全面依法治国视域下农村基层选举困境破解

周育山

【摘要】全面推进依法治国是破解农村基层换届选举困境的重大机遇。基层选举是我国选举制度的重要组成部分，也是我国法治建设的重要组成部分。文章依托全面依法治国的大背景，从全面依法治国的内涵和意义入手，分析了我国农村基层换届选举中存在的问题，并深入剖析其问题产生的原因，以期破解我国农村换届选举的困境。

【关键词】依法治国 基层换届选举 政治素质 公开性

【中图分类号】D43 【文献标识码】A

改革开放以来，社会主义民主建设的进程和范围得到了扩大和推动，农村基层选举出现了新的局面。但是，近年来随着我国经济、政治和社会生活领域的发展变化，某些制度、程序，尤其是法律法规跟不上时代的步伐，没有及时地补充和完善。另外，由于选举运作过程公开性不够，以及公民政治素质较低等几个方面因素，使得当前农村基层选举中出现了贿选、代选、盲选和政策法律漏洞等一些不容忽视的问题。因此，在全面依法治国的大背景下，我们要抓住机遇，全面认识我国农村基层换届选举中的问题，深入剖析问题产生的原因，进而采取有效措施予以逐步解决，以增强政治体系运作的公开性和提高公民政治素质，改善基层换届选举的现状，破解我国农村基层换届选举中存在的困境。

全面依法治国的内涵和意义

当前，我国处于深化改革开放的攻坚期和全面建成小康社会的关键期，需要完善的法律法规为社会主义建设和人民的安居乐业保驾护航。党的十八大通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这一指导性文件是我们党和全国人民法治建设的智慧结晶，彰显了党中央和各级政府对于依法治国建设的决心和魄力。

全面依法治国是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略决策，对我国的发展有着极其深远的意义。首先，全面依法治国有利于完善社会主义市场经济制度及其相关法律，有利于促进经济的长远发展和实现经济改革的全面深化。其次，全面依法治国有利于维护国家安全稳定，有利于维护人民的合法权益和社会的公平正义，这为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定有力的法治保障。最后，全面推进依法治国，有利于建成社会主义法治体系，有利于促进国家治理体系和治理能力现代化。

农村基层选举的若干困境

随着我国全面依法治国进程的逐步推进，农村基层民主选举中的问题也日益突出，一些不按程序操作的不规范行为不减反增，甚至某些无视法律法规的行为也屡见不鲜，严重阻碍着依法治国的顺利开展。因此，我们要抓住全面推进依法治国这个重大的机遇，用法治的途径和方式解决基层民主选举过程中出现的问题和困境，推动依法治国全面开展和基础民主发展。近年来，基层换届选举中存在的问题表现各异，概括这些现象的特点，可以归纳为以下几种：

贿选。村级换届选举是各村政治生活中的一件大事，关系着全村发展大局。我国基层民主经过多年的建设和发展，选民的选举意识有所提高，大部分选民在选举时对自己手中的选票都非常慎重，但也有一部分选民民主意识不够，不能够正确地行使和保护自己的正当权利。还有一些选民目光短浅，被眼前利益驱使和诱惑，助长了选举中的不正之风。贿选或变相贿选就是村级换届选举不正之风的一种。

无论是贿选或者是变相贿选无外乎有两个共同的特点：首先，贿选的方式和手段大同小异，但又不尽相同。贿选多以金钱开道，也有送礼、请客、许诺等方式，在实际操作中，贿选金额不等，贿选方式或隐蔽或公开，或直接或间接。其次，贿选涉及的人员中不乏一些党员、干部、人大代表。随着越来越多的国家资金流进农村，扶农、支农政策进一步完善，基础选举中某些人为了自身的利益，使用行贿手段，相互争夺村干部的职位，利益争夺渗入选举，逐渐成为竞选的潜规则。

非法代选。正常的、合法的代选在选举中是常有的事，受法律保护。但是代选是有条件的，也有一定数额限制。《选举法》明文规定，选民因故不能按期参加选举或不能填写选票，经选举委员会同意可委托其他选民代投、代写选票，但每一选民接受委托不得超过3人。随着一届又一届基层换届选举的进行，一些超规定的、不合法的代选现象出现了。非法代选，侵犯了合法选民的合法权利，使得一些选民不能够自己行使民主选举的权利，进而损害了选民的利益，也使选举工作不能按照政策和程序进行。

非法代选主要有两种形式：一是带着目的包办选举。为确保某些人当选，包办选举以使选票集中，达到保证某人当选的目的。二是敷衍了事，胡乱简化选举的代选。某些人为简化选举工作量，顺利快速地完成选举任务，还有些单位和个人担心选举工作时间跨度太长，耗时耗力，损害自身的利益，便非法炮制选举，由个别人代填本单位部分甚至全部选票。非自愿代选不仅严重损害了选举的尊严和神圣，同时也侵犯了一些选民自由、平等的选举权。

走过场、形式化的盲选。很多基层选举虽然在形式上尊重法律，严格按照程序进行，但在实际操作过程中，由于选民政治意识淡薄，政治参与能力低下，也由于选民对选举的各个环节的了解和认识程度不够，因而存在一定程度的盲目投票现象，这就是基层选举中较为普遍的走过场、形式化的盲选。国家加强对选举程序和政策的培训学习，严格按照政策和程序来推进选举，目的就是确保选举的质量。但是，走过场、形式化的盲选给一些不良现象的发生留下隐患。一些选民由于民主意识低下，政治文化素养不够，对候选人了解不足，没有仔细、慎重地考虑投票的后果，不仅没有把选举看成是一项神圣的使命，反而敷衍了事，为了完成任务随意投下自己手中的一票。此外，在具体投票时，有些基层选举中存在严重的裙带关系，很多人将选票投给自己认识的人、朋友或者亲戚，有些人还会为自己的亲戚、朋友拉票，还有很多选民是在投票现场被一些人影响，别人说哪个候选人好，就选哪个候选人，没有自己的理性判断与思考。

农村后备干部、党员队伍老龄化严重。现任村干部和党员老龄化严重，学历低，缺乏创新精神，没有活力。村级后备干部和党员资源普遍缺乏，使得农村党员队伍和领导班子“青黄不接、后继无人”。很多年轻有为的青壮年更多的是关注自身的经济利益，对于农村的事务没有兴趣，也不关心村里的选举，无所谓谁当选。即使有年纪轻、文化程度高的农村青年参加竞选，但由于他们多年在外读书、工作，与村里的普通群众缺乏沟通和交流，群众对其不了解，尤其是他们与那些老党员、老群众在思想和为人处世方面有代沟，很难得到老一辈党员和群众的支持。除此之外，年轻人的事业和财富累积刚刚开始，他们并没有足够的经验积累，很难让别人相信自己有能力带领大家致富。这样一来，与那些老党员、有威望的老干部相比，青年人在选举中就处于弱势地位，得不到群众的广泛支持，最终导致干部的年轻化、知识化难以实现。

妇女参选率低。如何提高农村女性的社会政治经济地位，激发农村基层的女性参与选举热情，真正发挥女性半边天的作用，成为国家、政府和学术界都普遍关心的热点话题。政府积极鼓励、支持和引导农村妇女参选参政，但是在现实选举中，妇女参选参政依然困难重重。受中国传统思想影响，多数选民觉得女性不应该参政，也没有资格和能力参政，加之妇女本身要兼顾家庭、亲人和工作，她们在工作上的精力有限，其参政能力不能与男性相提并论。现在社会上各种不正当的选举行为频出不断，使得妇女更难在选举中胜出。农村妇女参选参政依然困难重重，需要国家、政府和社会各界为妇女参政提供机会和平台。

宗族、房头势力阻碍民主选举。宗族、房头势力与政治、经济、文化和人们的社会生活休戚相关。在中国过去几千年的封建宗法社会中，宗族、房头势力一直存在，它有着深刻的历史根源和现实基础。宗族势力在一定程度上削弱了基层政府和组织的权威，使得村民自治呈现出畸形发展的趋势，基层民主选举甚至是村民自治都受到了巨大的影响和阻碍。21世纪是一个文明的、法治的社会，但是在一些偏远落后的村落里，由于思想观念保守，信息更新速度慢，宗族势力仍然严重阻碍着基层民主和法治的发展。在实际生活中，宗族、房头势力常常凭借人多势众，对换届选举采取抵触或消极对待的态度，不顾“公平、公正、公开”原则，阻碍村委班子选举，牺牲人民群众的利益来实现本族的利益，这严重影响到了基层民主政治建设，也不利于我国社会主义民主法治社会的建设。

问题产生的原因

一直以来，我国十分重视完善选举的法律法规，严格执行选举政策的要求，加强对选举程序的学习，明确选举任务，扎实做好选举任务的各项基础工作，但是选举中的上述问题仍然存在。当下，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大，为了突破农村基层选举困境，以更好地推进依法治国，更好地实现法治化目标，我们要紧紧抓住全面推进依法治国的时代机遇，深入分析基层民主存在问题的原因，进而在推进依法治国的进程中破解基层民主的困境。

未统筹好经济与政治的均衡发展。改革开放以来，中国的经济发生了翻天覆地的变化，人们的观念也随之相应发生了极大的变化，大多数人越来越感觉到发展经济的重要性。现如今，重视经济和经济效益成为社会的共识，不少人甚至某些干部也一味地强调经济发展，忽视了政治工作对经济的服务、促进作用。进而在实践中对本地区、本部门、本单位的政治生活不够重视，造成了“一条腿长一条腿短”的困境。尤其是在那些人员流动性大的乡村、人口居住分散的偏远山区和经济落后的贫困地区，换届选举更是走形式、被简化，甚至一些不合法、不合程序的选举也频频出现。三年一度的基层换届选举也就成了经济发展的牺牲品，很多领导觉得基层换届选举怎么省事、省时就怎么搞，代填、代投选票，或是草草了事乃至不选而投票的情况也屡见不鲜，认为选谁无关紧要，最重要的是不影响经济的发展。

政策法律规定不明确，基层选举缺乏法律保障和监督。第一，依法保障力度不够。一直以来，基层选举缺乏足够明确和权威的法律法规的支持和保障，这在很大程度上为基层民主选举的顺利进行带来了较大困难。政策法律规定模糊的问题，是我国基层选举中一直以来都没有解决的问题，这里主要从两个方面加以分析：

首先，在基层选举的过程中都规定了一些关于选民的基本要求，比如有文化、有组织领导能力、能带领大家共同致富、遵纪守法等没有硬性指标的规定。但是，这些号召性的要求都太宽泛，没有具体的硬性条件来限制，由于没有具体的衡量标准，使得实际操作中基层工作的开展难上加难，而且法律也并没有规定不符合以上条件的人将被剥夺资格。

其次，政策法律对贿选这些非正常现象的规定不够明确，造成查处和惩治比较困难。到目前为止，关于贿选，仍然缺乏具体的可操作性的衡量标准，没有正式的或者相关的法律条文规定送一包烟、请吃一顿饭属于贿选，这导致换届选举中送钱送物现象屡见不鲜，拉票行为也频繁出现，但是查处惩治起来却有很大的难度，最终使选举的公正和神圣尊严被践踏。在基层选举的实践操作中，这严重削弱了法律保障力度和程度。

第二，依法监督力度不够。在我国基层民主选举的过程中，依法监督的力度很弱，法律对基层民主选举几乎不存在约束或者监督的作用。中国基层的民主程度发展缓慢，村民素质相对较低，农村利益盘根错节，以及理论与现实的差距，这些主客观条件的制约使得换届选举的制度性、程序性受到了很大的影响。

在选举中由于某些制度存在缺陷，干部未能完全按程序办事，使选民对选举过程中的各个环节的了解和参与程度不够，因而监督的力度也不够，为一些违法活动的发生提供了可能性。具体表现为：一是候选人的提名和确定过程不够规范。在基层选举的实践中，候选人提名和确定的过程往往没有严格地按照程序和法律进行，甚至有的地方是村干部或者上级直接任命或者规定候选人。二是没有对候选人进行足够的宣传和介绍，尤其是关于参政议政能力等方面的介绍过于表面化、形式化，对候选人的介绍过于强调工作经历和学历，忽视工作能力、业绩、群众基础，使选民对候选人的情况不甚了解，也无从了解。这些都导致了依法监督的不到位，从而也影响了选举的顺利进行。

基层干部法治素养缺乏，依法治理意识淡薄。基层干部尤其是农村干部学历有限，综合素质相对较低，加之所处的环境，导致了他们的法治素养十分缺乏，依法治理意识也很薄弱。基层干部尤其是农村基层干部大多数是由一些学历有限且年纪偏大的人担任，他们的思想和眼光有一定的局限性和落后性，法治素养缺乏便是其中一个明显的特征。基层工作虽然大多数是小事情，但都是关系农民切身利益的事情，现在农民的维权意识越来越强，导致基层工作的难度不断增加。加上农村利益错综复杂，人际关系千头万绪，很多问题累积时间长，各种矛盾尖锐棘手。基层干部在竞选的时候，信誓旦旦要全心全意为群众服务、为群众办事，实际上任之后，一些基层干部缺乏责任感，对关系群众切身利益和日常生活的难题避而不管，或是一拖再拖，甚至有的干部借手中的权力为自己谋取利益，最后导致干群关系紧张，群众对干部和基层政权机关的印象和评价十分不好，矛盾越积越深，进而影响了群众对选举的回避、观望、冷漠。基层干部对法治缺乏足够正确的认识，法治素养低，是阻碍基层民主选举困境破局的重要原因。

公民的政治、文化素质低，法治观念缺乏。在我国广大农村地区，公民的政治素质和文化水平普遍较低，法治观念缺乏，这是基层选举中各种问题出现的又一深层原因。民主政治的产生及其发展与一定的社会经济条件有十分密切的关系，但是也离不开公民的政治素质和文化水平。公民是基础民主选举能够顺利开展的重要主体，公民政治素质低，法治观念和意识不够，都会严重阻碍基层民主选举的发展。政治素质是公民在参与社会政治活动中所表现出来的知识、意识、心理、表达能力、觉悟等方面的品质。

政治素质的主要内容包括以下几个方面内容：民主和法律意识，参与和从事政治活动的能力，公民对于政治现象及其规律的认识水平等。由于我国民主化进程起步较晚，发展缓慢，人们的民主意识较为淡漠。普通群众由于自身的政治素质和文化水平限制，缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，许多人对政治还存在偏见，认为不问、不谈、不参与政治是一种高尚的品德，政治责任感不够。因此，造成我国农村基层选举困境的一个不可忽视的原因是，广大公民的政治文化素质低下。

（作者单位：广州大学松田学院经济学系）

责编/于岩（实习）