美国为什么要将游说合法化？

唐昊

无论在美国或是其他国家，游说（lobby）经常与丑闻联系在一起。2006年2月，华盛顿最著名的说客杰克·阿布拉莫夫向法庭认罪。在其参与的得克萨斯州印第安人赌场案中，阿布拉莫夫先是游说州政府关闭了一个印第安人部落经营的赌场，然后又让这个部落聘他为说客，游说政府修改法律，允许他们重开赌场。

在这种翻手为云覆手为雨的欺诈过程中，为了让议员们听话，每年有数千万的资金通过说客流入华盛顿，牵扯议员数十人。阿布拉莫夫自己名下的“首都体育基金”的捐款有上千万美元，但是真正用于体育的不到一个零头，大部分都用来为议员提供昂贵的海外旅费，或运作到议员名下的机构。阿布拉莫夫的案子一出，国会里人心惶惶，许多议员怕被起诉，最终辞职了事。案件的影响至今未消。

游说涉及的金钱交易，始终是困扰美国政治的一个重要因素。作为法律允许的这种非正式参政手段，由于存在台面下交易的可能，再往前走一步就是腐败，所以总是受到抨击。但即使出了如此大的丑闻，美国依然没有取消游说的迹象，只是强调要加强监管。那么美国为什么一定要把游说合法化？原因是游说在现代民主政治范畴下具有难以替代的功能。其政治内涵包括：一、游说是一种非正式参政手段；二、游说是精英的游戏；三、游说是双赢的选择；四、游说既是政治的后门，又是政治的保险阀。基于这4个方面，游说事实上已经成了美国式民主不可或缺的一部分，不但不能禁绝，更应在合法的基础上阳光运行。

所谓非正式参政手段，指的是在制度化参政渠道无法满足精英需求的情况下，游说成为非正式的参政手段。民主政治本来就是民众参与的制度，但问题是，制度化渠道再完善，也无法满足利益集团特别是精英集团的个性化要求。所以，一定程度的非正式政治的存在，也是政治体系具有弹性空间的必要前提。这样看来，游说等非正式参与方式是不能避免，也没有必要禁绝的。更何况，在近现代社会，政府功能的扩展和国民参政需求的增加，为人们通过游说活动对政府政治施加直接影响创造了强大的动力。游说政治在美国的兴起应被视为公民政治参与所带来的必然结果。

不过，虽然游说活动是人们出于自身利益而对政治体系施加的制度外影响，无所谓正义或非正义，但非正式的活动多了，对于正式政治必然造成负面影响，甚至有机会腐蚀制度。

所谓游说是精英的游戏，恰如沙特·施奈德在《半主权的人民》中提到的：“多元天堂的缺陷在于天国的合唱带有浓厚的上等阶层的音调。很可能有90%的人民进不了这个集团系统。”托马斯·戴伊更将这种看法拓展至所有社会：“无论是原始的还是发达的、集权制的抑或民主制的、资本主义的还是社会主义的，都只有一小部分人在行使大权，不论这些权力是否假借人民的名义行使。”事实上，即使在结社自由的国家，也并非所有的公民组织都具有相同的集体行动能力。奥尔森就认为，吸引最多注意力的利益集团并非是人民利益的集中体现，而是那些组织能力最强、最有钱（两者往往是同义词）的团体。没有组织、没有资金、没有教育的社会边缘群体则成为受害者。

至于游说是双赢的游戏，指的是利益集团和议员之间存在着利益交换的关系，双方各取所需。利益集团从议员那里获得对其自身有利的政策，而议员从利益集团那里获得政治献金，以利下一次竞选连任。政治学家Austen指出，利益集团和议员之间组成了一个以公共政策为标的的市场，利益集团是买方，议员是卖方，买方用金钱换取卖方制定的对其有利的公共政策。即游说只能建立在双赢的基础之上，否则就会被放弃，这也成为一个“潜规则”。

游说还被认为是政治的后门和保险阀，是因为游说实质上是对政治体系的认同和期待，而非反体制。游说虽然并不能体现民主正义，但却能够保全民主政治的生存和稳定发展。其保护的方法很奇特，就是在某种程度上给这个国家中最强大的精英势力影响政治权力的一个捷径，或者叫“特权”，以换取他们对民主政治的支持。因为很明显，如果完全依据民主原则，作为人口少数的上层阶级的利益将无法得到充分保障。如果不做这种政治上的妥协，可能這些强大的力量会转而与民主政治作对，甚至起而推翻民主政治。

这样的历史在古雅典、罗马民主政治中真实地发生过。于是，民主政治就容忍自己被腐蚀，甚至在民主制度的墙角挖了一个洞以便让上层阶级通行。当然，为了不使他们做得过分，危及到民主政治本身，需要用法律加以限制。