欠发达地区乡村治理主体多元协同机制构建

王妍　兰亚春

【摘要】近年来政府向欠发达地区乡村投入大量公共财政，但依旧无法从根本上扭转乡村的衰落。究其原因是在社会治理中作为外部势力的政府扮演了“独角戏”的角色；乡村内生性的主体，村民和社会组织没有真正参与到家园建设当中，而乡村治理的未来应该是村民、社会组织和政府之间多元协同共治的局面。

【关键词】欠发达地区 乡村治理 多元主体

【中图分类号】D63 【文献标识码】A

问题的提出

回顾新中国成立60多年来的发展历程，乡村治理体制经历了由人民公社向“乡政村治”模式的转变，这种转变其实都是与乡村经济体制的转型如影相随的。改革开放前，政府通过人民公社组织农民进行生产生活，人民公社是经济组织，同时也具有行政职权，集生产、政治和社会性于一体，即“政社合一”的体制；改革开放后，以家庭联产承包为主要内容的经济体制改革在广大农村开展起来，而与之对应的是国家力量逐步退出农村社会的许多领域，从而开启了村民自治时代。

改革的事实表明每一次政治和社会制度的变化都是与社会经济状况相适应的，这也印证了经济、社会、政治是相互嵌入的，所以在探讨新时期乡村治理模式的时候不能一刀切，要针对不同情况下乡村的特点探索治理的有效形式。

韩鹏云认为按照务工经济的人口流动来划分，我国农村可分为两种类型：第一类是以珠三角和长三角为典型代表的东部沿海发达地区，农民不再从事农业生产，转而从“工”或从“商”；第二类是除东部沿海发达地区之外的中西部地区，乡村经济发展依然依赖于农业，这类地区大约占据了我国乡村社会80%的比例①。

中国农村地域广阔、情况复杂，经济发展水平、居住方式、文化习俗差异都极大，通常来说按照资源丰富与否整个农村可以分为资源密集型地区和资源稀缺型地区，资源密集型即发达地区农村由于利益冲突比较激烈，其基层治理得到越来越多的关注。

与之形成反观的是欠发达地区乡村治理没有转变、进步和起色，治理水平徘徊不前。在经济新常态发展时期欠发达地区的经济发展面临着很大的压力，可能会影响到社会稳定，因此我们要尤为关注新常态下欠发达地区乡村社会治理状况，积极探索农村治理的“新常态”。

欠发达地区乡村治理的特殊性

经济萧条。欠发达地区即资源稀缺型地区，缺少经济发展所依赖的自然、物质及人力资源，既无优势自然条件，又无新的发展出路。随着城市化进程的提速，大量人财物外流，农村自身所剩资源较少，经营收入单一且不足，普遍出现了空心化与空壳化。农村的村办企业、集体资产承包经营、租赁经营、股份合作社等村庄集体经济形式大多走向了解体，曾经红极一时的乡镇企业在欠发达地区也不免衰落。当前农村基础设施建设资金来源除政府的不定期拨款和少数社会捐赠外，主要依靠村社自筹；村民享有公共服务的水平更是依赖于集体经济的实力。因此如果没有集体经济和公共治理资源，就不会有共同的利益；没有共同利益的推动，农民的政治参与热情肯定不会太高，村庄自治往往形同虚设、难以推动，村庄共同体渐趋瓦解。从这个意义上说集体经济是实现村民自治的前提，是村庄治理的后盾。

另外集体经济形式变迁会带来村庄治理形态的转变，姬生翔认为：“村庄集体经济形式的变迁会直接带来村庄利益结构的重构，进而引发村民政治参与和村庄权威的重塑，并最终导致村庄治理形态的转换”，可见社会发展和经济发展之间从来不能脱离干系、各自为政，而是相互影响的②。

社会凋敝。欠发达地区土地上没有附着利益，村庄缺少基本的生活设施，本地富裕人群、村庄精英多半将生活重心转移到外地，年轻子女外出务工，年老父母留村务农。村庄中只有极少数人因为具有较丰富的政治资源，在村委会中谋取一官半职，生活较为富裕；其余的大多数人是靠土地和务工收入，即便有少数人从事一些农业以外的副业，总体来说村民之间经济差距不大，社会分层不明显。

整体来看欠发达地区村庄中地缘和血缘关系依旧重要，但传统共同体的凝聚力及对资源的吸附力正在逐步地消解和解体。村民各自为了生活而奔波忙碌，传统共同体不再能影响和左右人们的生活，视己“私”为至上的追求，对村“公”漠不关心，村民的政治效能感淡薄，对公共事业的需求表现冷漠，自治动能不足，甚至认为无自治必要。除了社会参与意识淡薄，乡村公共文化生活也是贫瘠的，在现代化车轮的驱使下，农村处处以城市生活为样板，自身的习俗和民间文化也因为生活方式的改变而消失殆尽，反而出现了一些荒诞的现象，比如农村葬礼上的“脱衣舞”表演，在消费文化影响下娱乐着大众，更愚弄着大众。公共文化的缺失和乡村凝聚力的减弱还给宗教甚至邪教盛行提供了土壤，这些乱象都表明了欠发达地区乡村社会生活的凋敝。

欠发达地区乡村治理主体的地位与作用

当前学术界对乡村治理的研究集中在村民自治制度存在的问题上，普遍认同今天村庄的状态已经和制度产生时期的社会截然不同，制度运行二十多年来又积累了很多弊病，亟待改革。治理行为主要是治理主体围绕着某一乡村建设主题而展开的，治理效果取决于治理活动安排是否妥当，追根溯源治理主体的能力和意愿在治理活动中起着关键作用。

体制性治理主体“一方独大”。体制性治理主体指的是从政权本位视角分析，在当前乡村政治运行发展的制度和法律框架下，被纳入到体制设计内部，先在和内在的参与主体③。在当前乡村治理的实践中，制度性治理主体主要有乡镇政府、村民委员会、村级党委会和村民代表会，这四种主体主要围绕着村民自治制度发挥各自的作用。

村民自治制度在20世纪80年代兴起并得到国家的认可和大力推广，是由于乡村经济基础发生了明显的转变，传统的“政社合一”的集体化治理机制已经不再有效，国家无力承担乡村公共服务但是又要向其汲取资源为国家现代化服务，所以一方面让渡权力由村庄自治，解决一些公共服务和公共事业发展问题，另一方面又得强化对乡村的行政控制、管理和动员。

从制度变迁的角度来看，村民自治的推广及其合法化离不开国家力量的大力推动，是国家政权让渡和授权的结果，是一种“诱致性”的制度变迁，有学者将此称为“政府主导型民主建设”或“单中心治理模式”。这就造成了后来“乡政村治”模式中乡镇集权程度并没有下降，而村民自治组织即村民委员会也被行政化，沦为乡镇政权的“腿”，为其完成各项工作，村民一方因其在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等环节中作用甚微逐渐失去对自治制度的兴趣和信心，行政力量和自治水平之间形成了此长彼消的关系。

进入新世纪，政府借助于向乡村投入大量公共财政、开展公共服务，反而越来越将村自治组织视为政府的办事机构，进一步缩小了自治空间，形成了制度性治理主体即政府一方独大的事实。

非体制性主体“多方疲软”。除了政府的制度性主体外，社会治理的主体还应该包括社区、社会组织、企业、家庭和个人等多方非制度性主体，运行了近30年的乡村自治制度并不能尽如人意，还和村庄内部村民及组织发育不完善、力量弱小有关。欠发达地区由于缺少经济发展赖以所需的自然、物质及人力资源，又缺少自然优势，农民日日辛苦耕耘依旧换来的是贫穷的命运，且村民之间也没未形成过大的贫富差距，处于普遍贫穷的状态。而在资源密集型的发达地区，村民之间收入差距明显，出现了极少数的富人或经济能人，这些人利用自身资源或自己的社会关系网络在带领村民致富过程中起到了先锋模范作用，成为非体制精英。

与之形成反观的是在欠发达地区，由于经济发展无路可循，人们对村庄未来发展没有美好的预期，大多选择外出谋生，再加上村级组织背负的债务使得村级公共服务功能萎缩，村庄内部缺少经济发展动力，结果是既无经济上的冒尖户更无热心村庄公共事务的领头人。可以说非体制精英中的主干力量即经济精英、知识精英在欠发达地区基本体现不出他们的存在感，个别乡村“混混”甚至成了有实际影响力的治理主体影响了乡村社会秩序和社会治理。

若村民个人力量弱小不足以对乡村发展产生影响，则村庄中的非体制性的社会组织作为村庄内生的力量理应力量更为强大，能够代表村民的心声，遗憾的是在欠发达地区社会组织发育也先天不足。受分散经营的影响，农民组织化程度并不高，经济类的合作组织类型繁多，但规模不大、力量弱小，发展后劲不足，治理能力有限；宗族类社会组织的作用也随着人口外出流动而被削弱。村庄治理的现实情况是本应代表民意的村委会沦为体制性治理主体，成为治理的重要力量，村庄内生的非体制性治理主体既无参与公共生活的动力更没有参与力量。

欠发达地区乡村治理多元协同机制的构建

针对乡村社会治理绩效欠佳的现实，2014年中央一号文件提出要探索不同情况下村民自治的有效实现形式，2015年中央一号文件又要求创新和完善乡村治理机制，探索以村民小组或社区为基本单元的村民自治试点；学者们也纷纷献策，提出村民自治体适度下沉或是尝试以乡村精英为核心力量的社会组织参与乡村治理，如乡贤理事会、村民理事会等形式，看似多样的举措其内涵和实质都是激发村庄内部村民及组织的活力，破解当前乡村治理危机其有效形式便是实现村民、村级社会组织和政府的合作机制，发挥各自所长、各司其职。

村民能力的提升。村庄是村民生活的共同体，美丽村庄理应由村民共同建设，普通村民在政治上是村级权力的授予者和委托者，村委会是由全体村民通过会议民主选举出来的，村委会成员的权力来自村民授予，村民有权撤换或者罢免不称职的村委会成员，同时监督村委会的工作。村委会组织法赋予了村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力，然而现实中村民往往只知道在选举环节中自己的选票的作用，并不清楚其他环节怎样行使自己的权力。

要实现善治，亟待提升村民个体参与乡村事务管理的热情和能力，发掘他们的主动性，激活村庄内部的力量，否则以政府为单一的治理主体，并不能很清晰的了解乡村究竟缺少什么、需要什么，就会出现政府投入和乡村需求之间对接不上的情况，就像梁漱溟曾在乡村建设运动之后发出感慨：“乡村建设运动而乡村不动”。因此当务之急就是要提升村民的治理能力，通过村民议事会或一事一议等形式，让村民在实际参与中提升参与能力，通过乡村精英的带动和引领去表达自己的心声，建设自己的美丽家园。

社会组织的培育。如果说单个村民在利益表达方面处于弱势地位的话，那么将农民组织和联系起来，无疑是盘活乡村社会的捷径，然而由于长期的分散经营，导致农民的组织化程度历来较低，在欠发达地区的乡村除村委会外几乎没有其他类型的组织，村民们习惯性地对自然村还保留人民公社时期的称呼为生产队，可见现代化的发展并没有使欠发达地区农民的组织能力得到提升。

随着市场经济向农村社会渗透，在货币压力的趋使下和市场逻辑的驱动下，原子化的小农逐渐有了合作组织的意愿，农民经济类合作组织的建立可以共享信息、降低生产成本、增强其抵御社会风险的能力；通过不同类型的经济组织，如发达地区兴起的村办企业、村企合作、乡村农家乐以及O2O、B2B等农村电子商务形式积累经济资源，既能为治理提供直接的物质支持，又能激活治理主体的活力。掌握社会资源和文化资源的宗族、宗教等社会组织在半熟人社会中仍然可以利用村庄内的道德权威、家族权威来约束和规范着村民的一言一行、化解日常生活矛盾，以减少村级治理过程中的管理成本，有效地弥补法律上的缺位，有助于形成文明礼貌的积极村风，成为柔性的治理资源。

政府政策的支持。一般来说，乡村治理可分为体制内的治理主体和体制外的主体，体制内的主体即政府在参与乡村治理过程中主要依靠的资源是具有强制力和权威性的政治资源，更多体现的是一种代表国家的强制性力量，是一直以来在乡村发挥作用的主要外部力量。虽说以村民自治为核心内容的制度化的乡村治理多年来弊病丛生，存在制度设计缺陷、制度实施无效的问题，但对于乡村发展来说首要的还是要求政府发挥更大、更合理的作用。特别是在欠发达农村，政府首先更应该加大公共资源的投入力度，解决公共服务投入不足的问题。

其次，政府还应着手制度的建设和运作机制的改革上，还村委会的基层群众性自治的本性，将政府治理和村庄自治区分开来，一些地方政府已经开始尝试制度的创新，如“议行分离”、“政社互动”④，都是将政府和村委会视为平等的主体，意图将政府的行政事务从村委会当中挪出，政府不能强制要求他们做这做那。政府在乡村要建构自己的治理机制以区别于村庄自治，设立政府自己的机构去完成各种行政任务和补贴，如征兵、义务教育、农村低保和农业补贴等；其他村庄的公共事务交由村委会自己去协商。

政府治理是乡村的外在力量，是资源的输入者和政策的输出者，仅依靠外部力量难免会出现“制度失灵”的现象，供给和需求之间对接不充分，因此必须要依靠村庄内部的力量，提升村民的参与公共事务的精神、培养村级社会组织，激发内部力量的参与和合作，村民、社会组织和国家三者在制度上厘清各自界限，构成合作互补的伙伴关系，方能解决当下乡村治理混乱的困境，实现乡村的繁荣和团结。

（作者分别为吉林农业大学讲师，吉林农业大学人文学院社会学系教授；本文系社区发展本文系吉林省社会科学基金重点项目“吉林省农村基层选举中的问题与对策研究”的阶段性成果，项目编号：2015A16）

【注释】

①韩鹏云：“村民自治实践样态与转型方向”，《中国特色社会主义研究》，2015年第1期。

②姬生翔：“集体经济形式变迁与村庄治理形态转换研究—以鲁北M村为例”，《甘肃行政学院学报》，2014年第6期。

③张艳娥，“关于乡村治理主体几个相关问题的分析”，《农村经济》，2010年第1期。

④王春光：“中国乡村治理结构的未来发展方向”，《人民论坛》，2015年第2期。

责编/张晓