社区网络化治理模式研究

陈亚辉

【摘要】随着社会治理方式的转变，网络化伙伴关系已经成为社区发展的重要趋势，促使社区治理转型与再造。社区网络化治理的关键是通过管理网络使社区能快速反映公民需求，提供高质量公共服务。未来的社区应注重建立社区公共价值，连接社区公共服务伙伴关系，强化政府责任，提升社区公共服务者能力。

【关键词】网络化治理 社区治理 官僚制 公共价值

【中图分类号】D923.2 【文献标识码】A

当前，全球社区治理正发生着明显转型，官僚制正在与公民治理进行一定程度的整合，形成了一种既不同于政府统治社区，又不同于社区排斥政府的新型治理模式。社区治理模式的转换对社区体制和结构产生了重要影响，其目标是构建一个更民主、更具活力、更负责任、更高效的资源整合和公共服务供给能力的新型社区，在这样的背景下，研究我国社区网络化治理问题有较强的理论和实践价值。

社区网络化治理概述

网络化治理的主要内容。“网络化治理”（Governing by Network）是一种替代官僚层级制的新型治理范式，既包含高程度的公私合作，又意味着政府对公私合作网络的强管理能力;它将高水平公私合作特性与网络管理能力相结合，给予公民更多的选择权，是跨界合作的最高境界。①网络化治理包含三个方面的主要内容：

第一，公共治理的一切行动以公共利益为向导。政府选择文化兼容性强、经营能力强的合作对象，采取灵活合作方式实现公共利益最大化，如：服务合同网络、服务供应链网络、突发事件应急网络、渠道性伙伴关系网络、信息传播网络等。

第二，网络化治理的核心价值是突破官僚制和多元整合。从外部看，否定政府垄断公共物品与公共服务的供给;从内部看，整合政府内部力量，形成结构扁平的整体政府，强调政府的使命是提供全面和高质量的公共服务，而不是关注具体的机构或人员。

第三，在设计服务网络时，政府、承包商或第三方都可以作为公共网络的集成者，而政府承担的核心工作是规制和全面监督。

社区网络化治理的理论内涵。社区网络化治理是在多中心治理、社会资本、协商民主等理论基础上构建形成的，它强调复合治理主体间形成信任、互惠的关系网络，重视平等、包容、交互、公开和责任。

第一，多中心治理。我国社区治理逐步开启了从单一主体到复合主体的治理转型进程。随着市场经济逐渐取代计划经济，“单位制”失去了生存空间，“社区制”的确立使得社区服务成为社区建设的基础和核心内容。社区服务中心、业主委员会、社会工作服务机构、志愿者组织、社区草根组织、社区协调委员会等传统社区没有的民间或半官方机构参与社区治理，使得社区公共服务供给越来越依赖于网络化合作伙伴。

第二，社区社会资本。社区社会资本存量及其分布状况是衡量社区善治的重要指标，其核心是社区居民间交往频率，交往越频繁，居民对社区的归属感便越强，便越会在整体上提升全社区的社会资本。社区网络化治理的一项重要职责就是不断培育社会资本，通过消除社区居民之间的陌生感，建构一个“熟悉社区”，强化社区居民关系网络，促进社区居民增强信任感，从而弥合社区间差异，缩小心理鸿沟，凝聚社区人心。

第三，社区协商民主。公共领域的协商在现代社会公民政治生活中起着越来越重要的作用。现阶段，社会正处于快速转型期，各种社会矛盾凸显，特别是群体性事件高发多发给社会治理带来了前所未有的挑战。社区协商民主的关键是完善利益诉求渠道和沟通协商机制，在平等、法治的轨道内解决冲突，用对话化解对抗。通过克服各种观念性和制度性障碍，有效破解城乡二元结构和城市二元结构，积极消除城市人与农村人、本地人与外地人的身份壁垒和心理隔阂。

社区网络化治理的核心思想。网络化治理理论为社区治理提供了官僚制或自治主导之外的另一种替代性方案，既能吸纳政府积极参与，又能充分发挥多元治理主体的积极作用。同时，相比合作治理中的治理主体之间关系不清晰的缺点，网络化治理又具备元治理的特征，它明确了政府在社区治理体系中的关键作用，但又通过网络化机制的设计避免政府固有的官僚体系对社区的侵蚀。

第一，公共价值最大化是社区治理的核心。网络化治理理论认为，政府的核心职责是从管理人员和项目到转变为协调各种资源以创造公共价值。一个典型案例是：当市立医院由于经营不善导致亏损严重时，政府高级官员面临的实际上有两个问题：一是：“我们怎么才能拯救医院？”另一个则是更根本性的问题：“我的工作是经营一家公立医院呢，还是为穷人提供最大可能的公共医疗卫生？”从治理理念看，网络化治理更倾向于后者，其本质是从关注公共服务机构的发展到更加重视社区公共服务体系的构建，这一观念转变为社区多元化治理主体的发展提供了崭新的、公平的空间。

第二，社区公共服务集成者可以多元化。我國的社区自治体系中，居委会既是法定的治理核心，又是社区服务的核心供给者。实际上，各个地方居委会发展是参差不齐的，有的运转良好，有的则形同虚设。有的居委会甚至占据着法定的自治主体地位，却没有发挥应有作用，难以满足居民对社区公共服务的需要。网络化治理理论则打破了政府作为公共服务网络集成者的限制，依此类推，居委会也不一定是社区公共服务网络的唯一管理者，可以根据实际情况选择最优的公共服务网络集成者，这无疑为社区公共服务网络管理方式提供更多样化和符合地方实际情况的选择。

第三，政府的最终责任是社区公共服务质量监管。在网络化治理理论中，无论哪种治理主体或公共服务供给者都无法承担起服务质量的规制和监督责任，政府必须为此负责。这一观点为政府在社区建设中的责任指明了方向，因为当前我国社区治理转型存在着理论与实践截然脱节的趋向，部分理论研究者对社区治理的“去政府化”倾向与政府实践部门向社区不断下移权力形成了鲜明对比。从网络化治理理论出发，政府的角色应该是通过集成社区公共服务网络，为社区居民提供最大的公共价值，并监管公共服务质量，换言之，政府是社区公共服务质量最后的“兜底者”。

社区网络化治理面临的挑战

官僚制对社区的侵蚀。官僚制是公共组织理论的重要源泉。在韦伯那里，官僚制是建立在法理权威基础上的一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。②然而，相对封闭的官僚制与社会的立体交往、文化多元显得格格不入。赫梅尔（Ralph P.Hummel）认为，官僚体制取代了社会，造成了社会性的缺失;官僚体制把政治变成了行政管理，在官僚体制接管的地方，政治消亡了。③官僚制对社区治理的侵蚀是显而易见的，官僚机构专注于按照自己的意志构建一切，即自上而下的传输权力和发号施令，从而形成了对社会和政治的塑造。它总是伴随着对社区社会资本和公民政治参与的压制，因而，它在社区的扩张就不可避免与社区公民治理及产生明显冲突。

社区治理主体地位不平等。目前政府、居委会及各个治理主体之间的关系并未理顺，甚至呈现互相排斥的关系。政府在社区中的角色扮演和职能行使过程中，管理体制不顺，职责不清，定位不准，造成了社区管理体制的行政化。在一些社区，居委会甚至成为了公共服务进社区的阻碍，社会组织与居委会的不平等地位使得双方暂时形成了“脆弱的合作”，这种合作关系是以社会组织“矮化”自身才得以存在的。④社区合作治理制度含糊不清，不同行为主体间关系缺少法治化规范，导致了社区自治和社区民主的浅层化，以及社区参与的初级化。

社区失灵。近年来，我国开展了一系列公共管理领域的改革，如政府权力向社区下移，政府向社区购买公共服务，政府向社会组织转移职能等。这种社区导向的治理创新固然令人欣喜，但是社区失灵的现象也令人担忧。社区失灵主要表现为社区无力承接政府职能转移和提供优质的公共服务、社区组织存在合法性问题以及基层社区存在“盲目排外”的封闭现象导致社区治理资源配置失效等。⑤

社区自治与元治理的矛盾。一方面，社区自治对国家权威的自然排斥，强调将社会团体置于与政府平等的地位;另一方面，当社区治理失败时，又将责任归咎于政府这个“元治理”的主体责任。社区自治与元治理的矛盾使得政府难以摆正自身在社区治理中的位置，从而难以发挥引领社区发展的关键作用。

社区网络化治理的基本策略

战略变革：推进社区公共价值最大化。在网络化治理的理念下，政府无需直接投资建立那么多的社区服务机构，而是应该利用原来构建机构的经费构建起一个由非营利组织、社区自治组织和社区志愿者组织等组成的服务网络。构建社区服务网络不仅不需要花很多心思投入社区机构建设，而且可以通过公共资金充分释放社会力量，创造的公共价值要比孤立建设几个机构更大。放弃机构建设，从公共价值最大化的角度对社区再造，并不是简单的外包服务或私有化，它意味着要尽可能将实现社区公共价值的各种资源集中到一起，需要不同的人和机构来提供高质量的公共服务。

组织创新：培育多元化公共服务集成者。随着社区多元化公共服务供给主体的形成，公共服务网络集成者可以根据实际情况选择不同类型的组织。政府的优势是可以利用其权威的形象将社会资源有效整合在一起，其挑战则是受到效率低下、采购法、官员能力等诸多约束。企业在很多时候具备一定的专业技术优势，使得他们比政府能更好的管理网络中不同供给主体，其挑战是企业的营利导向与社区公共价值目标之间的冲突。第三部门同样可以成为公共服务网络集成者，他们除了自身提供服务外，还可以整合高校、社区居委会、社区社会组织、志愿者参与社区服务，其挑战则是第三部门的权威和公众认可度尚不足。社区公共服务组织创新的关键是以公共价值最大化为原则，根据居民需要选择合适的公共服务集成者。

人员再造：塑造公共服务职业者。社区公共服务职业者在社区中的角色越来越重要，它起源于早期的公民志愿者服务，逐渐演变为全职地、训练有素的奉獻于社区公共服务的专业人员，并且成为社区活动的一种核心模式。社区公共服务职业者的职责是把公共服务工作从公民那里分离出来，成为公民直接行为的促进者。⑥社区网络化治理需要在不同层级都有相应能力的公共服务职业者。在高层管理者层面，如一个城市市长的能力要求是要将社区公共价值最大化的基本价值观，从实干家转变为能动者，从划桨者转变为掌舵人;中层管理者层面，如一个街道办事处的主任能力要求是善于直接或间接地管理和监督大量复杂的公私关系网络，善于寻找改善组织多级合同、伙伴关系和网络绩效的机会;基层管理者层面，如一个社区居委会主任的能力要求是能够对具体的公共服务项目进行管理，对跨公共部门和私人部门的项目进行绩效监控，对网络化机构进行必要的走访、沟通和协调，他们具有非常好的组织能力，拥有很强的沟通能力，知道如何创造双赢的局面。除了管理层面以外，网络化治理还要求社区一线工作人员成为“连接人”（Connector），在整个工作阶段都致力于跨公共部门、私人部门和非营利部门的合作，擅长建立各种联系，并能平衡这些联系以建立互惠互利的社区公共服务网络。

流程重组：构建社区服务网络化连接。传统社区公共服务的流向是自上而下的，以社会福利为例，政府确定申报资格，公民提出申请，社区及政府批准，然而，这种自上而下的公共服务流程显然不利于满足公民公共服务需求。在自上而下的公共服务供给模式下，政府及社区只是服务标准的制定者和执行者，社区工作人员只需要在长篇累牍的条文中找到依据，确定帮扶的资格，然后按规定给予资助。这种模式使得社区公共服务供给与需求之间存在巨大的缺口，而这个缺口恰恰是造成社会民生难以保障和社会不稳定的根源。

网络化连接将仅仅由纵向权力线构筑的供给体系改造为由纵向权力线和横向网络连接线构筑的多层次、复合型公共服务供给体系。社区根据公民需要选择网络化连接的类型，在任何节点都能获取公民需求，并积极回应。目前，我国不少地区探索的网格化管理模式在一定程度上体现了网络化连接的特点，网格化管理首先运用网格地图技术将某一地理管辖区域划成若干网格单元，并作为最小的管理和服务单位，配备一定数量的网格管理员，由网格管理员发现问题，并与官僚制体系对接共同处理问题。在网格化管理模式下，社区公共服务流程打破了自上而下的行政力量整合和调控社会的体制建构，对现有社区服务流程进行重组，注重需求导向和结果导向，为居民提供无缝隙服务。

治理转型：建立契约型社区。我国社区居委会虽然从法律定位是群众自治组织，但在治理方式上与其他政府部门并无二异，运行模式也类似政府，其中，“文件治理”是其典型特征。所谓文件治理，即政府通过向社区居委会下发文件的方式管理社区，这种典型的政府统治社区的治理途径显然不利于发挥社区自治组织的积极性和创造性，也很难提供令人满意的社区公共服务。

“契约治理”是目前正在兴起的一种治理途径，即在社区治理领域使传统的纵向一体化的行政命令关系转变为政府、社会组织、公民三者之间的契约关系，如：政府向社区社会组织购买服務、政府与社会资本合作（PPP）、第三方参与社区治理等。这些形式的共同特征是政府与其他社区治理主体签订契约，通过法律形式为社区提供公共服务，作为一种治理途径，契约治理更加重视网络伙伴关系的对话、协商和合作。从“文件治理”到“契约治理”的治理转型过程中，政府在社区的角色正在悄悄地发生着变化，即通过对公共服务契约的管理、执行和监控，推动着“行政式社区”走向“合同制社区”。

（作者单位：电子科技大学中山学院人文社会科学学院;本文系2013年度广东高校育苗工程（人文社科）项目“城镇化进程中农民工利益保障的政策网络—以珠三角为调研样本”的阶段性成果，项目编号：2013WYM0092）

【注释】

①[美]斯蒂芬·戈德史密斯，《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第8～14页。

②[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（上卷），北京：商务印书馆，1997年，第242页。

③Ralph P.Hummel.The Bureaucratic Experience：The Post-Modern Challenge.M.E. Sharpe Press，2007.pp43～49.

④宗丽：“脆弱的合作：社区服务中心与基层行政力量的关系建构及其后果—基于深圳T社区服务中心的实证研究”，华东理工大学硕士学位论文，2013年。

⑤吴晓林，郝丽娜：“‘社区复兴运动’以来国外社区治理研究的理论考察”，《政治学研究》，2015年1月，第54页。

⑥[美]理查德·C·博克斯：《公民治理—引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第45～57页。

责编 /韩露（实习）