学前教育机构法律风险应对

李兵

【摘要】学前教育机构教育的对象是无民事行为能力人，根据我国法律规定，学前教育机构对幼儿要承担管理、保护的义务。文章将法律风险理论管理论引入学前教育机构管理活动，通过分析学前教育机构法律风险主体、法律风险环境、法律风险行为，提出运用法律风险管理理论对学前教育机构法治化管理的设想及相应的管理措施。

【关键词】学前教育机构 法律风险 法治化管理

【中图分类号】D9 【文献标识码】A

现代科学研究证明，学前教育对幼儿心智发育和健康成长有至关重要的作用。对幼儿进行早期教育，特别是规范的学前教育成为国内外教育界的普遍共识，因此，社会上各类幼儿教育机构便如雨后春笋般涌现。由于主办机构和办园经费来源不同，学前教育机构的设施、师资、待遇和管理水平相差甚大①，影响到了学前教育机构办园管理和教学质量，甚至还出现幼儿在园期间受到教师虐待的极端事例。这些情况不但损害了幼儿的合法权益，也让学前教育机构主办者承担了法律责任和经济损失，如何避免法律风险，并将此理论运用到对学前教育机构法治化管理过程中，值得进一步研究。

学前教育机构法律风险界定

法律风险是近些年才出现在法律规范中的术语，目前理论界尚未对法律风险的内涵、范围达到较统一的认识，一般的法学词典和工具书中也未收录该词。“风险”原为经济学领域的概念，本意为一个事件产生与期待后果相反的可能性，人类社会实践活动中从事任何一种活动时都可能产生与预期相反的不利结果。目前虽然对法律风险的精确概念并未达成共识，但一般认为，法律风险是民事主体行为与现行法律规范规定或双方的约定有违，非但不能实现其行为预期目的，反而可能因该行为受到法律制裁，②这种潜在的可能性即为法律风险。目前国内外对法律风险的研究主要针对企业经营、管理过程中，学界对非企业型社会组织的法律风险研究极少涉及，特别是以各类教育机构为代表非经营性社会组织，而在各种类型的教育机构中，学前教育机构教育的对象与其他教育机构相比又具有特殊性。在我国，进入学前教育机构的学龄前儿童一般在六周岁以下，属于完全无民事行为能力人，其认知能力和行为控制能力尚不成熟，相比其他教育机构，教育的对象更容易受到各种伤害，一旦发生幼儿在园期间受到人身伤害，学前教育机构和幼儿教师可能面临民事、行政甚至刑事责任。据统计，幼儿在学前教育机构中因伤害引发纠纷，在各类型教育机构中比例最高，幼儿教师也承担了比其他教师更高的责任，可以说是高风险的教育类职业。据此，对学前教育机构的法律风险可以界定为：学前教育机构在举办和正常教学过程中，由于存在相关的法律规范，学前教育机构的举办者、管理者、幼儿教师因违反相关法律规范而要承担不利后果的可能性。

学前教育机构法律风险要素分析

法律风险管理理论认为，法律风险通常包括法律风险主体，法律风险环境、法律风险行为三要素。③学前教育机构法律风险主体是承担学前教育机构不利后者的机构或个人，包括学前教育机构主举办者、学前教育机构日常运营的管理者以幼儿教师和教辅人员。当前我国社会中学前教育机构举办者或主管单位主要有以下几种：教育行政主管部门、非教育行政机关以外的其他政府机关、大中型国有企业、集体或民营企业、事业单位、军队、城市居委会或村委会、各类社会团体或民间团体、公民个人办园④。以出资性质和所有制形式可划分公办、公办民营、民办三种，不同的办园模式决定了学前教育机构的举办者、投资者与管理者的性质及其关系，也确立了不同的法律风险主体及其不同的法律风险后果。

法律风险环境是指学前教育机构在实施管理和教学过程中涉及的法律规范体系、法律执行情况、幼儿家长的法制观念等。在相关法律规范中，除以《教育法》为核心的行政管理法律规范体系外，还有以《侵权责任法》为核心的民法法律规范；行政法规主要针对学前教育机构的教育、教学和人员资格管理规定，包括《教师资格条例》、《学前教育机构管理条例》等；部门规章则进一步细化学前教育机构管理和教育、教学的过程，突出操作环节的法制化要求，主要包括：《学生伤害事故处理办法》、《托儿所学前教育机构卫生保健管理办法》等，此外，有些省、自治区还结合本地区具体情况，制订实施了对学前教育机构管理的办法等配套地方性法规。

法律风险行为通常是指负有法律风险主体在特定的法律风险环境中从事某些特定的行为才会产生法律风险。在学前教育机构这类主体中，法律风险行为主要来源于学前教育机构的举办者、管理者，教职工在管理或教育、教学活动中所实施的管理和教学行为，这些行为如果不符合或者违反了法律、法规、规章的规定，将导致学前教育机构或其员工被制裁。具体而言，学前教育机构法律风险行为有以下几个方面：

第一，在学前教育机构设立阶段，学前教育机构的举办者如果违反了对设立机构的禁止性规定，则导致幼儿园举办失败或者被取缔。我国对学前教育机构的举办实行的是行政许可审批制度，只有当举办者提供符合条件的申请，并经过行政机关审批后才能获准办园和招生。如：依照国务院制订的《学前教育机构管理条例》第二十条，国家对学前教育机构设立实行登记注册制度，未经登记，任何单位和个人不得举办学前教育机构，否则可能导致被停办园的行政处罚。《河南省学前教育机构管理暂行办法（试行）》规定，举办民办学前教育机构除了要按照准入制度经过教育行政机关许可外，还要办理《民办教育许可证》；对民办学前教育机构而言，除了依《学前教育机构管理条例》进行注册登记外，还需按照《民办非企业单位登记管理条例》的有关规定进行登记，违反规定未进行登记或提供虚假材料登记的，将被撤销登记，严重的可能被追究刑事责任。

第二，日常运营管理中，有三方面的法律风险行为最值得关注，首先是对幼儿教师素养的管理行为，既要考察幼儿教师应当具备的教育背景和专业知识，还要求其有良好的职业道德，尊重爱护幼儿，并且具备幼儿教师职业资格。因教师资格和职业道德缺失导致的体罚、虐待幼儿的事件近来多次发生，已经引起全社会的高度重视，规范幼儿教师伦理道德修养成为提升幼儿教师基本素养的一个重要途径⑤。其次，对学前教育机构园舍和各类设施的管理行为，包括园舍位置是否符合安全卫生的要求，玩教具器材是否符合国家规定的安全标准，是否妨害幼儿身体健康或者威胁幼儿生命安全的；再次，在后勤管理服务方面，要关注可能导致发生食物中毒和传染病流行的医疗卫生保健及防疫措施和制度。要建立门卫和安保制度，防范外人闯入园内伤害幼儿和幼儿走失，校车制度，严防校车出现安全事故等。

第三，教学过程中，幼儿教师在教学过程中要履行教育、管理、保护的职责。依现行《学前教育机构工作规程》的要求，学前教育核心是，遵循幼儿身心发展的规律，以幼儿的德、智、体、美的全面发展为导向，教学内容和课程符合幼儿的年龄特点，以鼓励、启发诱导的正面教育方法培养幼儿个体健康发展。学前教育机构的教育活动的内容应根据教育目的、幼儿的实际水平和兴趣，以循序渐进为原则，有计划地选择和组织。幼儿教育活动要反映幼儿的身心特点，以游戏活动为主，幼儿教师应按照规程的要求制订相应的教学计划，保育员要配合教师组织好教学和游戏活动，游戏和户外活动出现法律风险不利后果的概率相对较高，是法律风险防范的重点范围。

学前教育机构法律风险应对

应对法律风险的一般措施中可以分为事前控制、事中控制及事后改进完善三个阶段。在不同阶段采取不同的应对方法，逐步化解法律风险，实现既定目标。

在学前教育机构举办过程主要是决策层面的法律风险应对。事前控制的主要内容举办者学前教育机构，特别是民办幼儿的举办者要收集相关法律规定、当地政策等因素统筹分析，进行可行性研究。根据可行性研究结论，依实施难易程度按如下方式实施：退避、分散、合法化、深度管理。

第一，退避是在举办学前教育机构的条件尚不完全具备情况下避免举办者利益受损失而采取的一种主动应对方法，这些条件包括但不限于举办所需资金不足，举办场地没有落实，申请注册登记没有获得主管机关批准，以及幼儿教师、管理人员素质不符合要求等。退避导致举办幼儿不能这种方法虽然没有达到举办学前教育机构的目的，但从风险管理角度，举办者可以避免因盲目实施计划而陷入更大法律风险不利后果之中，阻止或减少进一步的经济损失。

第二，分散主要针对举办者资金来源出现不足时采取的一种应对方法。如果出现举办资金或学前教育机构经营收入不能满足运营的需要，举办者应考虑扩大资金来源的方式和范围，在民办学前教育机构的收入不能维持正常的教学管理之需时，这个方法是主要的应对之策。在一部分公办民营的幼儿中同样也存在这样的情况，在法律、政策允许的情况下，通过提高学前教育机构的收费标准，接受社会捐赠等，可以在一定程度上化解此类风险。

第三，合法化是应对学前教育机构法律风险最根本的方法，是所有法律行为合法化的前提，也是贯穿学前教育机构从举办到日常运营各个环节都必须采取的方法。学前教育机构举办者和管理者及教职工作为学前教育机构法律风险的主体，园长、幼儿教师、保育员、后期辅助人员身份和资格、素养和行为要符合相应法律、法规、规程的要求。

第四，深度管理是学前教育机构法律风险层次最高、实施难度最大的应对方法。建立在对学前教育机构各种法律风险进行全面识别和综合评价基础之上，并结合幼儿资金投入、运营成本等因素，有目标、有重点地应对法律风险，如果说合法化的应对方法是防范“点”状法律风险，而深度管理则是将“点”连成“面”进行系统化，全方位的法律风险防范。

学前教育机构日常运营阶段操作层面的法律风险应对。可分为事前控制和事中控制及事后改进提高完善阶段。事前阶段，管理者首先要制订管理制度，这些制度至少应涵盖以下方面：教育、教学管理制度，卫生防疫管理制度、教育教学设施管理制度，幼儿人身保护制度、安全保卫制度、校车制度等。针对这些制度的内容，根据幼儿在园学习、生活过程中所形成的不同程度法律风险进行风险识别和区分风险等级，针对不同风险等级采取相应的措施，以其有效性从低到高依次排列，包括以下几方面：

第一，规范教学行为。幼儿教师的教学内容应当依据《学前教育机构工作规程》和学前教育机构的规章管理制度制订教学计划和方案，教学内容要符合幼儿身心特点，避免出现可能对成幼儿心理和身体造成不良影响的教学活动。特别是在组织室内外体育活动中，如果超出幼儿身体承受能力的教学活动或因组织不利导致幼儿身体受到伤害，单位要承担相应的民事和行政责任。

第二，严禁体罚和变相体罚幼儿。《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）明确规定：对于教师因故意行为造成学生伤害的，教育机构及其教职员工对幼儿实施体罚或者变相体罚，单位要承担行政责任，如果对幼儿的伤害行为达到《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定的程度，除单位受行政处罚，责任人也将承担行政甚至刑事责任。

第三，室外教学活动安保。按民法原理，组织幼儿外出活动的组织者要承担其先义务所产生的附随义务，学前教育机构组织必要室外活动除配备满足正常教学活动教师外，还应考虑增加负责安全保护的教师，对幼儿室外分散活动要制订安全保护活动方案并明确责任人。

第四，入园幼儿健康状况监控。建立幼儿入园健康检查制度和幼儿健康档案，例行健康检查一方面对可能出现的流行疾病提早采取预防措施；另一方面，对有特异性体质的幼儿要制订应对突发情况的预案。此外，教师要根据幼儿身体状况随时调整教育教学活动。

第五，教学设施安全检查。从我国民法理论和司法实践来看，学前教育机构归于特殊的教育法人，其民事责任的承担与一般民事主体有所不同，除教学活动外，教育机构负有对其所有或使用的建筑物和各类设施承担对幼儿人身的安全保障义务，但幼儿心理和生理决定了幼儿身体活动具有很大的不确定性，对教育机构和幼儿教师安全注意义务造成很大压力。教师的职责在于及时发现教学设施存在安全的隐患，采取措施让幼儿远离危险设施，避免幼儿在危险的条件下活动。

第六，校车接送是近几年在我国出现的新事物，近几年，由校车引发的幼儿伤害重特大安全事故频发，在社会上造成了严重的负面影响。对于校车配备、使用的监管不容忽视。各学前教育机构需要配备接送幼儿的校车时应当向当地教育行政机关申请办理许可，经准许后按照《校车安全管理条例》制订管理制度，装备符合校车安全标准的车辆，严格考核校车驾驶人的资格和品格。

学前教育机构法律风险的事后控制是在法律风险后果已经确定后，对整个导致法律风险事件的不利后果形成及处理过程的回顾，其目的是改善和提高以后法律风险的能力，它通过惩处责任人、完善管理制度及工作规程、加强培训等方式，避免相关或类似的法律风险重复出现。最主要是通过提高管理者执行力来实现。

影响学前教育机构管理者和幼儿教师执行力的因素主要有规章制度存在漏洞、缺乏稳定性、赏罚不分明、缺乏可行性等，还应该提高管理人员的威信、教职工的基本素养和敬业精神。实践证明，对幼儿教师健康与安全知识的持继教育可以在很大程度上减少教学和活动期间安全事故的发生⑥。

综上，学前教育机构法律风险因素中，除了举办阶段外，更多的法律风险集中在日常教学活动阶段，尤其以教师教学和幼儿游戏、户外活动出现风险事件的概率最高，对此应当予以足够的重视。法律风险理论作为企业全面管理的一种方式，发挥了较好的效益，在当前我国社会发展阶段，各种不同体制的学前教育机构并存发展，对学前教育机构的法治化提出了更高要求，鉴于学前教育机构规范化管理与企业运用法律风险理论进行管理在某种程度上的有限性，借助于法律风险理论对学前教育机构法律风险进行研究是一种新的探索和尝试，对开展依法治教，提升学前教育机构管理、教学水平，减少幼儿伤害具有积极作用。

（作者单位：平顶山学院政法学院）

【注释】

①张斌：“办园体制改革对幼儿园教师的影响”，《学前教育研究》，2010年第1期，第2页。

②③吴江水：《完美的防范—法律风险管理中的识别、评估、与解决方案》，北京大学出版社，2010年，第5页。

④秦旭芳，孙雁飞，谭雪青：“不同办园体制下幼儿教师的生存状态”，《学前教育研究》，2011年第10期，第2页。

⑤谢宇：“教育类事业单位聘用制改革问题研究—以广州市广播电视大学为例”，华南理工大学硕士学位论文，2012年。

⑥曾国：“入园幼儿人身伤害事故现状调查与对策思考”，《学前教育研究》，2007年第5期，第11页。

责编 /丰家卫（实习）