论媒体舆论监督对立法建设的影响

刘楠　李臻

【摘要】在当代中国，媒体的舆论监督在法律确立、实施和完善方面都发挥着重大作用。以《旅游法》的制定和实施为背景，媒体报道形成的舆论监督不仅在立法初期对法律制定具有“催生效应”，通过跟进法律实施过程中的执行效果，对立法完善还起到“催化剂效应”，进而引起对媒体舆论监督与立法良性互动的思考。

【关键词】媒体 舆论监督 立法 旅游法 履行辅助人

【中图分类号】G210 【文献标识码】A

2015年3月15日，全国人大第三次会议表决通过修改《立法法》的决定，新《立法法》草案明确规定立法要扩大公众的参与，以便更好地反映人民意愿。而媒体的舆论监督恰恰是公众参与立法、影响立法的桥梁和纽带。综观近年来我国的法律实践，许多热点事件经过媒体的报道或放大，在不同程度上促进了我国立法建设的自我反思与重建。①如“孙志刚事件”直接导致我国收容制度的废止与新制度的出台；对“秦火火”、“立二拆四”等系列网络造谣传谣者的严厉打击在受到公众支持和媒体舆论大量报道的同时，“最高法”和“最高检”也对此类刑事案件的法律适用出台司法解释。而在旅游领域，近年来热点事件的媒体报道量和曝光度呈现井喷趋势，不仅使一些知名景区的声誉和游客量遭遇“滑铁卢”，社会公众和整个旅游业要求制定旅游法的呼声也进一步提高，我国第一部《旅游法》终于在2013年10月1日起正式实施。然而，法律实施两年以来，经媒体报道的旅游乱象依旧“此起彼伏”，是法律本身存有缺陷还是执法过程有漏洞？媒体的舆论监督再一次给出了正面的答案。

媒体舆论监督对立法的“催生效应”

在西方国家的立法史上，媒体舆论监督对立法的“催生效应”或者能动作用历史悠久，美国的《联邦选举竞选法》就是媒体对水门事件大量转播和客观报道的产物。同样，在当代中国，传统大众传媒和网络一道围绕最新的热点事件，自由展开讨论与批评，使存在于现实社会中的既成事件形成强大的公众舆论，促使立法部门依法完成对法律的制定和修改，在我国的立法进程中发挥着重要作用。其中，媒体舆论监督对立法的“催生效应”在旅游法的制定与出台方面表现的尤为突出。

改革开放初期，制定旅游法这一立法项目就已确立，但是由于我国旅游产业正处于起步阶段，立法条件并不成熟，这部法律草案无法提请审议。随着中国在经济、政治、文化等各方面的提升，国内旅游业蓬勃发展。然而，一片繁荣景象的背后却充斥着各种乱象，整个产业的背后存在着诸多纰漏。代表公众舆论发声的各种媒体适时地、持续性报道旅游业中“零团费”、“黑导游”等侵犯旅游者权利的热点事件，形成舆论压力，不仅促使立法进程加快，也使《旅游法》在法律条文中明确各种主体之间的权利、义务和责任，以侧重保护旅游者权益为目的，建立和完善旅游管理协调机制。

以“零团费”、“负团费”旅游团游客被强制消费为例，2010年7月26日，据香港《文汇报》报道，一位香港女导游辱骂游客并强制游客购物。该事件中，港女导游阿珍用普通话辱骂游客、强迫游客购物的情况被内地旅游者拍摄下来，并把视频片段上传至互联网，内地至少10多个省市电视台转载该消息和视频，央视也报道了相关新闻信息。而2012年春节发生在海南三亚海鲜排档的三个菜4000元、一条鱼6000多元的“宰客”事件，更是经由微博的大量转载和报道，网友纷纷跟帖讲述自己在海南三亚以及全国其他地区旅行时被狠宰的经历，引发社会强烈反响。经调查，在海南、云南等地的旅游市场中确实存在“填坑团”，导游没有薪水或者报酬很低，为了确保生计被旅行社要求必须带游客进购物点消费，旅行社、导游、出租车司机等从业者从购物点、景区获取大量回扣等不正当利益，而这一切全部都由旅游者“买单”。对于旅游业内这一严重侵犯游客权益的现象，各地媒体打破区域限制，整合区域资源，将发生在其他地区的类似事件整合报道、深度报道。传统媒体和微博等不同类型的媒体互动，扩大了事件传播的维度和广度，对形成议题的广泛讨论和催生立法起到了相当重要的作用。②

一系列类似事件的报道促使《旅游法》第三十五条用“三个不得”明确不合理低价组织旅游为违法，同时第八十八条和第九十三条规定了旅行社强迫或者变相强迫旅游者购物以及导游索要小费应承担的法律责任，旨在切断旅行社、导游宰客的来源。同时新《旅游法》也考虑到了导游的利益，希望通过第三十八条的规定防止旅行社侵害导游的劳动者权益，逼迫其带游客消费。媒体舆论监督促使立法做出的这一系列规定，对于保护游客权益、整顿旅游市场意义重大。

媒体舆论监督对立法完善的“催化剂效应”

媒体舆论监督对立法建设的影响还在于它是完善立法的“催化剂”。这是因为，法律在执行过程中是否发挥相应的效果会直接体现在社会生活的具体事件上，而媒体会对其中的热点事件集中报道并发掘立法漏洞，一经网络等新媒体的传播将以更迅捷的方式为公众所了解，在社会扩散后导致公众舆论的形成，从而反作用于立法机关促使其完善立法。③2014年10月22日，时值《旅游法》实施一周年之际，国内最大的在线旅行社—携程旅行网首次公布《旅游法一周年旅游者满意度报告》，通过对数千名网友进行在线调查，其中45%的旅游者并不清楚认为自己的旅游权利是受《旅游法》保护，11%认为并未受到法律保护，在旅游体验中仍有诸多方面不尽人意。笔者以下文所列两种乱象为例，分析媒体舆论如何监督法律运行，进而促使立法完善的。

强制消费仍存在，“三个不得”条款难有效。旅游胜地香格里拉由于近年来接连爆出的游客被强制消费事件而如履薄冰，不少游客谈及色变，曾经的“七彩云南”不再是游客心目中的“香饽饽”。2013年10月，香格里拉爆出“导游欲刀架游客脖子”事件；2014年1月，网上流传出一段“石林景区内导游骂游客婊子”的视频；11月，央视报道西双版纳发生“游客遭围堵”一事等等。除了相关政府部门执法力度不够以外，媒体也将矛头指向被公众给予厚望的《旅游法》，尽管在旅游购物环节、导游小费等问题上法律都有明确且严格的规定，但是关于第三十五条“三个不得”等条款的争议一直不断。争议一，旅游期间游客确有娱乐和购物的需求，但是《旅游法》明文规定不允许指定购物，而国家旅游局又在发布的补充通知中指出，在游客和旅行社协商一致的前提下可以指定购物场所，这就和《旅游法》明确的禁止指定购物形成分歧，二者到底如何区分成为目前旅行社面临的比较纠结的问题，最后的选择或者是为了避免投诉和处罚取消一切购物环节，或者是打擦边球，将购物点写进旅游合同适用补充通知，变相强制购物；争议二，《旅游法》第三十五条规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动”，如何界定“不合理低价”？执法部门如何把控？学者以及部分媒体均建议必须尽快完善旅游法实施细则，以便执法部门执法时正确界定何谓“不合理的低价”。④

旅游维权难成顽疾，相关术语需解释。由央视报道的“香格里拉导游强迫交易事件”不仅使强迫游客消费这一旅游乱象被口诛笔伐，游客事后的维权之路更是犹如一场梦魇。据央视2013年10月6日报道，部分游客拒绝接受导游强迫其参观的“自费项目”—藏民家访后，在旅游中途被赶下旅游车。游客在后续的投诉和维权过程中，迪庆州旅游局的执法人员威胁并辱骂拍摄的游客并说出“滚蛋”、“我说拘留你就拘留你”等无理的语言。虽然事后迪庆州旅游局对外宣称涉事旅行社、导游及相关执法人员已经予以处罚，但该事件被央视报道后，各大门户网站竞相转载、评论，人们心中干净而神圣的香格里拉“香气”不再，景区游客锐减两成。媒体在批判迪庆旅游局集体渎职的同时，也对《旅游法》本身提出质疑，是否法律本身还存在缺陷和短板，才会让它在实施后的首个国庆期间通过“大考”如此艰难。

缺陷一：按照《旅游法》第九十二条的规定，游客和旅游经营者发生纠纷时有四种解决方式。其中，由于地方保护主义等地权限制，第一种维权方式在强制消费面前根本无效；由于游客经常是异地旅游而且基本都是小额诉讼，后两种仲裁和诉讼的方式也无法满足耗不起人力和物力的大众诉求，只适合于小众人群；针对旅游纠纷，旅游者最倾向的还是向消协、旅游投诉机构或者相关执法部门投诉。但是，如果遇到的是迪庆旅游局工作人员这样的执法者，旅游者不仅可能投诉无效，还可能受到“野蛮执法”的双重伤害。

2014年两会期间，有人大代表指出，“执法难是落实旅游法最大的难题”⑤。我国目前的旅游执法往往是旅游部门与其他部门联合执法，多重执法导致的不良后果就是互相推诿、权力职责范围内不作为。更有甚者一些地区的旅游执法部门充当违法旅行社、导游的保护伞，纵容其强制游客消费，使本属于大众的景区成为少数人敛财的工具，甚至自己就成为非法利益的瓜分者。媒体舆论建议对执法机构本身的规制和监督在立法当中也要体现，要使旅游执法部门既能做到权力不越位，也能在职责范围内执法到位。

缺陷二：《旅游法》还规定，“旅游者索赔，可以要求地接社、履行辅助人承担赔偿责任，也可以要求组团社承担赔偿责任”。这本应是惠及游客维权的一条强有力的保障条款，但是由于《旅游法》对相关术语的界定存有瑕疵，并与最高院出台的《关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）存有矛盾，势必会给司法实践带来一定的混乱。

首先，《旅游法》第九十七条第五款将履行辅助人定义为，“与旅行社存在合同关系，协助其履行包价旅游合同义务，实际提供相关服务的法人或者自然人。”这里存在两个限定：第一，履行辅助人必须与旅行社存在合同关系；第二，履行辅助人只限定为法人和自然人。第一个限定明显是对传统民法下履行辅助人的范围进行限缩。所谓“履行辅助人”是大陆法系民法学说的一个概念，意指辅助债务人履行合同债务的人，其与债务人有无合同关系在所不问。由于《旅游法》将“履行辅助人”的概念限定在与旅行社存在合同关系这一范围，诸如景区、网上组织的旅游能否成为旅游经营者的履行辅助人，旅行社是否会主张与某些履行辅助人没有合同关系而排除为其承担违约或侵权责任将会困扰司法实践。第二个限定从字面上理解排除了合伙组织、个体工商户等非法人组织。当然，《民法通则》将“合伙”、“户”等概念也纳入自然人范畴，但还需要在旅游立法中加以明确以便更好地指导司法实践。

其次，《规定》中使用的是“旅游辅助服务者”，并不存在履行辅助人的概念。两者的外延不尽相同，后者包括履行辅助人和地接社，而前者在《旅游法》中与地接社并列，显然互不涵盖。并且，和《规定》相比《旅游法》为旅游者设计的索赔对象是同一顺位并且没有限制。具体而言，《规定》对于在旅游过程中因旅游辅助服务者原因使游客受到人身、财产损失时，认为旅游辅助服务者是第一顺位责任人，而像组团旅行社这样的旅游经营者只有在未尽谨慎选择辅助人这一义务时，才承担补充责任，而非同等责任。显而易见，《旅游法》的规定可以有效避免组团旅行社和其他旅游辅助服务人员如地接社、履行辅助人之间互相推卸责任，也便于游客从中选择对自己最有利的主体主张权利、进行索赔。虽然这一规定有利于游客维权，但与《规定》的立法冲突必然会给司法实践带来一定困惑，媒体建议通过修改相关法条使立法前后统一、协调。

《旅游法》实施一年来，媒体通过热点事件的报道监督法律的运行，分析各种乱象屡禁不止背后的原因，反映公众强烈要求完善立法的愿望。针对媒体的舆论监督，立法部门适时对既存法律进行修改和补充，从而达到媒体舆论监督推动立法完善的效果。

对媒体舆论监督与立法建设良性互动的思考

媒体作为公众舆论的排头兵通过对热点事件的报道，监督法律运行，检验立法效果，与立法建设形成良性互动。具体表现在以下几个方面：

不同层级监督，有利于树立传播的权威性，引起相关部门的重视。在当今社会，互联网由于其零门槛、可接近性等特点更易放宽话题的广泛性，由于其匿名性、互动性等特点对议题讨论更富有持续性，因此就形成了一定的舆论压力。在这种情况下，各级媒体网站由中央到地方或者由地方到中央纷纷对事件进行报道，由此又延续到传统媒体，因此可以说，媒介在某种程度上是法律权力的延伸或对这种权力的补充，跨层次媒体的舆论监督有利于树立传播的权威性，促使立法机关加大重视，加快法律制定或完善立法的议程。

不同地域监督，有利于深化传播的有效性，促进立法进程加快。某一旅游业不良事件发生后，由于接近性等原因，事件发生地的媒体最先报道形成一定舆论监督。随着消息的扩散，其他地区的媒体也纷纷对事件进行报道。但与当地媒体报道不同的是，其他地区的媒体除了对事件单纯进行客观阐释外，还会整合过去一段时间内的相关题材进行综合报道，并在此基础上对整个事件进行批判性分析，比如，为何会出现类似不良行为，如何才能抑制此种不良行为的发生等等，最后提出合理建议。在此种情况下，相关议题传播的有效性得以深化和提升，从而使立法变得迫在眉睫，直接促使立法进程的加快。

不同类型监督，有利于形成舆论的多元化，倒逼立法举措的实施。随着科学技术的发展，新媒体与传统媒体双重互动对事件进行报道的情况越来越多。大多数情况下，首先由网络媒体对某一事件进行报道，继而引起官方和主流媒体的关注。随着对事件的进一步调查，主流媒体对事件进行更正及深入报道，引起政府职能部门的重视，加速立法的形成。法律确立后，数以亿计的网络受众又会在网络上对事件的处理情况进行持续性跟踪，并对后续类似事件的再次出现进行集体监督。多元化的媒体舆论不仅对法律实施后的有效性进行监督，还产生倒逼修改立法的效果。

如上所述，传统媒体和微博等不同类型媒体的互动，不仅披露了旅游业内不良行为存在的普遍性，扩大了事件传播的广度、维度和深度，对议题形成以及催生和完善立法都起到了相当重要的作用。作为现代民主国家，媒体舆论监督应该加强与立法建设的良性互动，这也是将人民大众的意志上升为国家意志的过程。

（作者分别为大连海事大学法学院博士研究生，南京大学新闻传播学院硕士研究生）

【注释】

①陈浩：“社会舆论与媒体报道对法律实施的影响”，《消费导刊》，2007年第12期。

②渠涛：“对《旅游法》中有关民事法律关系问题的解读和思考”，《旅游学刊》，2013年第9期。

③姚广宜，吴珂：“涉法事件的微传播舆论场：多元意志的冲突与碰撞”，《当代传播》，2014年第9期。

④“执法难是落实旅游法的最大难题”，中国经济网，2014年3月3日。

⑤周江洪：“从‘旅游辅助服务者’到‘履行辅助人’”，《旅游学刊》，2013年第9期。

责编 /张蕾