南非“黑人经济振兴法案”及其对中国的启示

郭建军

【摘要】南非BEE（BLACK ECONOMIC EMPOWERMENT）即“黑人经济振兴法案”，是南非曼德拉政府1993年在消除种族隔离后推出的一项特殊法律制度。中国政府目前正在大力推动混合所有制的改革，南非BEE所推动的黑人经济融入白人经济的改革本质上也是一种混合所有制结构，其在混合所有制的政策、立法和公司治理结构方面的优秀设计和经验教训可资借鉴。

【关键词】南非BEE 经济振兴 混合所有制 私有化 贫富差距

【中图分类号】F01 【文献标识码】A

南非BEE制度概述

BEE产生的背景及发展历程。南非按照人均GDP属于发达国家的水平，但却也是世界上几个收入差距最大的国家之一。种族隔离时期残暴的法律扭曲了南非经济的发展，即使1993年后政治上取消了种族隔离，但是在南非的经济领域，占主导地位的仍然是利用种族隔离时期不平等法律和政策而成长起来特权阶层。为了鼓励受到不公正待遇的黑人参与到经济活动中来，使占南非人口近9成的黑人能够共享南非经济发展的成果，南非政府和商业界开始联手应对影响南非的社会性与经济性目标不平衡的问题，黑人经济振兴法案（“BLACK ECONOMIC EMPOWERMENT”下称BEE）正是在这一背景下由南非政府推出的战略措施之一。

南非BEE经历了两个阶段，狭义的黑人经济振兴政策实施阶段和广大黑人经济振兴法案实施阶段。狭义BEE（Narrow Based Black Economic Empowerment）从1993年Sanlam via Sankorp出售其股权开始至2003南非政府颁布广义BEE为期10年。在该阶段，BEE政策实施的主要特点是：政府颁布了一系列的法案来促进南非经济向黑人参与的转型;其次设立了黑人经济振兴委员会，推动公司混合所有制和黑人进入公司董事会，使得黑人参与到公司的利益分配和决策管理等。狭义BEE的实施虽然取得了一定效果，但由于没有明确具体操作细则，黑人并不能够真正的行使股东权利，在公司治理中更是参与有限，结果是90%的经济仍然主要掌握在不到10%的白人手中。

在狭义BEE实施经验的基础上，2003年南非政府颁布了广义BEE（Broad-Based Black Economic Empowerment Act，2003）以及严格的BEE评级体系。该法案在前言中写道“通过法律的形式直接促使一个统一的、内在具有联系的经济转型政策，将会让更多的受到不公正待遇的南非黑人能夠拥有管理和控制这个国家的经济社会，从而显著的减少社会不公。” 该法案并不是强制每一个商业实体贯彻和实施B-BBEE法案，但如果其实施该法案，则将会从中受益，例如，如果满足一定的B-BBEE资质，将使得商业实体能够从国家或者政府资助项目中获取项目，与政府或者公众企业建立商业合作关系等。总之，一个商业实体，拥有较高的B-BBEE评级分数，将会有机会从上述商业机会中获得成功。南非BEE的核心要素是通过公司所有权、控制权转移，人力资源发展和雇员平等，以及通过非直接的采购政策来保证黑人能够从政府和私人采购中获得利益，从而让更多的黑人参与到南非发达经济实体中来。与此同时，为了完善BEE法案的实施力度，法案明确要求：为南非总统建立B-BBEE顾问委员会，授权贸易与工业部部长有权为B-BBEE法案颁布实施细则，为特定经济部门的经济转型提供支持。

BEE评级体系及对南非经济的影响。由于2003年颁布的B-BBEE法案只是一个框架性的法案，南非贸易与工业部于2007年2月公布了针对普通企业的B-BBEE评级实施细则（the Codes of Good Practice），根据该细则，确定一个企业的B-BBEE等级，将采用百分制和加分项的设置方式进行，即有的企业在某项评分项目中，有可能超过100分。B-BBEE法案的评定标准中评级要素至关重要，一般来讲，政府授权的评级机构会根据公司所有权、管理控制、公平雇用，优先采购，技能发展、当地BEE中小企业扶持和社会福利等七个方面进行全方位评估，然后根据七个方面的综合得分，将企业BEE等级定义为九个等级，其中第九等级是完全不符合B-BEE法案的要求。BEE具体实施评级的机构是由南非当地的企业评级机构进行，B-BBEE的等级评估师通过专业的评级机构对申请进行B-BBEE评级的企业进行评级，评级不仅包括书面材料的准备，更重要的是通过现场考察和访谈，进行全方位的测评，从而确定一个企业的B-BBEE等级。Association of B-BBEE Verification Agencies（ABVA）是B-BBEE评级机构协会组织，所有经过其认证的测评机构将是合格的机构。

通过BEE手段，南非在过去的二十年里，至少有5000亿兰特的资本成为黑人资产，催生出大批的黑人富翁。通过BEE，南非的黑白差距与贫富差距再也不是等同的了，黑人经济在南非白人经济的比重显著提高，混合所有制公司的治理结构趋于优化，特别是对于受过高等教育的黑人，其在南非企业的管理层比例逐步增加，在南非经济地位的提升尤为明显。但是BEE在南非的发展仍然存在很多问题，2010年南非财长就严厉的指出，BEE并没有使南非社会更加平等，BEE只让少数黑人精英受益，而广大受教育水平低下的黑人的经济转型并没有好处。南非的贫富差距依然很大，南非政府必须在改革上下功夫，以避免BEE成为“披着羊皮的狼”，造成对大部分黑人新的歧视，可以说南非的BEE改革还任重道远。

国企改革与混合所有制在中国的发展

与南非BEE一样，混合所有制自1993年提出以来已经有20余年的历史，但是由于各方面的原因，国企改革仍然裹足不前，单一股东的状况不仅未有大的改变。国企改革是经济改革成败的关键，混合所有制是国企改革的必然出路。根据测算，国企混改的红利增加率超过15%，反映出混合所有制改革在提高经济效益方面的巨大潜力。正是认识到混合所有制改革的必然性和实际推进改革举步维艰的严峻性，中央在时隔20年后，再提国企改革并将混合所有制经济上升到“中国基本经济制度的重要实现形式”的高度，强制从国家层面推动国有企业的私有化运动。混合所有制改革遇到的主要问题有：

股权结构失衡，国企所有者缺位。国企改革的根本症结在于一股独大，由此造成的国有企业事实上的所有者缺位导致公司经营管理的低效率。而长期低效率导致国有股市场定价受限，国有资产不能保值增值，并牵制了整个资本市场发展。因此，这种落后的产权结构亟需引入社会资本，借助有创新活力和先进机制的民营资本逐渐改造国企股权结构，促进股权多元化，优化股权结构，提升国有企业效率，实现股权治理均衡。

治理结构单一，未实现公司良治。国资委一直在探索混合所有制企业中有效制衡、平等保护的治理结构，但是由于股东结构的问题没有解决，在公司治理环节一直没有实质的进步。在企业的股东会、董事会和监事会的三会治理中，非公经济的投资人及其代表往往没有发言权，只能依靠用脚投票的方式表达不满，而国有经济的代表民主法治意识不强，对其他投资人的意见视而不见，导致公司治理中缺乏有效制衡，公司治理结构不良而混乱，严重打击了非公经济的积极性。

观念陈旧，对非公经济歧视。固有的对非公经济的歧视使非公经济参与国企改革有诸多顾虑，严重影响了民营企业参股国有企业的积极性。主要表现在：一些国有企业借优势地位不提供全面真实的信息，民营企业面临柠檬市场的困境，例如国企拿出可能亏损的项目或者背负大量隐性债务的项目，民企因此可能背负起沉重的包袱;国有资产流失是民营资本不敢触摸的红线，而国企往往在想违约时即动用该罪名将资产收回国有，民营资本往往损失惨重，甚至会有牢狱之灾，民营企业普遍没有安全感;除非非公经济控股，否则国有经济就会对非公经济在各方面进行排挤。

社会福利、公共利益的负担。中国国有企业相对于民营企业确实承担了过多的社会福利和公共利益方面的负担，林毅夫在2005年就指出，国企效率低下是因为承担了政策性负担，改革应从降低和剥离他们的政策性负担入手，然后再解决内部治理机制问题。虽然对比在理论界有完全迥异的观点，但不可否认的是国企改革确实会对公共利益造成非常大的影响。

员工持股未真突破。在西方企业，员工持股被证明是行之有效的激励方式，企业管理层持股也是大势所趋。但是我国的国企改革中，由于内外部治理和监督体系都不完善，常常造成国有资产流失和内部人控制等问题，由此带来较大的社会舆论和各方面的压力，关于员工持股的法规和政策一直存在反复。由于这方面一直没有突破，使公司员工和管理层的利益没有与公司的利益绑定在一起，未真真激发起员工的创造力，更未形成资本所有者和劳动者的利益共同体。

南非BEE对中国混合所有制的启示

从宪法高度确定现代产权制度，明确混合所有制改革的方向。南非為了推动黑人经济振兴，首先通过宪法形式授权政府制定BEE法律，然后立法部门通过立法的方式设立了BEE法律和具体的等级和评分标准。虽然在后期的政策立法上经历了反复，但是因为有国家根本大法对产权制度的保障，BEE一直沿着比较正确的方向在推进黑人经济融入的深化改革。

中国的混合所有制改革20余年裹足不前，其根本原因是没有从国家宪法的高度肯定和授权政府去进行立法，而直接停留在政府和国资委的层面，使混合所有制改革没有充足的法律依据。建立与市场经济相适应的企业产权制度和公司制度是混合所有制改革的目标，国家应尽快在宪法层面明确混合所有制改革的要求。同时，应学习南非BEE法律，推出混合所有制改革法，从法律上明确混合所有制改革在产权结构和公司治理结构上的具体实施要求。

从政策上大力鼓励民间资本，开放共享经济发展成果。南非政府为了振兴黑人小型和中型经济实体的发展，政策上的倾销力度很大。2000年财政部颁发了《优先采购政策框架协法》，并且设立了一整套优先采购的评价系统。该法案规定，政府部门或者国有企业的采购项目在同等条件下，必须优先采购黑人企业的产品或者服务。该法案从实质上，从政府资源着手进行优先采购控制，从而也就要求任何从政府获取特许经营权，或者授权的企业在获取政府资源时，必须满足一定的B-BBEE等级得分。

与之相比较，中国在支持和鼓励混合所有制上的政策差距较大。据统计，私人企业经营效率为国有企业2～5倍。政府将国有企业部分转让出去或者承包出去，可以大大提高资产的利用效率。但是，在混合所有制和民营企业的鼓励政策上政府一直没有有力的动作。政府应该在取消原有国企垄断地位和享受的各项特权的同时，对标南非BEE强制性规定，在投标、上市、税收等方面给予混合所有制各方面的优惠和倾斜，这样才能体现国家在大力发展混合所有制的决心，让更多的非公经济参与到混合所有制的改革大潮中来。

制定细则促进股权多元化，完善公司治理结构。在BEE最重要的七个评级项目中，资产所有权要求是最重要的项目，该项目主要从两个方面进行评估，即投票权和经济利益，投票权主要反映了黑人股东在企业中的经营决策权，经济利益则反映了黑人股东分享企业发展所带来的经济利益。值得注意的是在评判所有权时，BEE不仅仅根据当地黑人股东所拥有的股权数量，而是要根据以下三个基本项和一个加分项共同构成，其中三个基本项，包括投票权、经济利益、实现度，一个加分项下包括了黑人股东的融入度和黑人新加入者的融入度两个部分。其中黑人股东融入度包括了是否有员工持股计划等。在公司治理方面，BEE评级项目中也有严格要求，Management and Control （M&C）管理和控制项目同所有权项目评估息息相关，设置本项目是为了让合格的黑人管理人员进入到公司的董事会和管理层，通过进入董事会，成为董事、执行董事或者独立董事，影响到公司的重大事宜决策;在具体的实施评估过程中，黑人只有能够参与到公司的战略制定和日常运营的决策当中来，才能真正的认为是被任命为管理层，不能够通过简简单单的职位名称就认为其是管理层人员。

南非BEE在混合所有制经济股权多元化和公司治理结构优化方面的努力值得中国学习。中国的混合所有制的目标虽然很明确，但是在具体操作上，我们并没有像南非BEE的具体强制措施，这大大影响了混合所有制改革的推动和效果。中国政府应学习南非BEE的经验，在具体操作上，通过制定具体的私有化比例和考核方案，制定国企董事会、股东会、监事会的控制和管理的评价体系，严格计算和评估民营资本在国企的话语权和参与度，让非公经济代表进入董事会并有建议和决议的权利，这样才能进行彻底的股份制改造，消除政企不分的国企现状、增强国企的效率和竞争力，在混合所有制改革上取得突破性进展。

消除非公经济歧视，从形式公平到实质公平。南非政府在实施BEE过程中，发现由于黑人的知识水平和技能水平较低，在实际经济参与的过程中存在实质的不公平，比如大部分受过高等教育的黑人是BEE的受益者，而其他未受教育的黑人往往被排除在企业的管理和用工之外。为了消除歧视，创造公平竞争的环境，南非政府在BEE的雇佣公平和技能发展等方面明确了实施细则，使更多的黑人享受黑人经济振兴法所规定的权利，并通过教育和培训，努力提高黑人的劳动技能，真正让黑人融入到经济主流体系中。根据2013年数据显示，非公经济在中国已经占到整个國民经济的60%以上，承担了70%的税收，解决了80%的就业。但即便这样，非公经济在国有经济面前仍然不能享有同等的地位，非公经济只占用了30%的融资成本，承担的税负比国有经济高出14%。国家为了发展混合所有制，应将国有经济和非公经济给予平等对待，甚至在初始期间，应该学习BEE，给非公经济更多的辅导、政策优惠和安全保障，以保证非公经济既享受到形式公平又享受到实质公平。

缩小贫富差距，增强社会福利和公共利益。南非BEE中的企业发展项（Enterprise Development）按照法案的要求，不是单纯为了提高企业B-BBEE得分等级而强制性要求其对社会承担责任，而是为了促使上游企业帮助相关领域的中小型黑人企业发展。同时也能促使这些企业能够培育出相关的产业链条作为自己企业发展的资源池。该评估项目所评估的对象是企业每年设定用于帮助其他企业发展的费用和实际的对于其他企业的贡献。根据B-BBEE实施细则的规定，要求企业每年3%的税后纯收入要资助黑人中小公司发展;另外，BEE还设置了社会福利投资要求项目，其目的是为了促使整个经济社会的可持续发展，企业只要将1%的税后收入捐给需要的人，即可获得满分。

南非BEE改革证明，只要制度设计的全面合理，混合所有制改革和公共利益不仅不冲突，而且会更好地促进社会福利和公共利益的发展。必须认识到，社会公共利益的承担者不仅是国有企业，更多的混合所有制企业和非公经济企业将越来越多的承担起社会公共利益的担子，而且随着经济的全球化，企业的社会公益已经超越国界放眼全球，政府所要做的就是制定符合国际惯例的社会福利和公共利益的法律政策和规则，以帮助企业消除经济壁垒，尽可能地融入世界经济贸易的范畴，以便让更多的人受益于企业公民开展的社会福利和公益计划。

（作者为西南政法大学博士研究生）

责编 /张晓