撤侨面面观

陶短房

古代中外都曾有过原始形态的撤侨行动，曾有学者将《旧约》中的“出埃及”当作最早的、由官方组织的“撤侨”，这固然有些牵强，但古代腓尼基人、希腊人、迦太基人和罗马人都曾动用国家军队、舰船将居住在海外定居点的本国军民运送回国，这实际上就是一种撤侨行为；在古代中国，从所占境外军屯、民屯后撤的行为，事实上也是一种雏形“撤侨”。

真正意义上的撤侨是随着国际法的逐步完善、领事条约的普遍适用和“人道干涉”原则被越来越多国家所理解，因此变得频繁起来。

人到干涉源远流长

19世纪，“人道干涉”（Humanitarian intervention）作为原则开始在国际公法范畴内得到讨论，其触媒是19世纪初的希腊独立战争和19世纪60年代的黎巴嫩教派冲突，在后一次事件中，当时名义上统治黎巴嫩的奥斯曼帝国经过谈判，允许由奥地利、英国、法国、普鲁士、俄罗斯5国组成12000人的联军进入叙利亚进行“人道干涉”，其理由之一是“保护本国侨民”，其中人数最多的法国侨民有相当一部分随法军被疏散到黎巴嫩以外，这被认为是最早一次“真正的”撤侨行为。1945年《联合国宪章》第七章赋予成员国以“维护或恢复国际和平及安全”的权利与义务，但强调境外行动需获得安理会授权或征得所在国同意。1961年4月18日生效的《维也纳外交关系公约》（Vienna Convention on Diplomatic Relations）赋予各主权国家“在危机期间（包括战乱或发生自然灾害）帮助本国侨民”的权利和义务。

2000年9月，由加拿大政府牵头、多国智库和基金会参与的“干预和国家主权委员会”（ICISS）成立，研究“人道干涉”的法理问题，次年12月发布了《保护的责任》（Responsibility to Protect，R2P）报告，首次明确提出，主权国家有义务保护本国公民免遭“种族灭绝罪”、“战争罪”、“反人道罪”和“种族清洗罪”的侵害，2005年，联大第60次会议据此强调“国家安全也包含个人安全”，而在2000年联合国国际法委员会第52届会议上，特别报告员对“境外受害国民无权在国际法范畴得到外交保护”的现状表示遗憾，按照特别报告员的理解，是否进行包括撤侨在内的领事保护，是主权国家的国际法权利、但尚不是义务。

一些国际法专家指出，直至今日，海外撤侨仍然在国际法中找不到明确的依据，但在不少国家，领事保护被写入法律甚至宪法，尽管许多人呼吁“国际人权法则的发展要求对受害海外侨民实施外交法律成为国家义务”，但也有人依据《联合国宪章》第二章第七款“不干涉内政”和1648年《威斯特伐利亚条约》“主权国家在本国边界范围内有自由行动权”原则，反对将撤侨、尤其动用武力撤侨界定为国际义务。

战后比较著名的国际撤侨行动

1956年的“伊士运河危机”中英、法两国军事干预中的撤侨行为，1958年8月黎巴嫩危机，美国军事干预中的撤侨行动，以及60年刚果民主共和国爆发推翻卢蒙巴的军事政变，比利时的撤侨行动；1964年，美国/比利时在刚果武装撤侨2000人的军事行动；1978年5月，美国、法国、比利时联合在扎伊尔（即刚果民主共和国）科卢韦齐解救被外国雇佣军绑架的3000多名侨民并撤侨的联合军事行动；1991-1992海湾战争期间各国从科威特、伊拉克撤侨；2006年以色列-黎巴嫩军事冲突，加拿大撤侨1.5万的行动；2011年埃及、利比亚因“阿拉伯之春”发生动荡，世界各国的“撤侨竞赛”，以及今年的也门撤侨等等。此外，1973年美国从越南撤军时带走侨民的行动，和1984、1991年以色列政府从埃塞俄比亚用军用飞机接走8.1万黑皮肤的贝塔以色列人的“摩西行动”、“所罗门行动”，也被许多专家视为大规模撤侨行动，因为前者的撤侨符合“本国平民借本国政府海外力量撤走”的撤侨条件，而后者所运回以色列的贝塔以色列人虽然世代生活在埃塞俄比亚且肤色和犹太人差异明显，却都拥有以色列“当然国籍”。

正因为撤侨尚非国际公法所普遍承认、尊重的行为，因此是否有权撤侨、如何撤侨就没有统一标准，通常遵循的不成文“规矩”，包括“安理会授权”、“所在国政府同意”，以及“本国法律允许”等，如前述撤侨行动中，1960年的刚果撤侨得到联合国授权，1958年黎巴嫩撤侨、1978年扎伊尔撤侨和以色列运走贝塔以色列人得到当地合法政府允许，但也有一些撤侨因种种原因并未获得明确授权，这种情况下“是否具备撤侨能力”往往成为唯一的取舍标准。

出现了危机，是否动用官方力量进行撤侨是有讲究的，如同样是大地震，2013年东日本地震各国并未组织官方撤侨，而只是协调增加了班机、包机数量，为需要自行回国的侨民提供方便，而刚刚发生的尼泊尔地震震级远不如日本那次，却有多个国家组织了撤侨，这是因为日本经济发达，应对地震娴熟，且交通便利、安全，无需各国政府强力干预也问题不大，而尼泊尔经济落后、基础设施先天不足且破坏严重，抗灾能力极差，却又是个外国旅行者集中的旅游胜地，如果不组织官方撤侨就可能发生重大人道灾难。而此次也门危机中，同样是侨民众多的国家，中国、印度和欧洲国家普遍选择了撤侨，巴基斯坦和美国却“缓撤”甚至“不撤”，后者也各有各的理由，巴基斯坦许多侨民系个别性劳务输出性质，惟恐“撤”容易、局势平定后再回来重拾饭碗却不易，于是宁可选择“富贵险中求”，而美国官方选择“不撤”的理由，台面上是“早已多次发出旅行警告”，默认仍滞留当地的美国侨民系“自愿”，难以启齿的“潜台词”，恐是担心某些“问题公民”趁乱混入本土（许多美国籍恐怖分子长期滞留也门，如已被无人机炸死的“死亡教士”奥拉基即是）。

当然，这种“是否需要撤侨”的判断有时会出现很大偏差，如前述2006年加拿大政府黎巴嫩撤侨，当时8名加拿大人在黎巴嫩动乱中丧生，刚上任不久的加拿大总理哈珀最初认为“当地侨民不多”掉以轻心，仍按常规出席G8峰会并访问法国，孰料几天功夫在加拿大驻贝鲁特使馆登记的加拿大侨民竟超过3万，手忙脚乱的哈珀只得赌气把自己专机派去撤侨，自己乘民航回国，然后匆匆租用了7艘外国轮船穿梭撤侨。事后调查发现，之所以实际侨民数量远超过政府估计，是因为当时加拿大实行“海外加拿大人子女自动入籍”和“出生在加拿大的婴儿自动入籍”两项规则，许多此前从未来过加拿大的黎巴嫩人手中握有加拿大护照，一遇战乱就想起这张“护身符”（这次事件导致后来加拿大政府不断收紧移民和国籍政策，并规定“出生在海外的加拿大公民所生子女只有出生在加拿大才能自动获得本国国籍”）。

“怎么撤”也很有讲究

一些国家派遣军事人员、装备撤侨，是认为不这样做有危险，且自身具备这样做的条件，如今年也门撤侨，中国派遣“临沂”、“潍坊”两艘护卫舰和“微山湖”补给舰穿梭撤侨，印度则出动“德里”、“塔尔喀什”、“苏米特拉”三艘舰艇和空军C-17军用运输机，而黎巴嫩撤侨中印度也出动了C-17；一些国家则只出动民航包机、客轮和汽车撤侨，且很多时候会借助外国力量帮助，如2011年中国在利比亚撤侨就“海陆空并用”，并获得希腊等国政府、民间的帮助；还有些国家则选择“搭车撤侨”，即让本国侨民随撤侨的外国力量一起撤，今年也门撤侨时许多国家就选择这样做，其原因要么是实力不足，要么则是侨民数量有限，和其它撤侨国关系良好，犯不着兴师动众。

如前所述，撤侨尚不是国际法所明确界定的义务，如果自身实力不足，和有关国家沟通又不畅，有时会出现一些问题。1991-92年海湾战争时期，部分国家在撤侨时就饱受伊拉克军队和当地地方势力刁难，而今年俄罗斯试图使用军机从也门撤侨时，也曾一度受到也门军事干预一方——沙特的掣肘。

撤侨是否要收钱？大多数国家都会收“工本费”，但通常是“记账”，有些国家如中国、澳大利亚会组织免费撤侨，还有些国家原本免费，但后来收费，如加拿大就是这样（还是被2006年的那次意外给搞怕了）。

中国最早的撤侨发生在1961年，当时印尼发生排华事件，中国出动仅有的两艘远洋客轮新华号、光华号撤侨，次年印度和中国关系紧张，这两艘客轮再度出动撤侨。上世纪90年代，中国先后实施了伊拉克撤侨和索马里撤侨，均系由使领馆等派出机构出面组织民用车辆、船只和飞机疏散，并部分采取了“搭车撤侨”的方法；2006年所罗门群岛危机，中国动用包机将侨胞先后撤到巴布亚新几内亚，再撤回国内，恰好进行远航训练路过的“郑和”号训练舰也参与了撤侨，是中国首次动用军力撤侨；2011年利比亚撤侨，中国派遣海、陆、空、军、民、外（外国协助）等力量，共撤侨3.6万多人，成功组织了有史以来最大规模的撤侨行动，今年也门撤侨，中国更首次实现了以军事手段为主的“炮火下撤侨”。

尽管如此，中国在撤侨方面仍是“后来者”，不论手段、经验等方面都仍存在许多“缺口”，最突出的是缺乏常设应对机制。

许多富有海外灾害救助、撤侨经验的国家，都设有相应的统一、专门机构，以协调军、民各方的相关动作，从而提高效率，避免内耗、“撞车”和各种混乱情况的发生，如在美国，海外紧急灾害发生时的救灾等项工作，是由国际开发署（USAID）的海外救灾办公室（OFDA）统一协调的，不少其它国家也都设有类似的机构。

而在中国，海外撤侨、救灾等工作似仍沿用“特事特办”、组织专门指挥部的传统做法，“打突击战”，事实证明这种做法对于利比亚、也门等战乱撤侨是行之有效的，因为战乱的发生、升级、蔓延是有过程、可预判的，但在应对类似尼泊尔地震这样的突发性自然灾害撤侨需要时就显得有些缓不应急，因为许多自然灾害是突发的，“临上轿现扎耳朵眼”就容易出问题，这在信息发达、信息传输迅速的网络时代，有时还会引发“舆论轰炸”或“公关危机”。