。政府将微信公众号引入政务，其成本比其他媒体低。同时，对于公众来说，基本是零成本；也就是说在运行资本最小化的同时可以实现效益最大化。第四，可以实现良性互动，增强“亲民效应”。微信作为公众参与城市管理的途径，明显拉低了参与门槛，从一定程度上改变了传统公众参与“高门槛”“少途径”的现状。公众通过社交软件进行“公事办理”，使公众在与城市管理部门的互动中倍增亲切感，从而为深度互动奠定了基础。

微信公众平台作为公众有效参与城市管理的技术途径，国内城市管理部门对此已有大胆尝试。以浙江衢州市综合行政执法局为例，具体做法是：公众通过扫描“衢州城市管理”二维码，或者搜索微信号“qzcsgl”即可找到“衢州城市管理”的公众微信平台，点击“关注”即可成为该平台的粉丝，接受该平台发送的各种消息。进入平台后，页面下方跳出了“全民参与”“微活动”和“志愿者”三个栏目。点击每个栏目，下面又设置了诸如“在线交流平台”“城市管理大家拍”“便民服务站”等子栏目。衢州公众微信参与城市管理的流程框架如图1所示：

图1 公众微信参与城市管理流程框图公众通过微信公众平台上的“全民参与”栏目可以参与城市管理，市民可以将发现的问题“随手拍”将消息通过微信公众平台推送给城市管理部门，城市管理部门会及时作出答复并处理相关问题。同时，在“微活动”栏目的“便民服务站”，公众可以咨询相关的城市管理问题和法律问题，或是遇到紧急问题可以向城市管理部门求助。公众也可以通过“志愿者”栏目登记志愿者会员，参与（体验）城市管理。当然，微信公众平台也推出诸如“优秀微文大赛”，“小贴士”等栏目，方便公众亦可将微文“发表”或是获得日常生活中的温馨提示等。微信作为一种自媒体，恰好是一款集公私领域相互交织、相互转化的有效载体。微信可以吸纳“原子化”参与主体，使原本碎片化的参与集中起来，通过微信公众平台这个公共空间，参与主体可以讨论、反映问题。同时，政府有关部门可以通过微信舆论场来引导和有效控制城市管理舆论。总之，微信公众平台通过手机终端方便公众随时随地参与到城市管理中来，是公众参与城市管理的有效载体。

四、公众微信参与城市管理的机制创新

公众通过微信参与城市管理是实现大众城管的一种可操作的方式，也是城市管理部门乃至政府部门社会管理的一种有效手段。那么，如何将城市管理中的公众参与推向深处？如何实现公众有序参与城市管理？笔者认为，必须要建立健全公众微信参与城市管理的长效机制。

1建立平台管理机制。由于公众参与的广泛性和随机性，将微信公众平台应用于城市管理领域可能导致城市管理的“混乱”。因此，需要提高微信公众平台的管理水平，实现城市管理工作有效、有序开展。首先，管理队伍专业化。城市管理部门要成立专门的管理团队来管理微信公众平台，通过加强管理人员的管理技能培训来提高平台管理水平及效率。微信作为一种网络自媒体，可将其纳入城市数字管理系统，由数字城管来实现规范管理，这样，一则可以减少不必要的岗位增设和经费开支，优化管理队伍，提高办事效率；二则微信公众平台的常态化管理可以有效地避免出现微信公众平台“空壳化”现象，不致成为城市管理部门的“形象工程”。其次，要抢占舆论话语权。微信同微博一样具有裂变性，信息扩散呈裂变式扩散，一旦出现舆情漏洞，尤其是对于城管问题，势必会导致舆论的轩然大波。因此，城市管理部门要第一时间抢占舆论话语权，对网络报道要通过微信公众平台及时公开解释、澄清，有效地对舆论进行正面引导，避免因信息堵塞、不透明导致公众的盲目揣测及舆论负面效应。第三，实现管理精细化。从微信公众平台的运营来看，要逐步建立健全收集、分类、交办、督查、反馈的一体化链条；同时要制定相关的安全预案，对随时可能出现的网络舆论事件进行有效的预测和预防，制定可操作的应急方案。

2建立舆论监督机制。近年来，网络媒体对“城管妖魔化”的频频报道导致城市管理的舆论环境浑浊，因此，迫切需要创建良好的网络舆论环境，而这离不开舆论监督。党的十八届三中全会也指出，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局。[10]可以说，微信为公众意见发表和利益诉求提供了方便的平台。城管暴力执法的产生，很大原因是其拥有较大的自由裁量权而又缺少相应的监督制约机制，从而导致执法过程中出现的行为是“暴力”而不是“文明”“柔性”“以人为本”的。因此，城市管理部门要建立公众对城管的监督机制。第一，应该在微信公众平台上专设公众监督一栏，对城市管理中出现的不合理、不合法的行为，公众可以直接向城市管理部门或政府反映、举报。与此同时，城市管理部门或政府应该制定相关条例，要充分保障公众监督权力的有效运作。这在一方面，可以改变传统政府“自上而下”的体制内监督模式；另一方面，也可以改善传统政府与公众之间信息不对称现状。第二，要通过微信公众平台进行政务信息公开，使得城市管理活动、政府相关决策信息透明化，充分保障公众的知情权。事实上，很多网络负面舆论很大程度上是公众对城市管理部门相关事宜的不知情导致妄加揣测从而引发舆论风波。因此，建立网络舆情监督机制是城管执法者形象重塑、城市管理舆论环境改善的重要机制保障。

3建立互动反馈机制。微信公众平台通过移动手机终端可以实现消息的精准推送，是公众与城市管理部门的良性互动的重要载体，有利于实现公众与城市管理部门的“有机团结”，有利于增强公众参与城市管理的效能感，有利于提升公众参与的积极性。更重要的是，良性的互动可以逐步实现城市管理主体从单一化向多元化再向大众化发展的横向到边、互动方向从政府部门向城市管理部门再向大众的纵向到底之“垂直二维互动”。其一，畅通信息接收。要充分保障公众微信平台的正常运行和有效使用，将公众微信平台管理纳入城市管理日常的工作之中，确保公众表达的信息能够顺畅地通过微信公众平台反馈给城市管理部门。其二，妥善处理信息。对于公众反馈的信息，公众反映强烈的问题，要高度重视和及时解决；对于公众提出的批评不要去刻意回避，要虚心接受，客观公正地处理。其三，要即时作答回复。很多网络事件过分夸大就是因为相关责任主体没有及时公开作出回应，从而导致事件愈演愈烈。因此，城市管理部门对公众通过微信咨询的问题、发表的意见、反馈的问题要及时予以回答、解释、处理。其四，要建立公众评价反馈机制。对于城市管理部门已经做出处理的事情，要进一步让公众进行满意与否的意见反馈，这对城市管理工作绩效考量和公众深度参与城市管理有着重要意义。

4建立奖励激励机制。行动理论认为，人的行为是受内在需求影响的，并且是多层次多样化的。公众参与的内在驱动力离不开相应的激励措施。社会交换理论也提出“刺激命题”：如果某特定刺激的出现曾经成为一个人行为得到酬赏的原因，那么现在的刺激越是同过去相同，这个人就越可能采取这种行动或与此类似的行动。[16]具体对于城市管理部门而言，应考虑制定相对应的奖励方案，以刺激公众参与的行为。诸如：对及时发现公共垃圾无人处理并及时向公众平台反映者，或是及时反映并主动帮助城管部门整改者，通过经费外贴等方式，实施可操作的方案，给予一定的物质奖励或精神奖励。激励可分为“正向激励”和“负向激励”。所谓“正向激励”，指的是在城市管理实践中充分考虑目标群体的内在需求，把它与实践措施有机地结合起来，通过公开表彰、物质奖励等方式激发公众的参与热情。具体来说，城市管理部门通过公众微信实名认证来定期定量考察公众参与的次数。公众参与次数越多、热情越高，所获得的奖励也就越多。这是一种对公众参与成效的定量考核。“负向激励”也就是在城市管理实践中，较少考虑公众的主观意愿需求，严格根据城市管理相关条例，对违反标准的行为进行强制性的惩罚，借用负面案例激发人们遵守规范的行为。比如当有人占道经营影响到行人通行的时候，公众通过微信平台举报，那么城市管理执法者就根据公众的举报作出相应的惩罚等措施，让人引以为戒，从而起到“负向激励”的效果。

五、结语

微信公众平台这一新媒体技术的发展为公众参与城市管理提供了新的途径和手段，它为推动公民社会健康发展和城市善治提供了技术保障。新型现代化城市管理模式的转型除了需要完善“制度内的设计”以外，更需要“制度外的创新”。为此，要通过微信自媒体来搭建公众参与城市管理的有效途径和技术平台；建立平台管理机制、舆论监督机制、互动反馈机制、奖励激励机制，是促进公众微信有序参与城市管理、实现城市管理“新常态”的重要举措。

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