京津冀宜实行渐进式跨界治理

刘建军

去年2月26日，国家主席习近平在专题听取京津冀协同发展工作汇报时指出，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。此后，京津冀协同发展迅速成为各界关注焦点，顶层设计和论证进一步推进，三地协同发展进入实施阶段。

京津冀地区的独特性绝无仅有，所面临问题的复杂性也实属罕见。自1986年提出“环渤海经济区”以来，近30年来京津冀一体化的各种规划和设想已不下十几个，但全都停留在概念和纸面上，无一落到实处，其根本制约因素就在于现实的政治经济体制。

处于经济社会转型期的中国，很多难以解决的经济社会问题都需通过制度创新找到出路，只有打破不合理的体制机制束缚，从制度层面探索建立一种新的发展机制，才能顺利实现转型，解决京津冀协同发展问题同样如此。

实际上，欧盟的“跨界治理”实践为我们提供了很有价值的参考。如果把各合作成员分别视为一个利益主体，在不考虑国家因素的情况下，欧盟在克服合作组织内不同利益主体之间因发展不平衡而导致的利益冲突，以及跨越行政区划障碍方面的体制机制创新特别值得京津冀借鉴。

构建新跨界体制

参考欧盟和西方跨界治理的经验，结合京津冀区域现状，在推动京津冀协同发展进程中，需要从模式选择、组织机构、法制基础三方面构建一个新的跨界治理体制。

一是模式选择。作为跨界治理得以实现的制度框架和运行载体，选择什么样的治理模式直接决定着治理的绩效。有学者提出，跨界治理模式有中央政府主导模式、平行区域协调模式和多元驱动网络模式3种。

中央政府主导的跨界治理模式，因为有中央的介入而具有较高权威。但地方政府，特别是处于优势地位的地方政府，出于种种考虑导致合作积极性不高，也可能使地方间的合作流于形式，此时就需要中央政府给予一定的政策支持和激励。在跨界治理模式建立初期或合作动力不足的区域，中央政府主导模式可以发挥强有力的作用。

平行区域协调模式是地方政府基于对自身利益的追求，而采取的具有更多主动意愿的合作模式。这一模式下的各治理主体具有更强的主动性、自愿性和平等性，同时，中央政府不再直接干预主导，而是赋予地方政府更多自主权，合作形式也更加灵活多样。不过，平行区域协调模式中，中央政府的指导作用依然不可或缺，同时第三部门开始较为广泛地参与。

多元驱动网络模式的基础是跨界治理的各参与主体——政府、市场和社会的治理能力都不断提升，特别是市场和社会的力量不断壮大，全社会对于合作的认同和需求不断提高。这一模式下，全社会已经广泛形成了风险共担、利益共享的合作理念，而治理的动力主要来自广泛的议题驱动，治理领域更加扩大，治理模式更为灵活多样，第三部门的参与也更加广泛深入，各治理主体的主动性和独立性更强。

在不同发展阶段、不同驱使动力下，这3种跨界治理模式会在治理的主体、组织、类型、范围以及协作伙伴关系等方面呈现出互不相同和不断演进的特征。总体来看，中央政府主导模式是一种外生型模式，其动力来自中央权威的推动，所以其实施得好坏、范围和程度主要取决于中央政府，并由中央的强制性来保证高度的执行性;平行区域协调模式和多元驱动网络模式则源自内生型动力，这种基于自身利益和问题导向的合作模式，使得跨界治理的主体能动性更强，相互关系也更紧密。

笔者认为，京津冀协同发展应采取渐进式跨界治理方式，宜在近期、中期、远期3个阶段分别采用不同模式，实现由中央政府主导模式到平行区域协调模式再到多元驱动网络模式的逐步过渡，每一阶段约需5～8年时间。在现阶段，选择由中央政府推动的京津冀跨界治理模式十分必要，实际上也已开始启动。

二是组织机构。从现状来看，京津冀协同发展近期离不开中央政府的主导和推动，通过中央政府的行政命令或政策支持的方式来实施较为适宜和可行。目前，国务院已成立“京津冀协同发展领导小组”以及相应办公室，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任该小组组长，国务院有关部门和京津冀三地主要负责同志参加。该领导小组被赋予负责顶层设计、统筹规划、环境保护、基础设施、产业布局等涉及协同发展方向性问题的职能和一定的资源配置权力，同时在政策、资金、人才等方面给予京津冀地方政府一定的支持。

这样的组织机构，可以保证其权威性和决策的高度执行性。此外，虽然由中央政府主导，但京津冀跨界合作关系的主体仍应以京津冀地方政府为主，三方在中央的推动之下，加强互动和协商，形成利益共生关系，从整体的视角审视地方发展，进而不断提高京津冀区域协同发展能力。

三是法制基础。我国的区域合作与协调发展方兴未艾，但迄今为止，在国家层面还没有相关的法律法规。要建设现代法治国家和社会主义市场经济，不仅应做到区域间形成统一市场和实现资源的互通有无，更重要的是应将体制机制的改革与创新置于法制化的轨道。

因此，建议以立法手段规范或引导区域协同发展。首先在国家层面出台一部关于京津冀协同发展的法律或更大范围的关于国内区域协调发展的法律规范;其次是京津冀等相关地方政府出台相应的地方性法律法规，形成较为完备的法制基础。

配套激励和约束机制

作为一个制度框架，跨界治理要有效运行还需配套机制保障。高效的跨界治理包括治理意向的有效达成、治理行为的顺利实施、治理结果的科学评价以及治理手段的持续改进，其基本运行机制主要是激励机制和约束机制两种。

首先，建立3种基本的激励机制。一是共建共赢合作机制。以追求共同的公共价值为基础的共建共赢合作机制，是跨界治理能否实现以及是否有效的关键，可通过中央及京津冀三地政府共同出资设立京津冀协同发展引导基金等方式，形成引导区域内各类要素自由流动的制度安排和促进一体化发展的政策体系，建立各方均受益且实现“1+1+1>3”效果的共建共赢机制。

二是沟通协商信息共享机制。信息共享是实现良好治理的基础和保障，应该建立能使各方增强凝聚力的组织化的沟通协商机制，以及融信息支撑、信息整合和信息服务在内的信息共享机制，并使之成为推动跨界治理的重要动力和必备的政策工具。

三是绩效评价考核机制。要打破当前地方政府官员考核体系中对区域协同发展的掣肘，把区域协同发展的成效作为京津冀地区领导干部晋升的重要考核指标之一，将有助于破除地方政府官员的“一亩三分地”思维定式，成为更好地推动京津冀协同发展的有效机制。

其次，建议建立3种基本的约束机制。 一是顶层规划设计机制。应基于国家战略、区域整体利益和长远利益，建立一种超越单一行政区划的、具有战略性和前瞻性的顶层规划设计机制。立足京津冀三地的比较优势，通盘考虑区域经济、资源和环境现状，在中央层面做好京津冀区域规划和政策配套的顶层设计，如城镇布局、产业布局以及重大跨区域项目等规划，以避免地方政府各自为政，实现区域内经济、环境和资源的可持续发展。

二是成本分摊和生态补偿机制。在京津冀跨界治理中，涉及到很多跨界交通基础设施、跨界污染治理等跨界公共物品的提供，还面临着教育、医疗、社会保障等基本公共品和社会服务均等化的问题。实现京津冀协同发展需要解决好如何提供跨界公共物品的难题，逐步实现区域内基本公共品和社会服务均等化。在目前京津冀区域发展极不平衡的情况下，建立合理的成本分摊和生态补偿机制是非常必要的。

三是法律机制。通过中央层面和地方政府层面法律法规的支持，有助于明晰中央与地方的权力及职责，有助于对地方部分行政权力进行二次分配，形成更有利于推动协同发展的权力组合。同时，通过法律途径，有助于公开、公平地协调解决局部利益与全局利益的冲突，有助于有理有据地裁决合作成员之间的利益纷争。当前，国内区域间合作蓬勃兴起，特别是京津冀协同发展涉及到的主体较多，亟须建立较为完备的法律机制，来进一步规范协同发展中的治理行为。

先行先试

京津冀区域地域辽阔，区域发展差异很大，不同地区面临的困难和问题也不相同，所以建议先选择一个或几个示范区、一个或几个示范领域先期进行协同发展跨界治理的试点。

例如，考虑建立曹妃甸协同发展示范区、首都二机场协同发展示范区、燕郊或武清协同发展示范区等;考虑建立多层次大气污染协同治理机制，建立水资源保护与利用跨区域协调机制;在农业、文化业、服务业、旅游业先行协作，推进一体化进程等。通过先行先试，总结经验，规避风险，以更好地推动京津冀协同发展。

作为一种多主体参与的治理方式，跨界治理超越了狭隘的“各自为政”思维，以推动区域协同发展为出发点，强调中央政府和地方政府合作关系的构建，鼓励地方政府间的合作及市场与社会的积极参与，应该成为未来国家治理的主流方向。

在京津冀协同发展中选择跨界治理，探索进行治理体制机制的创新，将有助于解决京津冀区域业已存在的突出问题，有助于推动建立科学的治理体制和机制，有助于走出一条科学持续的京津冀协同发展道路。