略论联合国在巴以问题中的作用

慈志刚

【摘要】英国结束委任统治之后，联合国通过分治计划在巴勒斯坦分别建立犹太国和阿拉伯国。此后巴以冲突爆发，联合国在制止战争、恢复中东和平方面做出了不懈努力。联合国的安全观在此过程中也发生了转变，非传统安全在巴以和平中的重要性凸显。在巴以问题的未来发展中，联合国仍将发挥重要作用。

【关键词】以色列 巴勒斯坦 联合国 分治计划

【中图分类号】D55   【文献标识码】A

联合国是第二次世界大战后成立的，旨在推动和维持国际和平与安全的组织，而巴勒斯坦—以色列问题（以下简称巴以问题）是联合国成立后所需处理的第一起严重的地区性冲突事件。从联合国初创迄今已七十年，巴以问题亦已经历六十多载风雨，文章旨在分析随着巴以问题的新发展，联合国如何在其中发挥建设性作用，以及联合国解决地区性问题观念的转变对巴以问题未来的影响。

联合国与巴以问题的发展

联合国与巴以问题的起源。现代意义的巴以问题源头在于欧洲19世纪兴起的民族主义，在欧洲受到迫害的犹太人受民族主义思潮影响，开始构建其民族复兴的图景，在反复确认自己民族身份和追求民族自决权力的过程中，将犹太复国主义与巴勒斯坦这片土地结合在一起。此时的巴勒斯坦地区是奥斯曼帝国的一部分，而且奥斯曼帝国统治下的这一地区也从未构成过一个单一的政治实体。直到欧洲犹太移民的大量迁入，犹太复国运动才正真与巴勒斯坦这片土地建立实质性联系，并根据犹太人的历史，将这片土地民族化，巴勒斯坦便不再是一个简单的地理概念，“历史把一块土地民族化了，并使那些最独特的地理因素有了神话内容和神圣感情。这样，领土就变成了一种集体意识的载体。”①巴勒斯坦在世界现代史上成为一个不可分割的政治实体，则要追溯到第一次世界大战后国际联盟的战后安排，约旦河西岸的巴勒斯坦地区成为英国的委任统治地。最终，英国的委任统治地成为犹太民族和阿拉伯民族竞争的战场，特别是犹太人的恐怖活动加速了巴勒斯坦地区的去殖民化进程。面对这种局面，英国内阁决定将巴勒斯坦问题提交联合国，“如果我们无法接受联合国建议的解决方案，我们有权放弃委任统治，让联合国为未来的巴勒斯坦政府做出其他安排。”②

联合国与巴以战争。1947年4月联合国召开第一届特别会议，设立巴勒斯坦问题特别委员会，负责调查与巴勒斯坦问题有关的所有事宜并提出解决办法，特别委员会在结束调查工作后，就结束委任统治以及联合国应该如何发挥作用达成协议。最终，联合国大会通过第181（Ⅱ）号决议，通过了美苏两大国支持的分治计划，分别成立犹太国和阿拉伯国。犹太人虽然对领土安排存有异议，但还是公开接受了联合国的分治计划。巴勒斯坦的阿拉伯人和周边的阿拉伯国家则强烈反对联合国大会决议，拒绝分治计划的领土安排。1948年5月，随着委任统治的结束和以色列国的建立，巴以战火随即爆发，阿盟成员国出兵巴勒斯坦，最终阿拉伯国家与以色列签署停火协议，巴勒斯坦被一分为三，以色列占据77%的领土，约旦占领东耶路撒冷和约旦河西岸，埃及控制加沙地带，按照联合国分治计划所设想的巴勒斯坦阿拉伯国没有变成现实。1967年和1973年爆发了两次地区性战争，对巴勒斯坦问题的发展方向产生了深远的影响。六五战争推动了巴勒斯坦民族意识的觉醒，使巴勒斯坦的阿拉伯人完成了从阿拉伯民族主义到巴勒斯坦民族主义的转变，在巴勒斯坦解放组织的领导下，巴勒斯坦民族斗争的独立性不断增强。十月战争使巴解组织发生斗争策略的转变，并接受了与犹太人为邻的建国方案。同时，联合国为了解决巴以持续存在的战争，实现中东地区的持久和平，安理会经过多次协商，分别通过了242号决议（1967）和338号决议（1973），决议的主旨是实现战斗各方停火，并就建立中东公正和持久和平进行谈判，其相关内容成为后来和平解决巴以问题谈判的基础。

联合国与巴以和平进程。1974年至1977年期间，各方努力促进阿拉伯国家与以色列和平谈判之恢复，但成效甚微，联合国秘书长在给安理会的报告中认为，当事各方分歧严重，无法达成和平协议。但1977年埃及总统萨达特突访耶路撒冷，给中东和平进程带来转机，埃及和以色列搭建的和平构架改变了地区力量格局，阿拉伯国家名义上作为一个整体与以色列对抗的历史结束了，而美国对中东事务的关注，以及美以特殊关系的加强，使以色列逐渐掌握了巴以问题的主动权。自从20世纪60年代以后，新获得独立的第三世界国家进入联合国，北方国家投票数占大多数的情形从此一去不返了。③到了20世纪80年代以后，联合国仍致力于解决巴以问题，但美国的强势介入使联合国的作用逐渐边缘化，联合国在1981年和1988年召开了巴勒斯坦问题国际会议，主张阿拉伯—以色列所有冲突各方以安理会第242号和338号决议以及巴勒斯坦人民的合法权利为基础，以平等的身份参加联合国主持的和平会议，但美国和以色列拒绝承认巴解组织的合法性，联合国所构建的和平图景只能停留在各种文件和档案之中。1991年的马德里和会是对抗43年的巴以双方第一次坐到了同一张谈判桌前，和会基本是以安理会的两项决议为基石进行的多边谈判，确立了土地换和平的基本原则。但随后的公开谈判却步履维艰，在一些重大问题上似乎难以取得任何进展。1993年的奥斯陆谈判使巴以问题峰回路转，巴以代表在华盛顿签署《关于临时自治安排的原则声明》（即《奥斯陆协议》），为和平解决巴以问题设置日程表，根据安理会决议实现持久解决。1995年巴以双方又签署《以色列—巴勒斯坦关于西岸和加沙地带的临时协议》，将《原则声明》的执行向前推进了一大步。随着拉宾遇刺，巴以和平进程陷入僵局，随后的定居点和持续的暴力，使双方在通往和平之路的努力上渐行渐远，陷入了恶性循环的怪圈。2000年9月，阿克萨起义爆发，巴以进入新一轮暴力冲突之中，由此引发的人道主义危机引起国际社会关注。2002年美国抛出“和平路线图”，旨在2005年前最终、永久性解决巴勒斯坦问题，分阶段、按步骤、有目标地促成巴以之间的全面和平。随后，在中东和平路线图实施受阻，巴以和平谈判无望的背景下，以色列于2005年正式实施其“单边行动计划”，单方面从加沙和约旦河西岸撤离定居点，通过与巴勒斯坦人相分离来实现其安全。2009年巴勒斯坦首席谈判代表埃雷卡特表示，巴方计划单方面建国，正在为此寻求联合国的支持。④2011年9月，巴勒斯坦民族权力机构主席阿巴斯正式向联合国提交申请，寻求成为联合国完全会员国。2012年11月，第67届联大授予巴勒斯坦联合国观察会员国的地位。2015年1月1日，巴勒斯坦政府向联合国提交申请，要求加入20个国际条约和联合国机构，其中包括《国际刑事法院罗马公约》，1月16日，海牙国际刑事法院宣布，应巴勒斯坦当局之请求，将就以色列可能涉及的战争罪进行初步调查。

联合国在巴以问题中的作用

巴以问题是中东问题的核心，联合国在巴以问题发展的历史进程中发挥的重要作用，体现了联合国的宗旨和原则，同时也极大地推动了巴以问题朝着良性方向发展。

联合国与巴以传统安全。对传统安全领域的关注是联合国在20世纪70年代以前的主要安全观。所谓传统安全，主要是预防主权国家面临的、来自外部的、军事上的入侵和打击⑤。但巴以问题的特殊性在于以色列接受了联合国的分治计划，并以主权国家的身份加入联合国，而巴勒斯坦则拒绝接受分治计划，由此巴勒斯坦建国问题也成了悬而未决的历史遗留问题。受泛阿拉伯主义的影响，巴以冲突在早期也演变成阿拉伯民族与犹太民族之间的冲突，泛阿拉伯主义潮流退却后，巴以之间的矛盾凸显，双方发生暴力互动的频率超过以往。联合国在解决巴以问题时，在传统安全领域，主要涉及通过相关决议制止战争以及采取维和行动，联合国大会和安理会发挥了重要作用。

联合国有关决议：自巴勒斯坦问题爆发以来，联合国采取各种措施来控制冲突，并尝试建立相应的危机管控机制，其中联合国的有关决议成为影响巴以和平进程的关键因素。自1947年分治计划出台至2002年，联大围绕阿以冲突共通过627项决议，其中多数涉及巴以问题，从时间上看，1948年、1976年和1996年是三个重要的时间节点。1948年以色列建国，巴以暴力升级，最终演变成阿以战争，联合国通过相关决议，旨在为不稳定的巴勒斯坦局势寻找解决的途径。1976年以后，大量第三世界国家加入联合国，阿拉伯国家也利用联合国作为维护民族权益的平台。1996年中东和平进程受挫，进而引发持续的地区性暴力，这段时间也是联合国做出各种决议最为频繁的时段。

派遣军事观察员和部署维和部队：1948年5月第一次中东战争爆发，联合国呼吁各方停止军事行动，依照安理会第50号决议，6月11日战火停止，并由联合国调节专员在一批国际军事观察员的协助下负责监督停火的执行情况，军事观察员在冲突地区的出现，标志着联合国维和行动的诞生。⑥后根据联合国决议，停战监督组织继续驻留中东，总部位于耶路撒冷，执行安理会交付的各项任务，负责调节暴力冲突以及预防冲突扩大升级。联合国派遣的第一支维和部队也是中东地区，在第二次中东战争期间，联合国部署维和紧急部队进驻埃及，降低了地区冲突升级的可能性。从1979年至2002年，巴以冲突占阿以冲突总数的75.8%，这在一定程度上和巴以之间缺乏军事缓冲有关。根据《联合国宪章》，向巴勒斯坦派遣维和部队需获得安理会支持以及对象国的同意，现实中障碍重重。2002年联合国秘书长安南就曾探讨过向巴勒斯坦派遣维和部队的可能性，完成结束暴力、进行人道主义救援、帮助巴勒斯坦政权重建以及为巴以谈判创造条件等任务。2007年秘书长潘基文也表示，会深入研究向加沙派遣维和部队的可能性。

联合国与巴以非传统安全。所谓非传统安全是与传统安全观相对应的概念，有学者将其概括为四方面的特征：主要指向国际和国内两个层面的安全互动;重点研究非国家行为体的所带来的安全挑战;关注非军事安全对国家和国际安全的影响;强调超越主权国家的社会与人的安全⑦。联合国介入巴以问题也经历了从重点关注传统安全问题到重视非传统安全的作用，进而形成更广泛意义上的新安全观。从20世纪70年代以后，巴以之间的力量对比发生转变，由此产生的非传统安全问题已经构成对实现巴以和平的阻力，如恐怖主义，进而使传统安全与非传统安全问题交织在一起，使国家间的互动陷入暴力恶性循环的怪圈。

巴勒斯坦难民问题：巴勒斯坦难民问题源于阿以之间的战争行为，战争使巴勒斯坦人逃离家园，分散到西岸、加沙地带、周边的阿拉伯邻国，这种源于传统安全的难民问题又构成了非传统安全的挑战，难民身份的确认、难民救济以及难民安置等问题对巴以问题以及所在国都构成新的安全威胁。1947至1949年的巴以冲突造成约75万巴勒斯坦人成为难民，六五战争又有约50万人流离失所。1948年11月联合国设立联巴难民救济署，通过国际志愿机构向巴勒斯坦难民提供紧急援助。随后，联大通过194（Ⅲ）号决议，指导难民回乡及获得赔偿。1949年联合国设立近东巴勒斯坦救济和工程处，最初以提供生活必需品的紧急救济为主，后来根据难民情况进行调整，主要为难民提供各种社会服务。近东救济工程处是联合国在中东地区规模最大的活动，雇佣了大约22000人，他们几乎全都是巴勒斯坦难民，并管理或资助大约900个设施。⑧

人道主义援助：巴以冲突持续几十年，这种暴力类型的交往方式使巴勒斯坦人和以色列人付出了巨大的伤亡代价。作为这种不对等交往的弱势方，巴勒斯坦被占领土上的人道主义危机始终是联合国关注的重点，联合国安理会第237号决议就建议有关各种政府严格遵行1949年《日内瓦公约》中所载明的人道主义原则。1968年联合国还设立了人权行为特别委员会，负责调查巴勒斯坦被占领区的人权状况。自1970年以来，特别委员会每年都向大会提交相关报告，详细记录被占领土上的司法行政、巴勒斯坦人的生存状况以及以色列违反国际法的情况。此后，联合国还任命了巴勒斯坦人权问题的特别报告员和高级专员，访问被占领土，对巴勒斯坦境内的人权状况提出建议。

巴勒斯坦的社会经济重建：冷战的结束对联合国的安全观产生了重大影响，对安全性质的全新认识使联合国更加关注与人的生存相关的非传统安全。在巴以问题上，联合国意识到，通过传统的军事手段来实现和平已经有了局限性，和平的实现更需要社会发展的支撑，因此与发展有关的安全观念便应运而生。联合国对巴勒斯坦社会经济重建的主要措施包括：完成若干主要基础设施建设，向巴勒斯坦权力机构提供资金技术等必要的支持;为巴勒斯坦开展专门的培训项目，提高巴勒斯坦社会自组织能力;通过教育资源的输入，实现人力资源的开发和生产;开发地方经济资源，资助扶贫方案等。

联合国与巴以问题的前景

联合国对世界安全的构想经历了从防止国家间的暴力冲突到关注人类和平发展的变化，体现了人类追求理想价值的强烈愿望。在巴以双方距离谈判桌越来越远的今天，联合国将成为巴以追逐自身利益的必然选择。联合国也将会在巴以问题的未来发展中发挥重要作用：联合国提出的和平解决巴以问题的框架，以及安理会通过的相关决议仍将是构建和平的基础;巴以冲突引发的非传统安全领域问题，仍需联合国予以协调和帮助;在未来巴勒斯坦国建国后，作为主权国家的巴勒斯坦与以色列在传统安全领域的矛盾，需要联合国进行调节，维和行动的重点可能是在二者之间构筑军事缓冲地带，以消除两国对战争威胁的恐惧。总之，联合国虽然还无法逾越大国政治的博弈，但仍然承载着人类对和平与安全的向往，也将会为巴以之间真正实现持久和平发挥建设性作用。

（作者为内蒙古民族大学政法与历史学院副教授;本文系国家社科项目“伊斯兰教与现代中东国家政治发展关系研究”阶段性成果，项目编号：13XSS003）

【注释】

①[西]胡安·诺格：《民族主义与领土》，北京：中央民族大学出版社，2009年，第56页。

②全克林：“战后巴勒斯坦问题英国外交文件”，《冷战国际史研究》，2008年第3期。

③[美]保罗·肯尼迪：《联合国：过去与未来》，海口：海南出版社，2008年版，第111页。

④李潇：“巴勒斯坦计划单方面建国”，《人民日报》，2009年11月17日。

⑤李东燕：“联合国的安全观与非传统安全”，《世界经济与政治》，2004年第8期。

⑥王联：“联合国在中东实现和平的具体措施”，《国际资料信息》，2008年第3期。

⑦朱峰：“‘非传统安全’解析”，《中国社会科学》，2004年第4期。

⑧联合国文件：《联合国与巴勒斯坦问题》，http：//www.un.org/chinese/peace/palestine/booklet/foreword.pdf.

责编/于岩（实习）