城市公共安全事件中信息的传播与治理

来丽锋　王传刚

【摘要】城市是各要素高度聚集和互动而构成的复杂的巨系统，任何单一治理主体都不会拥有独自处理城市公共安全事件的所有资源和全部能力。因此，文章以治理理论为视角，以城市群体性逃散事件的特点为切入点，分析政府、媒体和公众在城市群体性逃散事件中的职能与行为，以此来建构政府、媒体和公众三者协同合作的信息治理格局。

【关键词】城市公共安全 信息传播 治理 群体性逃散事件

【中图分类号】C935   【文献标识码】A

城市是各要素高度聚集和互动而构成的复杂的巨系统，只有城市的各个子系统运转秩序良好，城市才能安宁，但在信息高速传播、利益主体多元、城市公共安全事件不断涌现背景下，城市公共安全面临越来越多的挑战，而因谣言而起的城市群體性逃散事件就是其中挑战之一。最近出现在成都、广州的因谣言而起的群体逃散事件，给城市人的心理、人身安全造成了重大影响，同时也威胁着城市的公共安全秩序。文章运用治理理论，从因谣言引起的群体逃散事件为切入点，以公共安全事件信息传播主体的行为特性分析入手，抓住因谣言而起的群体逃散事件本质，从政府、媒体和公众三大传播主体的角度来构建信息传播的治理体系。

城市群体性逃散事件的特点

城市群体性逃散事件是指在城市的公共场域由于谣言而引起群体恐慌性奔逃。城市群体性逃散事件有以下特点：一是现实基础性。谣言导致城市群体逃散事件发生的基础是现实社会中出现了类似的事件，这些事件给人们的心理埋下了恐慌的种子，同时为谣言产生城市群体性逃散提供了现实依据。比如“3·1昆明事件”后，人们的心理受到了巨大冲击，为城市群体逃散事件提供了现实的心理基础和依据。二是发生领域的公共性。城市群体逃散事件是发生在城市人流比较密集的公共场所，如商场、地铁等，发生在实体领域，而不再是虚拟领域。三是突发性和不可证性。由于城市群体逃散事件发生的突然性，人们口口相传和网络传播，在第一时间很难证明是否发生，所以会造成恐慌的蔓延。四是群体的无意识、无组织性。由于公共场所的人员是由随机流动人员组成，同时这些人员集体无意识的恐慌蔓延产生了“咕咚效应”。五是信息传播路径的二元性。谣言通过现实和虚拟两条路径飞速传播，其通过在场人们的口口相传引起某一特定公共场所的群体性逃散，又借助网络虚拟传播引起与此相邻或相关公共场所的群体性逃散。

信息传播主体的行为分析

政府在城市群体性逃散事件中信息传播行为分析。政府发出的声音是社会舆论的风向标，具有权威性，政府在城市群体逃散事件的信息传播过程中，拥有强大信息资源汲取能力，对于信息渠道的选择及信息内容的掌握具有权威性。因此，政府在城市群体逃散事件后第一时间及时、准确地发布消息，站在舆论制高点，才能覆盖其他“未经证实”的信息，那么政府在传播群体逃散事件信息治理中才具有主动性。目前来看我国城市政府在遇到城市群体逃散事件时，在信息传播行为中有值得总结的经验，也有需要进一步完善的地方。

一方面，城市政府公共安全信息传播行为及时准确。以成都春熙路逃散事件为例，谣言在2014年3月14号下午16时20分左右出现，谣言迅速发酵在春熙路各大商场透过网络和口口相传，从而出现商场大规模的人群逃散，16时半左右警方介入调查，16时48分，成都市公安局官方微博“平安成都”发布消息称：刚才有人通过网络发布不实信息。经核实，春熙路及周边地区没有发生任何危害公共安全的案件，也没有任何人员伤亡。从成都逃散事件可以看出警方第一时间介入处理，以最快的速度通过公共平台来发布逃散事件信息，稳定了逃散人群的心理，恢复了社会秩序。另一方面，城市公共安全事件政府信息传播行为体系亟待完善。其一是政府在城市公共安全事件平息后，很多后续信息不再发布。像最近发生的多起逃散事件，警方强势介入后，平定秩序，进行辟谣后，后续信息发布基本没有;其二是信息发布渠道单一，很多时候是官方微博发布，其他信息渠道缺位，比如新闻发布会、报纸等;其三，预防群体性逃散事件发生的示警信息宣传匮乏，对于因谣言而起的群体性逃散事件公众如何去辨别，如何应对等信息，政府在传播中表现不积极、宣传力度不够。

媒体在城市群体性逃散事件中信息传播行为分析。在城市公共安全事件信息传播中，政府是信息“第一看点”和发布者，媒体是信息“第二看点”并且持续跟踪，滚动式报道信息，从而使信息频繁刺激受众的大脑，再加上媒体和专业人士的深度解读，更容易引发受众思考，从而主导社会舆论，引导公众心态。另外，媒体可以独立设置信息传播议程，尊重公众知情权，稳定民心，引导民众，可以说媒体在城市群体性逃散事件中媒体具有重要的作用，当前出现了三种值得关注的现象：

第一，媒体“失语”，缺乏责任担当。“3·1昆明事件”后，媒体未能将有关城市公共安全事件类的相关信息及时有效地进行深度的解读和报道，给予公众以有效的舆论和心理引导。同时，媒体在很多时候是在等待政府的信息，而不能够深入到事发的一线去独立进行深度报道，从而导致在城市群体性逃散事件中缺乏独立性和深度性，从而造成媒体“失语”。

第二，媒体“少语”，缺乏说服力。媒体是信息设置议程的主体，过度强调信息的某一方面，就像导火线，容易引导公众趋向“乐观主义”或“悲观主义”。一味避重就轻或避轻就重的报道，使其缺乏真实性，不仅使公众缺乏安全感，失去信心，更积累了公众的恐慌情绪，更大的社会问题一触即发，使得政府与媒体处于被动，难以主导失控状态，付出高昂的代价。施拉姆认为“受众参与传播犹如在自主餐厅就餐，每个人都根据个人的口味及当天的食欲来挑选某些品种、某些数量的食物”，单一的信息满足不了公众“挑选食物”的心态。①

第三，媒体“乱语”，缺乏职业操守。我国部分媒体职业道德意识淡薄，缺乏职业操守，在遇到城市公共安全事件，有时会失去职业操守、没有事实依据，主观臆测，甚至根据谣言来进行信息传播。正如美国著名记者汤姆·罗森斯蒂尔和比尔·卡瓦奇所说“记者的职责就是从各种推断中筛选事实，并向公众提供准确可靠的信息，帮助他们实现自我管理。但这一过程正面临着危险……随着新闻界越来越成为展现冲突的论坛，人们已经开始渐渐游离于新闻……这类新闻倾向于走向极端，却不能为公众提供可靠、有效的途径以便了解和掌握这个世界”。

公众在城市群体性逃散事件中信息传播行为分析。当今网络时代，每一个人都是重要的信息传播平台，其传播行为可能会产生“蝴蝶效应”。因此对每一个公众来说其公共安全信息传播行为都至关重要。

第一，城市公共安全事件中公众信息传播的自发性。基于个体自身安全的考虑，一旦一个具有危害性的谣言信息传达给了个体，那么个体出于本能的自我保护的意识就会趋利避害，遇到城市公共场所的公共安全事件谣言时，在不能辨明真假的情况下，在场的个体就会出现趋利避害的奔逃行为，同时，他会提醒利益相关者进行同样的行为，那么由此引发“咕咚效应”，最终造成群体性的奔逃事件。

第二，城市公共场所群体性奔逃事件中公众信息传播行为的非理性。由于谣言突然发生而且在不可能证明的情况下，在场的公众由于恐慌而失去了理性判断能力从而出现在信息传播中不辨事实的非理性传播。群体“在发生公共事件时，如果公众与完整、正规渠道传递的信息相隔离，则产生的偏激反应会扩大恐慌，造成利用人际信息流以讹传讹的现象。”

第三，城市公共场所群体性奔逃事件中公众责任意识淡薄、认知能力匮乏。公众对待自己在公共场所的言行的责任意识单薄，一旦身处此类事件情景中，就会不顾大局、没有责任感地去传播谣言，从而加速谣言的蔓延与群体性逃散事件的发生。同时公众对待关涉城市公共安全事件的信息认识能力缺乏。对城市公共安全事件的评价过度“乐观主义”、“悲观主义”，据某地调查结果分析，“公众对于突发公共事件，能明确知道其范围的只占36.7%，能明确知道预警信号级别的只占56.7%，那么当危机事件发生时，公众根本不能分辨出什么会产生公共危机以及危机事件的严重程度及影响范围”。②

信息传播的治理策略

各信息传播主体责任共担意识的构建。当今的城市群体性逃散事件的发生，社会、媒体、民众和政府都置身其中，时刻可能受到冲击，因此无论民众、政府、媒体都应该增强城市公共安全事件的责任意识，使城市信息传播的治理更加高效有序，使像群体性逃散事件这类危害城市公共安全秩序的事件的免于发生或者将损失降到最低。

一是统一认识、明确责任。城市的群体性逃散事件政府要转变思维，由堵变疏，建立起政府、媒体和公众三位一体的应急响应模式。政府应该明确自己是城市群体性逃散事件的主要责任主体，不要有封闭思维，认为这都是自己的责任;同时政府应该让媒体明白他们在城市群体性逃散事件中的信息传播责任意识;通过政府和媒体的宣传让公众明白群体性逃散事件中自己的责任。

二是加强塑造责任意识。在统一认识，明确责任的基础上，政府应提高对媒体、公众等信息传播治理主体的重视，定期举行领导干部、媒体工作人员在城市公共安全事件中信息传播责任意识培训与研讨会议，以公共安全信息传播案例为话题，唤起自身责任意识，以督促工作人员及时准确反映危机动态，做好本职工作。

三是完善责任追究制度。制度完善是前提，实施是关键，惩戒是保障。虽然我国对谎报、瞒报城市公共安全事件信息等不良行为的责任人制定了相关的政策法规加以约束，但对不良行为细节上的界定及惩治标准应量化，便于参照;另外，惩戒力度应该加大，提高违法成本，使其一次受罚，不敢再犯，促使政府、媒体和公众等治理主体更加协调、有序、高效的对危机信息进行采集、整合、传递。

建立城市公共安全事件信息共享机制。一是构建透明统一的城市公共安全事件信息共享平台。城市公共安全事件信息事关城市每个主体的利益，因此各个主体都有知情和参与权，政府、媒体和公众都可以对城市公共安全事件信息在这个平台上进行全方位的发布，及时发布事件的最新动态，从而让各个主体能够对城市公共安全事件有全面了解。

二是完善政府新闻发言人制度。作为桥梁作用的新闻发言人制度，是满足公众知情权的重要渠道。培养高素质新闻发言人即专门新闻发言人，针对不同领域设置专门机构，构建专业化新闻发言人团队;同时，对于关涉城市公共安全事件的信息，需要政府主要領导人出面进行发言，并在专门网站设置“网上咨询、网络答疑”等区域，主动了解公众意愿，积极回应诉求，以体现政府重视程度及责任意识，这能够进一步团结民心，凝聚力量，打造共识。

三是政府加强与媒体信息传播合作。充分发挥大众媒体在危机传播中的积极作用，有效引导舆论。进入网络时代，占领舆论制高点，就对城市公共安全信息传播起主导作用。在城市公共安全信息传播中政府应加强与纸媒和网媒的合作，建立信息共享与互动机制。同时政府加强媒体行为规范及约束，借鉴英国政府与媒体协作的经验，“被采访对象正处于哀痛和震惊状态时，必须以一种同情和谨慎的态度接触采访对象和询问问题，报道时要格外敏感小心，在报道时要符合公众利益”③，成立处理违规的媒体机构和新闻工作人员的新闻投诉委员会等专门机构，用外部监督完善内部监督的乏力，用异体监督补充同体监督的软弱。

四是政府加强与公众的有效沟通。政府应健全政府与公众的双向沟通机制，尊重并且重视公众的话语权是政府与公众进行有效沟通的前提。另外，将城市公共安全教育纳入日常教育体系，以掌握必备的应急知识，努力提高应对的基本能力;制定计划举行城市公共安全事件应变的专项训练，使公众能够积极主动并且理性地参与城市公共安全信息传播。

五是注重信息传播的国际合作以及新技术的开发利用。开展国际合作实现信息资源共享，更大限度地赢得国际社会的支持与帮助为城市公共安全事件中信息传播的治理提供外援，提高城市公共安全信息治理的效率。城市公共安全全球化治理的背景下，政府应第一时间抢占舆论制高点，争取在城市公共安全事件的国际传播中占主导地位。另外，加强与国外政府、媒体和非政府组织的交流，借鉴国外治理经验、危机处理预案等经验，促进政府与公众的互动，增进联系。

健全城市公共安全事件信息传播评估—重建系统。有效的城市公共安全事件信息传播治理离不开对经验教训的有效评估，在评估的基础上进行总结，重新建立符合实际的信息传播行为，“危机评估系统是对危机进行分析评估的系统，危机平息，应该探寻危机根源，并对危机处理的有效性做出科学评判，及时提出经验和教训以及相应改革措施”。④

在城市公共安全事件信息传播的评估方面，政府、媒体和公众中可以成立专门信息传播评估组织，对处于恢复期的城市公共安全事件进行跟踪式解读与评估，同时听取多方意见，做到公正准确真实，同时成立专家组评估预测城市公共安全事件发生、发展的基本特点，提高政府公信力。

在城市公共安全事件重建方面，信息传播对于人们的日常生活及社会秩序的恢复起着关键作用。城市公共危机势必会带来损害，在修复和重建物质基础的同时不能忽视危机给人们带来的绝望、恐惧等负面心态，在理性客观认识危机的基础上，可以通过领导公关、媒体公关等方式重塑信心，消除负面情绪，表彰先进等激励措施与惩治失信结合起来，鼓舞士气，倡导诚信正能量。

总之，城市公共安全事件信息传播的治理效果的好坏对于城市公共安全管理是否成功起决定性作用。科学规范的城市公共安全信息传播是各危机传播主体相互协作创造共赢局面的保障，因此构建多方主体互动信息传播合作平台，拓展治理主体与渠道是高效治理城市公共安全的重要途径，而健全城市公共安全事件恢复期的信息传播评估重建系统又是促使城市公共安全管理良性循环的关键。

（作者单位：山东政法学院;本文系国家社科基金重大课题“内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究”的阶段性成果，项目编号：13&ZD034）

【注释】

①李彬：《传播学引论》（增补版第二版），北京：新华出版社，2003年，第234页。

②杜稳灵，王肖蓉：“廊坊公共危机管理中的公众参与问题”，《合作经济与科技》，2011年第5期，第94页。

③徐建梅：“英国政府与媒体在突发事件中的协作”，《中国记者》，2004年第10期，第13页。

④刘彬，高福安：“政府应对危机的信息资源管理”，《北京广播学院学报》（自然科学版），2003年第3期，第46页。

责编/韩露（实习）