“一把手”体制：历史体认、制度检讨与改革进路

邹庆国

摘要：“一把手”作为长期流行于我国政治生活的特定术语，承载着特定的权力规则，反映着特定的体制形态。“一把手”过分集权的领导体制是引发诸多政治弊病的发源点，亦是深化改革进程中亟待突破的关节点。本文以“一把手”体制生成与演进的脉络梳理、不同时期制度创新的绩效评价、改革难点问题的认定为考察背景，以2014年以来山西等地开启的“一把手”限权改革为实践分析样本，从科学划分党政主要领导的职能权限、形成不同属性权力之间的制衡关系、保持持续递增的刚性执行力等方面，提出了以节点攻坚推进体系构建的改革进路。

关键词：“一把手”体制；体制演进；体制改革；绩效评价；改革进路

中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0048-04

基金项目：2011年度国家社会科学基金项目“中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究”（11BDJ023）阶段性成果。

作者简介：邹庆国（1971-），男，山东聊城人，聊城大学政治与公共管理学院副教授，法学博士，硕士生导师，研究方向：政党与社会、执政党制度建设。

在以宪法、党章为核心的国家和党内法规体系中，“一把手”这个词汇是不存在的。然而，它却成为長期流行于我国政治生活的特定术语，承载着特定的权力规则，反映着特定的体制形态。30多年前，邓小平就深刻指出，权力过分集中是很多问题的“总病根”。从现实来看，以“一把手”个人集权为主要标志的过分集权问题仍然在困扰着我们，而且在程度、形态、危害等方面均有新的变化，是引发诸多政治弊病的发源点，亦是深化改革进程中亟待突破的关节点。在推进国家治理体系现代化和依法治国的宏观背景下，探讨“一把手”体制的历史演进、现实困境及其破解路径，对于落实十八届三中全会作出的“规范各级党政主要领导干部职责权限”，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”等新部署，推进权力结构的良性变迁，有效祛除权力运行的体制性积弊，具有重大意义。

一、历史体认：“一把手”体制的演进轨迹

从历史视角来看，“一把手”体制首先是在党内权力配置中生成的，既与封建专制文化的残余影响有关，又同战争环境对集权的特殊需求以及由此所形成的领导权威和权力运作方式的不恰当演绎与放大有关，是历史合理性与非合理性相统一的产物。

1.建党早期制度设计初衷与实践的背离。早期中国共产党人对党内出现凌驾于众人之上的“党魁”式人物是保持高度警惕的。据张国焘回忆，“陈主张中国共产党不采取党魁制，如孙中山之任国民党总理那样”，他主张“中共采用较民主的委员制，从委员中推举一个书记来负责联络之责”。这种设想是以体现现代民主精神的委员会制来架构党的领导体制，防止组织内的个人专断。照此思路，早期党章中对“书记”或“委员长”的主要职责基本限定在党务管理和会议召集方面，在文本规定方面并未赋予其特殊权力。

如果追本溯源的话，以家长制为主要形式的“一把手”体制应当是发轫于遵义会议之前。邓小平曾深刻总结说：“家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。陈独秀、王明、张国焘等人都是搞家长制的。”329-330尽管目前学界对于陈独秀家长制作风尚存很大争议，但是以理性的眼光来审视，有三个因素使建党初期关于领导体制设计的初衷产生偏差：一是封建家长制文化的消极影响。以血缘关系为纽带的宗法家长制文化，渗入中国社会的各个领域，成长于这种文化氛围中的中共创建者及早期领导人，不可能完全超脱文化形态的束缚。在理论准备不足的情况下，这种文化传统有可能在一定时期成为主导力量，在思想和行为上表现出高度的不稳定性。二是党内制度安排欠缺周密。一大至六大的党章中都明确规定党的各级委员会是“执行委员会”，制度设计的初衷是将其定位为决策的执行机构，但从组织的功能特点来说，客观上更适合于首长制而非委员会制的组织来承担，由此也带来党的委员会领导体制设计中“议”与“行”的内在冲突，在战争年代定期会议得不到保证的情况下，实际上为权力向少数人集中提供了体制条件。三是共产国际领导体制的不良影响。作为共产国际的一个支部，很长一个时期，中国共产党接受遥控指挥，共产国际派到中国的代表凌驾于中共中央之上发号施令，指挥一切。比如王明的个人集权就是共产国际领导体制在中共内部的简单复制与移植造成的。

2.抗日战争时期一元化领导体制的确立。一元化领导体制是在战争年代形成的，强调各级党委会对党、政、军、民等组织的横向集权。1942年9月，中央政治局会议通过的决定提出，“根据地的建设与民主制度的实行，要求每个根据地的领导一元化。”“各级党委不应当仅仅是领导地方工作的党委，而应当是该地区的党政军民的统一的领导机关”，战争环境中，更强调决策的效率、执行中的服从，这都需要以权力的相对集中为保障。客观来看，党的一元化领导在战争年代的特殊政治生态下是必要的。问题在于，其所产生的历史惯性和路径依赖对党内过分集权，尤其是从组织集权向个人集权弊端的加剧是不容忽视的。正如邓小平后来指出的，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”328-329

3.书记处主席“最后决定权”的规定。在党的历史上，曾有过主要领导“最后决定权”的规定。1943年1月12日，刘少奇提议中央日常工作由书记处负责，在3月20日的中央政治局会议上又提议“中央书记处设一个主席，两个书记，书记是主席的助手；书记处的职权为决定和处理日常工作”。这一提议最终以党内制度的形式得到认可。同日，中央政治局会议通过《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》，决定调整中央机构，推举毛泽东为中央政治局和书记处主席；对会议所讨论的问题，“主席有最后决定之权”。当时中央政治局作出毛泽东有“最后决定权”的规定，是党的最高领导层针对当时党所面临的特定状况作出的，而且时间也不长。“最后决定权”的规定后来虽被取消，但是相应组织机构一直存在着。集权性的体制特征对赋予者和承领者在思想观念和行为方式上难免产生很大的影响。

4.党委书记是“班长”的比方。全国胜利前夕，对于长期处在农村环境中的各级党委来说，提高决策水平和领导水平成为一个亟待解决的问题。在此背景下，毛泽东在《党委会的领导方法》的报告中提出：“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个班，书记好比是‘班长’。”提出这样的比喻，对于长期以战争为中心活动内容的政党组织来说，是很正常的，而且也易于为各级党委所理解和接受。但军队组织与政党组织毕竟在领导体制上有着本质区别，为此，毛泽东也特别强调，“当然，书记和委员之间的关系是少数服从多数，这同班长和战士之间的关系是不一样的。这里不过是一个比方。”从提出者的意图来说，这个比方是属于技术层面的工作方法问题，本质上并未涉及权力问题。但是各级党委长期建制于军队组织，原本就存在着委员制与首长制的冲突，这一比方对于执行者曲解或有意扭曲其本质意向，强化书记在党委会中的角色位置与话语权重，产生了一定的影响。

5.建国前后“第一书记”职位的设置。全国解放前后的一个时期内，各中央局设立“第一书记”的职位，后又延及各级地方党委会的领导职务设置。尽管在党章中没有明确规定，但却高频率地出现在党内文件及领导人的讲话中，成为一个蕴含着明确指向的术语。客观来看，用“第一”这样的序列修饰语，既背离了委员会制的运行机理，又缺乏党内法规依据，却在很大程度上为书记个人集权赋予了某种正当性与合法性。

6.改革开放以来“一票否决”式政绩考核制度的设立。我国的改革沿循着以经济建设为中心的渐进路径，在相当长的时期内，由于改革的系统性、整体性、协调性不强，一些累积的社会矛盾在社会治安综合治理、计划生育、党风廉政等领域以不同形式不断呈现，在既有体制安排失效、构建的时空条件不充分的情况下，各级党政部门作出各种形式的 “一票否决”式的制度安排，主要是明确各级党委书记、行政首长的“第一责任人”地位。责与权是需要对称的。这在客观上强化了党政主要领导人在权力结构中的突出位置，加剧了“一把手”集权倾向。

7.党委书记兼任人大主任模式的推行。在探索重构执政党与国家权力机关关系的过程中，以党政分开为着力点进行的政治体制改革曾经受挫折。此后，在依法治国的新背景下，从1990年代开始，各地陆续推行党委书记兼任人大主任的制度模式，首先在省一级，后又不断推及至市、县、乡层级。多年来这一模式一直存在着争议，迄今除在省一级继续保持之外，在很多省级以下地方领导职务配置中又恢复了传统的分设制。兼任制在确保党管干部原则的落实，畅通党的主张和意图上升为国家意志的制度通道等方面起到重要作用，但是其在模糊党委书记的权责关系、弱化人大对党委的监督功能等方面的缺陷也不容忽视。以兼任方式来推进党政关系改革，过于简单化、浅层化，反而从一定程度上加剧和放大了党委书记权力过分集中的弊端。

二、制度检讨：执政后“一把手”体制改革的绩效评价

我们党自八大以后，就开始正式着手改革“一把手”过分集权的领导体制。改革开放之后，汲取十年动乱的教训，使党对既有的体制弊端产生更为深刻的体认，开启了以制度建设为中轴推进领导体制改革的新探索，在不同时期，基于问题认定与目标陈述的差别，制度安排的着力点也有所不同，所产生的制度绩效需要客观评判与理性反思。

1.党代会常任制试点——从源头上厘清权力授受关系，限制过分集权。党内权力的授予与行使遵循着基本的法理逻辑，即党员（选举、授权）——党的代表大会（选举、授权）——全委会（选举、授权）——常委会的逐级授权、逐级负责的链条，导致领导个人集权的根本原因有两個：其一，党代会作为党内最高决策和监督权力机构的地位缺乏有效的制度支撑；其二，这是一个相同属性权力的链条传递过程，缺乏相互制约（不同权力之间）的必备条件，在决策范围缺乏明确界分的情况下，权力的过分集中在所难免。从党的探索历程来看，首先是从解决第一问题开始的，1956年，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出，“党的集体领导的制度，在实践中还是有许多缺点。有少数党组织的负责人，仍然有个人包办的行为。……这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对。”231党的八大决定采取一项根本的改革，“把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”233这项制度改革，在改革开放之后继续进行试点推行，党的十八大报告又从党的代表大会代表任期制、乡镇党代会年会制、实行党代表提案制等方面进一步予以完善和深化。实践证明，党代会常任制在畅通党员意见表达和党员决策参与渠道、保障党员权利等方面的效用是明显的，但是限于制度成本与效率的考量，一直缺失制度支持的试点探索始终难以发挥其在限制“一把手”过分集权、强化监督方面的应有功能。

2.党内监督——以主要负责人为重点，以扩大监督权限制过分集权。监督失位或低效是党内权力垄断与异化的重要原因。1962年的“七千人大会”上，邓小平曾深刻提出，“要重视党委内部的互相监督作用这个问题”，理由就在于“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”。309-310这一思想在改革开放以后得以传承与发展，2003年通过的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”然而，在权力过分集中的体制环境下，这种侧重于内部监督的路径选择，始终难于摆脱因权力的不对等、信息的不对称而带来的“同体监督”低效的困境。

3.“十六字”原则——以改进党委会决策机制与程序限制过分集权。坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，从改进党委会决策机制与程序角度来限制书记过分集权，是党的十五大以来的一条重要思路，旨在克服邓小平批评过的那种“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”的现象。这“十六字”原则体现出党内民主形式与内容的统一、协商民主同程序民主的统一，对党委书记个人专权起到一定的限制作用。但在实际操作中，有的“一把手”通过打乱党委议事程序、突出个别环节，利用“个别酝酿”加以“指向性引导”，“先拍板后走程序”等办法，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交待决定特别重要问题”等非正常情况，使正式程序处于空转处境。

4.三权分设——以党内权力分割与制衡限制过分集权。通过党内权力分割与制衡来限制权力过分集中的思路，发轫于党的八大，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中明确表达出这种设想，在地方组织中均设立常务委员会（行使决策权）、书记处（行使执行权）、监察委员会（行使监督权）。这可视为党内三权分设的架构雏形，其在改革开放之后得以继续探索，在党的十七大报告中表述为“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，为改革权力过分集中的领导体制提供了科学合理的进路。但是在党代会、全委会、常委会、纪委会的功能界限模糊、党政关系纠结、议行合一体制运行的背景下，三种权力往往会因为缺失明确的承载机构而难以达到真正的互相制约效果。

5.巡视制度——以强化纵向监督限制过分集权。巡视制度是党内上级组织对下级组织尤其是主要负责人实施监督的一种重要制度形式，早在民主革命时期就开始实施。改革开放之后，为克服现行监督体制中对县、市、省级领导班子的主要负责人监督普遍乏力、甚至处于虚化状态的弊端，1996年中纪委制定并下发《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，巡视制度开始恢复，并在此后不断规范。党的十八大之后，巡视制度在整治党风、揭发腐败等方面的成效证明，这一制度在对主要领导干部的监督，特别是在遏制腐败方面起到积极效用。但是，由于党内权力结构还没有实质性改革，巡视监督的对象是掌权的人，还不是权力本身，因而其在及时监督并有效制衡权力方面的作用还有限，更为根本的应该是体制创新与制度变革。

6.县委权力公开透明运行试点——以党务公开的外生压力限制过分集权。党的十七大把党务公开作为一项组织制度载入党章，党的十七届四中全会进一步提出“推进权力运行程序化和公开透明”的新要求。县委权力公开透明运行试点工作是这一思路的实践载体。2011年1月，中央纪委、中央组织部印发《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，围绕县委权力这个主题，以党务公开为切入点，以厘清职权、规范程序、公开透明、有效监督为基本内容，体现出分权、限权、监权相结合的改革思路。从实践来看，“县权公开作为改革党委领导制度的一种探索与尝试，本质上是一种内生性的制度变迁，主要还是依赖于县委这个政治体的自我觉悟和主动作为来提升基层政治生态的自我净化功能。而缺乏外在压力和动力的制度变迁，很有可能会因为改革主体自身利益的考虑，而有所保留，体现出很大的不彻底性。”尤其值得关注的是，在既有县域政治权力结构中，作为“一把手”的县委书记是其核心权力承载者，改革的进度和实效仍在很大程度上依赖于县委书记的意志和决心，还存在很大的人治成分。

客观来看，上述探索成果在实现党内权力的理性回归、党内监督的重点聚焦、党内权力结构的优化、权力运行程序的完善、人治思维的清除等方面，对消解过分集权的体制弊病起到了重要作用，为推进权力体制改革奠定了坚实的制度基础。但是，既往的改革由于发力点相对分散，并未对过分集权现象产生根本性遏制，仍有广阔的探索与改革空间。

三、进路选择：以节点攻坚推动体系构建

在既往改革难以取得实质性突破，深层矛盾不断累积的情况下，党的十八届三中全会《决定》强调要“强化权力运行制约和监督体系”，突出“党政主要领导干部”这一权力主体，要求“规范各级党政主要领导干部职责权限”，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，彰显出以分解和限制“一把手”权力为切入点，由个体及组织再到体制，由节点攻坚再及体系构建的改革进路。

1.以限权“一把手”作为深化权力改革的攻坚节点。高度集权的领导体制是与我们党夺取政权的方式、赶超型的国家发展战略等因素密切关联的，其固有弊病的累积与暴露经历了一个长期的过程，就消解积弊而言，一蹴而就的设想是不切实际的。现实表明，在现行体制框架中，“一把手”职位既是权力的聚集点，也是权力异化的高危点和腐败的高发点。2014年初，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定（试行）》，安徽、云南等地也有类似举措，一场被视为“一把手”限权定责的改革正在启动。各地发文明确规定党政“一把手”不直接分管干部人事工作、财务工作、工程建设项目、行政审批、物资采购等5项工作。改革的核心价值在于为破除过分集权的领导体制找到了适宜的切入点。其一，从制度变革效应来看，可以有效遏制腐败高发势头，提升政治公信力。改革会从源头上对“一把手”的话语权、决定权和操控权形成有效制约，有利于缓解权力过分集中的程度，通过权力的让渡与分割，压缩权力的个人裁量空间，实现预防和减少腐败问题发生的目标，为深化改革积累条件。其二，从制度变迁趋向来看，会产生一种“倒逼”力量，引发政治权力结构的整体性和深层次变动。对“一把手”权力的分解与限制只是开端，有望成为撬动领导体制变革的根本支点。一方面，体制中核心部位的权力配置关系的改变，必然伴随着相关制度创新的及时跟进，为形成科学的权力结构提供有力支撑；另一方面，这项改革还可对现有文本制度产生“激活效应”，比如我们党在探索干部选拔、党政关系、权力监督、党务政务公开、巡视制度等方面的文本规定，可以与新的权力格局相衔接，使处于低效或“休眠”状态的制度规定产生活力，整体优化党内制度体系。

2.科学划分党政主要领导的职能权限。导致“一把手”权力过分集中的重要原因在于文本规定过于笼统，职责界限模糊，甚或存在内在冲突，为执行者留下太多变通余地。当前安徽、山西等地发布的“一把手”不直接分管人财物等规定只是破题，下一步的首要任务是对党政主要领导的职能权限作出清晰科学的划分。首先，规范分权的主体与授权的程序，保证制度公正性。据调研，有的基层干部就有疑虑，认为虽然“一把手”原先的具体事项直管权力被削弱，但这些权力在其他班子成员中如何分配，让谁管不让谁管，具体权力的分配仍由“一把手”说了算，存在副职的权力被架空，甚至成为“签字画押”工具的风险。为此，建议以一定的权威机构来解决好谁来分、分给谁的权力归属问题，以严格的程序设计来解决如何分的问题。其次，党和政要区别对待，要遵循不同组织、不同性质权力的特点及运行规律。党委、立法、行政、政协、审判、檢察、人民团体和事业单位等组织应当有所区别，并避免使用笼统的话语来表述。据笔者从各省的发文规定考证，对各级党委书记所限之权仅有“用人权”一项，而其他权项原本就在其职权范围之外，不同性质的权力放在一起作出规定，容易产生歧义，给变通性操作留下空间。再次，要保持权与责的对等性，不能只分割与转移权力，而忽略权力问责的主体界定，混淆“集体责任”与“个人责任”的界限，避免出现权重责轻、权实责虚、有责无权等现象。

3.形成不同属性权力之间的制衡关系。对于“一把手”权力分解问题，有学者提出，在下级服务上级的权力生态里，“一把手”分权制度很难实现根本上的权力制衡，很难摆脱“一言堂”的权力困境，还容易产生“群体性腐败”；不排除班子成员间相互勾结与利用，使“一把手不直接管”形同虚设，副职领导因此成为签字画押的工具，甚至直接被架空权力。笔者认为，“一把手”体制改革的要义不在于分解权力，而是要保持不同属性权力之间的必要张力，形成制衡关系。权力分解绝不只是不同行使主体之间的分享，更有权力属性清晰界分的深层意蕴。建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是权力改革的新范式。然而，无论学者还是实际工作者，对此的认识大都集中于宏观领域，而缺少对微观权力机构内部制衡关系的深入探索，使得这一目标范式的可操作性不强。为此，下一步要在微观层面上实现决策权、执行权与监督权这三种权力行使主体的界定与制衡机理的嵌入。以实行委员制的各级党委常委会为例，决策权的重心应当切实向常委会集体转移，执行权由各常委根据分工行使，监督权则侧重于由“一把手”来行使，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制衡与监督格局。总的来说，要坚持两条原则：一是不同性质的权力由不同部门行使的原则。尽量实行决策、执行、监督职能相分离，对直接掌管人财物等高风险部门和岗位的权力进行限制，压缩和规范各种权力的自由裁量空间。二是同一项工作任务由一个部门负责的原则。应进一步加大机构和职责整合力度，最大限度地解决部门众多、职责分散和交叉扯皮问题。

4.保持持续递增的刚性执行力。制度的生命在于执行。因制度执行乏力而导致的“法不责众”现象长期困扰着我们，学者和实际工作者从各种角度对此作了诸多探讨。这一问题既取决于实体性与程序性制度的质量，更与深层次的制度文化紧密关联。再严谨的理论解释也不如实践更具说服力。十八大以来党中央以作风建设为突破口，依凭踏石留印、抓铁有痕的震慑力，从落实“八项规定”到扭转“四风”所引发的党风政风的良好改观，为塑造制度权威，提升执行力的路径选择作出了生动诠释。此次限权改革应借力于上述路径，高度关注以下几个问题：一是提升制度供给的质量，增强制度安排的系统性、严谨性、可行性、稳定性和连续性；二是领导干部要率先垂范，做制度执行的引领标杆；三是培育制度文化，增强公众对法律制度的认同、忠诚与敬畏，在全社会确立对法律制度的信仰，增强制度执行的软实力；四是强化监督，从严问责，加大违纪成本，提升制度的震慑力，形成执行力的持续递增效应。

5.构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。推行“一把手”限权改革只是破题，根本归宿是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，既要做到结构合理、配置科学、权责一致、相互协调，还要做到程序严密、规范有序、运行顺畅、制约有效。第一，建立健全科学民主的决策机制。一是科学合理配置决策权，重视执行权对决策权的监督，在执行中发现决策失误和偏差的，要落实建议权，及时调整决策，纠正偏差。按照权责对等原则，明确党政领导班子成员决策的责任主体和责任内容，减少决策的随意性。二是规范决策程序，强化每一个决策表态者的责任感，促使其对每项决策认真研究、深入调研，充分听取各方面意见，进行正确表态，严格实行“一把手”在领导班子会上的末位表态制，确保决策的民主性和科学性。三是增强决策透明度，探索建立社会听证和公示制度，保证听证参与者的利益相关性、听证过程的公开性和透明性，避免走过场和搞形式主义。第二，提升决策执行力。健全督促检查、绩效考核和问责制度，确保党委的各项决策部署贯彻落实到位，坚决反对“上有政策、下有对策”现象。会议决定的事项，要明确每项决议的执行主体，及时通报决议执行的情况及结果；通过规范程序，强化监督，杜绝因“人情”关系、“潜规则”而出现的执行力软化、弱化现象，确保各项决策执行坚决有力。第三，形成内外监督的合力。推行“一把手”限权改革之后，尽管主要领导干部的监管权得以强化，但仍难以克服内部监督低效的传统弊端。根本的解决办法应当是权力公开，要结合近年来县委权力公开透明运行试点工作的经验做法，对职责权限、权力流程、行使状况等进行全面公开，引入行政监察、审计监督、群众监督、舆论监督等外部监督力量，形成内外结合的监督体系。

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【责任编辑：黎峰】