城市软法治理实践与启示

陈永蓉

【摘要】推动国家治理体系和治理能力现代化，市民公约等软法体系对于城市治理具有重大意义。武汉市在创建文明城市中，注重发挥软法治理的作用，典型的软法运用有营造和谐社区关系的广场舞公约、促进市民文明出行的地铁文明公约、优化城区公共环境的洪山宣言等。夯实城市文明的社会基础，通过市民公约建立社会规范，要注重政府、社会组织、市民的多元参与，以民主协商精神理性制定，以贴近生活实际满足市民诉求完善内容，以媒体等宣传平台强力传播推动其入心践行。

【关键词】文明城市 软法治理 科学路径

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

现代文明城市治理中，在国家制定法（硬法）之外，软法的柔性治理作用日益受到重视①。中共十八届四中全会首次提出，发挥市民公约等社会规范在社会治理中的积极作用。作为推进多层次多领域依法治理的重大举措，市民公约等软法规范与国家法律协同建构起多元融合治理方式。武汉市经过12年的努力，2015年2月获评“全国文明城市”称号。创建过程中，政府引导多元主体共同参与，特别注重倡导广大市民通过市民公约建立起社会规范，积极践行社会主义核心价值观，夯实了城市文明的社会基础。

和谐社区邻里关系的营造：《广场舞文明公约》

广场舞是近年非常流行的一项群众性文化活动，随着广场舞的盛行，部分不和谐现象也暴露出来。比如，武汉市广场舞扰民问题引起社会关注，要溯源于青山区武东街船机社区的广场舞噪音扰民，社区居民与广场舞者甚至相互用大喇叭对抗，矛盾一度激化。社区居委会通过向社区居民进行问卷调查，了解到广场舞音量确实太大、跳舞时间太长。在获得政府环保部门的噪音环境测评科学数据基础上，社区协商议事会组织召开专题听证会，最终在民主协商基础上表决通过《船机社区休闲广场文明公约》，内容有：“在广场组织开展活动需提前告知社区居民，尽量做到不扰民。广场舞活动时间安排上，晨练队夏季为早7点半到早8点半，中考期间暂停晚间锻炼。同时，跳舞队携带或者安装的播放器音量控制在60分贝以内”等。该公约还规定了监督的措施和沟通反馈的渠道。

在社区的积极宣传下，该公约在社区居民中广泛传播。随后，在武汉市举办的首届社区广场舞大赛上，数千余名参赛者签署了《武汉市广场舞文明公约》。浙江温州市、吉林长春市、湖南浏阳市等地纷纷效仿并加以推行，在全国范围掀起缔结广场舞公约热潮。广场舞公约在武汉市的萌芽和在全国的满地开花，破解了如何平衡跳舞者健身权利与居民休息权利的两难问题，让广场跳舞者既能享受愉悦身心的快乐，也能兼顾周边居民要求安静祥和生活氛围的诉求，社区居民生活便利指数上升，幸福感增强。

广场舞公约制定的动因来源于市民生活中出现的焦点问题，制定的过程是市民在平等基础上的相互协商，实施的保障是市民在认同基础上的自我约束和自我监督，实施的目的是满足市民切身需求②。武汉市广场舞公约之所以能够在城市治理中促进社区公共活动场所的和谐，在于秉持如下路径：首先，社区公共活动场所的矛盾化解需要社区自治组织的有效主导。公共场域是市民的公共生活空间，在这个空间产生的摩擦或矛盾的调处化解，与擅自动用国家公权力相比，社区自治组织的“和事佬”或“调停人”角色担当，治理实效可能事半功倍。船机社区居委会通过问卷调查掌握民意，召开听证会汇聚民智，最终缔结公约解决矛盾；其次，政府环保部门的环评为协商确立科学依据。为彻底弄清广场舞音乐音量扰民，政府环保部门以中立的姿态，用专业噪音分贝测试设备对休闲广场附近的音量进行测试，获得了远超60分贝的科学数据，权威的技术标准是衡量利益双方的行为尺度，对于协商制定公约十分重要；最后，市民在公共场所和谐共处需要制度性权利让渡。不同群体对于公共空间有不同需求，具体到广场舞中，舞者有追求运动健身的权利，而居民享有追求安静居住环境的权利，各自需求都是合理的，但浓缩到一个公共空间，就会产生利益冲突，这就需要居民和舞者都让渡出一部分权利，建立起社会行为规范—广场舞公约。在公约指引下，行使各自权利，履行各自义务，实现“人人让出一小步，社会前进一大步”的和谐局面。

市民文明出行的引导：《地铁文明公约》

武汉市城市公共交通发展日新月异，到目前为止已有四条线路投入运营，地铁已经成为市民主要出行方式。当地铁为武汉市民带来便利时，乘客服从工作人员管理、模范遵守地铁运行秩序尤为重要。2014年3月，网友发微博称一年轻女子在地铁上吃面，举起手机拍照被该女子发觉后，该女子竟直接将一碗热干面扣在其头上。微博发出后，立刻成为市民热议话题，当多数媒体还在关注“泼面姐”本人信息的时候，武汉晨报记者展开深度调查，辗转联系到发帖人及两位目击者，还原事发经过，在此基础上整合网友呼声，为引导市民文明出行，倡议制定一部《地铁文明公约》，并邀请市民为公约建言献策。总共收到上千条建言，其中223条内容十分具体并且很有针对性，还有以诗词、歌曲或倡议书等形式的来稿，充分体现市民的参与热情和群众智慧。在统计整理网友建言的基础之上，武汉晨报牵头制定出《武汉市地铁文明公约》：“电梯握扶手，站内稳步走；排队上下车，有序不推搡；车内不进食，按钮别乱触；酒醉需陪同，吸烟去站外；座位不争抢，主动让他人；站立不霸杆，入坐不跷腿；文明多自律，劝阻要得体；捡到遗失物，及时交站长；垃圾别乱扔，轻言莫喧哗；规定要遵守，和谐你我他。”公约内容成型后，为了让更多市民知晓，媒体和志愿组织还在各地铁站等地举行了大型的现场签字承诺活动，呼吁每个市民“文明从脚下起步”，成为一棵文明的种子，从自身做起，共建地铁文明，共创文明城市。

地铁不文明行为的治理，一直存在着较大困难，外界的强制干预治标不治本，文明需要市民内在的道德修养和自我约束。在没有国家强制力保证实施的情况下，媒体引导市民自己讨论制定，获得市民的广泛认同，《武汉市地铁文明公约》体现的软法治理路径创新尤为可贵：首先，基于网络舆情焦点推动公约出台。信息社会的发展，网络已经成为舆论的重要汇集地，能够较为直接的反映社会焦点，“泼面姐”事件由微博媒体促发并迅速在网络传播，引起社会反响，成为瞩目的社会热点，在于对地铁不文明行为的反感早已在市民心中聚集，地铁文明公约出台，成为疏导市民不满情绪，营造舒适文明出行环境的重要渠道；其次，新闻媒体的敏锐发掘和正面引导有利公约内容完善。泼面事件发生后，当一些媒体和市民关注点在泼面姐本人身上，有些网民甚至运用人肉搜索这种较为极端的方式表达对泼面姐本人的愤怒。而武汉晨报怀着高度的社会责任感，把握事实原貌、传播正能量，积极回应市民制定公约的呼声，邀请市民建言献策优化公约内容，从被动的新闻报道者成为文明城市建设的正面引导者；最后，公民的建言献策需要有效凝炼转化。在拟定公约之初，武汉晨报鼓励市民通过投稿、来信以及发送电子邮件等形式建言献策，市民从地铁出行的具体感受出发，集思广益，有效归结广大市民集体智慧，在此基础上制定的公约必然最大程度体现市民意愿。

城区公共环境的优化—《洪山宣言》

洪山区是武汉市七个中心城区之一，教育是这里最大的特色，有16所部属或省属高校和10个国家重点实验室坐落于此，在校生超过50万，是闻名的大学城区。作为科教智力密集的中心城区，为了让洪山区这个教育大区能成为文明大区、文化大区，由洪山区创建文明城市指挥部发起，联合辖区高校共同倡议制定文明宣言，由此诞生了《洪山宣言》，主要内容包括：“践行社会主义核心价值观；理解、领悟中国梦内涵；支持创建全国文明城市；爱护公共设施和市容环境；文明出行、文明旅游；学校图书馆向全社会开放；大力弘扬志愿服务精神；加强校园环境卫生保洁工作等”。

《洪山宣言》文本简单凝练，短小精悍，直面文明建设的主要矛盾，立足解决文明建设的主要问题，注重发挥洪山区文明建设的主要优势，具备较强的路径指向性：首先，充分利用地缘优势资源。结合洪山区科教兴盛的特点，将社会主义核心价值观、中国梦、志愿精神等内容嵌入《洪山宣言》，政府携手辖区高校共同发布实施。目前已有近八十个社区和数十所高校的六十多个院系签订了共建协议。凭借各大高校的公共设施和校园环境，共同营造干净整洁的文明城市形象。利用大学图书馆、城市博物馆等设施，逐步实现免费开放和资源共享，为武汉文明城市建设加力；其次，创新理念促使“管理对象”转化为“治理主体”。洪山区众多的学生人口，在校园内外管理上有很大困难。《洪山宣言》充分考虑到这一因素，因地制宜将学生多、难管理的矛盾转化为本地区的治理优势，在《洪山宣言》的倡导下，辖区大学生成为城市文明建设的生力军，高校与周边社区结对，共建大学生志愿服务基地和社会实践基地，在社区开展志愿服务，不少大学生在交通运输高峰期提供引导服务，大大缓解该区交通拥堵现象；最后，城市治理贵在政府与社会有效互动。洪山区政府注重把文明城市建设中出现的问题及时与高校沟通，对落实《洪山宣言》优秀的学校进行嘉奖，政府与事业单位、社会组织和广大市民的有效互动与密切合作有助于政府职能转变，推进基层民主、改善社会管理。

武汉市运用软法治理的路径启示

第一，政府、自治组织、社会组织、市民的多元参与。社会发展日趋多元，国家公权力无法规制所有领域，需要让渡一部分空间给自治组织、社会组织和公民参与治理，法治政府建设也意味着政府应向有限政府转变，从管制型政府向服务型政府转变。要实现这种转变，各类市民公约这种软法之治已然成为良好的实现途径。推动城市“管理”向城市“治理”转变，意味着每一位市民都应该成为文明城市治理的主人，实现政府与社会组织和群众的多元共治。武汉市软法治理实践中，充分体现了政府与社会组织和市民的互动。在公约制定过程中，政府直面广大市民，详尽阐述政府决策和行为的意图和愿景，耐心解释政府在城市治理中面临的困难和问题，不仅获得广大市民的理解，保证市民对城市治理的知情权，也为市民参与提供全面的信息；市民则可以通过多种渠道与政府部门面对面沟通协调，建言献策，与政府进行有效的协商。市民公约使市民、自治组织、社会组织与政府的多维互动有了制度载体，促进政府和民众之间建构起多元互动共建的和谐关系。各级党委政府发挥其引导作用，积极倡导和支持市民在合意基础上形成市民公约，成为市民公约形成机制中强有力的推。

第二，以民主协商的精神推动公约理性制定。协商民主是我国人民民主的重要形式之一，而将民主协商运用到市民公约，则是我国人民民主深入发展的体现。以市民公约为代表的城市软法治理需要基于民主协商的共识，市民公约应该是市民心声的表达，在公约制定过程中要体现协商性和民主性，无论是市民还是社会组织，都应运用理性思维进行平等的沟通对话。在平等交流的基础上，各方充分表达自己对特定事项的意见，也充分听取他人的观点，根据各方意见适当修正自己的理由或者价值偏好，从而相互理解，相互妥协，相互支持，在达成共识基础上形成能够普遍接受的决策。如广场舞公约制定中，经过社区听证会的民主协商形式，基层组织回应市民呼声，着眼解决突出问题，满足大多数市民切身需求。这样一个在民主协商基础上产生的公约，市民愿意用自己制定的东西来约束自己。即便最终不能达成共识，市民也愿意在投票表决的民主形式下形成公约，理性接受经过充分协商的票决结果③。同时，在这种协商和民主基础上形成的市民公约也必定更加的理性和科学，建立在协商民主基础上的市民公约成果才能促进社会和谐。

第三，以贴近生活满足市民需求完善内容。法律要满足人民群众知晓和可以理解的要求，因此法律的表达在除了必须用到特定的法言法语以外，尽量的通俗化，让人们一看就能理解和明白。市民公约虽然不是国家硬性法律规范，但是作为软法系统的重要组成部分，其在一定程度上也体现出这一特点。除了市民公约本身文本通俗易懂之外，它还应该更加贴近市民生活实际，满足市民衣食住行和城市公共空间治理的现实需求。市民公约针对具体问题而起，由一部分有利益关联的市民倡导，集中反映他们的利益和诉求，对问题的解决存在着较强适用性，最大程度的满足每一个缔约主体的利益需求。在市民公约文本产生过程中，市民将自己在生活中的直观感受倾诉表达出来，在市民和政府近距离的倾听和诉说中，提出自己的规制建议，将建议和意见进一步整合后，集中在公约文本上体现出来，以文本的形式外化市民内心的呼声。只有贴近市民生活实际的公约文本，才能得到全体市民的自觉遵循。

第四，以媒体等宣传平台推动公约入心践行。在城市软法治理实践中，新闻媒体发挥的作用尤为关键。在公约形成阶段，充分利用新闻媒体发布城市治理的系列报道，以得到社会各界和广大市民的重视、参与、支持，营造市民参与的氛围。通过电台、报纸、网络平台收集广泛的市民意见，向公约建言献策，让参与到市民公约制定中的主体更加广泛，参考的信息更加全面。公约文本制定出台以后，在宣传和告知环节，充分利用多元宣传平台，营造浓厚的宣传氛围，如创建宣传街、主题广场、示范学校、示范企业、示范社区等形式，积极开展有关公约内容与主旨的宣传教育，让公约体现的文明治理精神走进每家每户，走进每一个市民的内心。注重发挥窗口优势，在抓牢阵地宣传上下功夫，如在跳舞的广场或者小区周边拉上横幅，在人来人往的地铁站出入口竖起文明市民公约展板，在参与的企事业单位、社区和公共活动场所或其它市民触目可及的地方，将市民公约展现出来，时刻提醒市民注意文明行为等。

武汉市的软法治理实践表明，市民公约等软法体系对于城市治理具有重大的现实意义，软法治理也必将发挥更大作用，有效推动国家治理体系和治理能力现代化④。

（作者为武昌首义学院新闻与法学学院讲师、华中师范大学政治学研究院博士研究生）

【注释】

①韩春晖：“社会主义法治体系中的软法之治”，《国家行政学院学报》，2014年第6期。

②法国学者施耐德·弗朗西斯认为，软法是“原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”。其制定主体是有共同利益诉求的群体而非国家立法机关；其实施的保障是公民在承诺、诚信、舆论或自律与互律约束下的自觉行动而不是依靠国家强制力，其争议的解决是在平等基础上民主协商或调解以被更多人接受认同而不是法院裁决。

③阎孟伟：“协商民主中的社会协商”，《社会科学》，2014年第10期。

④姜明安：“软法在推进国家治理现代化中的作用”，《求是学刊》，2014年第5期。

责编 /于岩（实习）