略论中央与地方关系困境与出路

吕丹丹

【摘要】经济与政治形势新常态下，我国中央与地方关系的困境仍然非常突出，研究解决央地关系困境的出路具有重要的意义。文章分析了中央与地方关系的“公用地灾难”困境根源，提出了中央与地方的行政分权对策以及需要考虑的就业与国企效率约束；同时也分析了地方政府之间的博弈过程，给出了实现中央合理集权的政策建议。

【关键词】央地关系 公用地 行政分权 中央集权

【中图分类号】D621 【文献标识码】A

为了解决中央与地方之间“一统就死，一放就乱”的恶性循环怪圈，我国对央地关系进行了多次改革，比如行政分权的改革，在行政等级结构中决策权力从上级向下级转移以保证地方政府在行政管理中的自主性，尤其是增加国有企业在经营上的灵活性与市场化①。由于缺乏适度与合理的分权选择，上述改革并没有从根本上增强微观经济主体的自主权与灵活性，中央政府的宏观调控政策下达到地方即出现走样的情况常常发生，央地之间争权夺利的现象仍然存在。地方政府通过用足政策或者寻找政策漏洞的路子加强对地方企业及经济活动的控制，造成微观经济体无法按照市场环境变化及时、灵活地开展经营。由此可见，我国中央与地方关系的困境仍然非常突出，研究解决央地关系困境的出路对于厘清政治改革的方向与路线具有重要的意义。

中央与地方关系困境分析

中央地方两本账。地方政府在行政分权改革过程中获得了更加独立的利益主体地位，并且地方政府的权力也得到了空前的扩张。一方面地方政府对于当地的税收具有控制权，另一方面地方政府主导当地的财政支出与经济发展，因此地方政府在经济生活中的表现也越来越象经济学中的经济人②。由此造成中央政府很难确切知道地方政府的征税能力，所以地方政府有条件隐瞒自己的征税能力，隐瞒实际收入，开设地方“小金库”截留或隐藏财政收入，从而阻碍中央对经济资源的优化配置。另一方面，地方政府领导人为了获取更多的升迁政治筹码，一切政府活动以当地GDP产出为目的，造成了大量的落后产能与重复建设，不仅无益于提高人民生活水平，还造成了当前严重的产能过剩问题，干扰甚至破坏了中央的宏观调控工作与经济发展转型目标。

地方政府的夹层困境。各级地方政府和官僚处于中央与下层政府的夹层之中，一方面需要接受并遵从中央下达的宏观经济调控指令，另一方面需要监管、引导下层政府经济结构与发展方式转型。受制于信息不对称因素的影响，处于夹层中的地方政府无法准确、真实地掌握下层政府经济发展与调整情况，因此也就不能完全贯彻中央下达的宏观调控指令。

中间层地方政府的夹层困境根源，自上而下的是经济发展和维稳这一对矛盾的压力，自下而上的是环境破坏与污染以及征地拆迁中的民众压力。不论自上而下的压力还是自下而上的压力，都增加了中间层官员对未来预期的不确定性，加剧他们的短期行为，又反过来制造和积累矛盾，埋下一个个定时或不定时炸弹，使未来的不确定性愈发增加③。地方政府和官员的短期行为，必然导致“好处由地方官员得，责任由中央托底”的一种状况持续累积。地方官员多数异地任职，任职时间极其有限甚至异常短暂，导致政府投资无极限、招商引资无极限、腐败无极限、开发区无极限、小城镇大跃进无极限、地方债无极限；政治账、经济账、现实账、历史账，最终都要由中央埋单，并最终都是通过各种形式由全国人民埋单。

处于三级顶层的中央政府也是造成地方政府夹层困境的因素之一。中央政府一直秉持“以经济建设为中心”导向以及对社会民生与自然环境的忽视是造成地方政府短视或唯GDP论的缘由。另外，中央政府对于财政收入在各级政府间的分配不够公平合理，顶层的政治制度设计不够完善，造成对于地方官员缺乏有效的法律监督、民众监督和媒体监督方式。地方政府的夹层困境以及短视行为造成的典型后果是环境破坏和污染，以及被称为中国式次贷的地方债④。地方政府为招商引资而大幅度降低环保成本，使过度追逐经济增长的危害不仅需要由当代人来承担，也需要由子孙后代来承担，空气、土壤、水污染进而导致系统性的食品安全与健康问题，已经成为国人不堪承受之重。

央地关系的不确定性危害。长期以来，我国依靠行政手段或窗口指导方式实现中央对地方的监督与管理，因此中央与地方之间权责不明确，央地关系也处于权力收放之间拉锯，造成地方政府自主权力与责任的不确定，限制了地方经济长期、稳定发展。制定法律对中央政府和地方政府各自权力进行正式的规定是一条必由之路，但脱离开这些规定，通过中央地方政府实践中的工作关系来考察他们各自的权力也很重要。

比如，中央政府通过制定指导文件解决地方政府之间的资源争夺，实现国家经济资源的优化配置。在现有的产权结构下，资产在部门或企业间的流动性很差，产业结构的调整只能是投资增量的调节，而不能使既有存量得到调节。在投资体制改革后，价格改革没有跟上，导致不同产业具有不同的资金利润率。但是，各级政府迫于财政压力又多倾向于发展能马上增加财政收入的产业，由此制约了稀缺资源的优化配置，恶化了宏观经济环境，因此需要中央政府对此进行全局性、系统性的监管与引导以避免劣币驱逐良币。

中央政府需要加快地方行政管理体制改革，从行政体系内部的观念、方式、程序、结构等入手，使行政管理系统内部结构要素实现程序化、确定化。只有建立了动态的、稳定的、有序的行政系统才能提高行政效率。比如，调整行政权力结构，确立合理的权力配置结构，适当放权、加强调控、增强活力，提高中央与地方的行政效率，调整行政组织，实现机构设置的科学化。

不过，即使中央政府的行政命令也不见得是有效的约束机制，因为地方政府完全可以采取各种措施来对付中央政府的行政约束，寻找种种理由，针对中央的政策寻找种种对策，能为我所用者，则要“用足政策”，不能为我所用者，则要寻找政策漏洞打“擦边球”。

中央与地方的行政分权对策

传统行政体制下的行政分权仅仅加强了地方政府的利益化格局，这导致严重的地方保护主义，对经济生活产生了不良的影响。要突破“公用地困境”，解决地方保护主义问题，最简单也是最便当的办法便是重新集权，也就是中央政府强化了对地方的控制以及监管，消弱地方政府开展行政管理的自主权，而取消地方政府成为独立利益主体的所有制度安排⑤。事实上从新中国成立以来，中央政府一直在进行这个循环：下放权力，然后收回权力；收回权力以后又下放权力；下放权力后再收回权力。在传统体制中，中央政府说放就放，说收就收，可以说令行禁止，军令如山，虽然不解决什么经济问题.但政策效率非常之高，而且也没有引起结构性的政治经济问题⑥。在当前的政治与经济形势新常态下，中央政府重新收权面临以下几个方面的约束：

第一，失业问题的约束。中国人口众多，就业问题一直是困绕中国政府的重大问题之一。中国的失业问题是非常严重的，在城市是如此，而在农村则尤其严重。在改革开放前，这一问题被体制掩盖了。但即使在传统体制中，政府也曾为了解决就业竞争过于激烈的问题而实施过大量城镇青年下乡插队落户的政策，并且在劳动人事制度方面不得不实行顶替制度。

第二，人口红利衰竭导致的经济增长放缓。中国劳动人口比重开始出现下降，因此中国正步入人口结构的“拐点”，中国劳动人口增速开始放缓，而劳动人口增速所带来的“人口红利”也逐渐减少，已经不能够继续依靠劳动力数量增长来推动经济产出效率的增长，面对这种情况必须在短时间内促进人力资本的形成，对多项劳动力素质进行升级，再次推动“人口红利”增长，否则就代表了中国经济增长的“拐点”会加速到来。由于经济社会发展水平不同，我国不同地区的人口出生率、老龄化率也具有明显的不同，因此中央需要给予地方政府更加自主的劳动力或人口政策，而不是一刀切的统一监管。

伴随人口红利消失的是人口老龄化，以及地方政府难以承受的养老支出压力。一方面是近半数省份养老金收不抵支，另一方面是基金结余收益率大大低于通货膨胀率⑦。由于发展的不平衡问题，我国不同的地方经济发展水平以及财政盈余差距较大，地方自主与中央统筹需要同时加强。

第三，国有企业效率问题的约束。国有企业的产权是不明确的，所以国有企业的预算约束是软的，国有企业的管理者如果没有高尚的责任感，就没有提高资源的使用效率的积极性。改善国有企业的经济效益是经济改革的主要目标之一。在改革之初，国有企业拥有影响生产、投资以及工人工资等方面的自主权。由于这一改革只有萝卜而没有大棒，所以在国有企业中出现了工资吃掉利润的问题。为了保证财政收入，中国开始对国有企业按统一的税率进行收税，即利改税的改革。但是由于这一改革并不能在事实上硬化对企业的预算约束机制，企业的效益并未因此而有所改善。

由于中央政府不可能直接管理上千家国有企业，所以，中央政府不得不依靠地方政府来代管国有企业，即将国企划分为中央企业与地方国企。财政包干、收入分享体制使得地方政府有动力去积极参与所属国有企业的管理，这在一定程度上改善了国有企业软约束的问题。如果中央政府加强监管与控制，就会限制地方政府发展经济的灵活性与积极性，国有企业的效益就会下降，国有企业的预算约束也就会更加软化，中央政府的财政收入也就会下降，而财政负担则可能会随之而上升⑧。而更为严重的后果可能就是重新集权会导致体制复归，从而重蹈覆辙，重新陷入传统体制类型的“公用地困境”，即一放即乱、一收即死的困境。

“公用地困境”中的两难选择并不是一个非此即彼的选择。中央与地方关系陷入“公用地困境”，问题的根源不是地方行政失效，而是由于没有厘清央地关系与权责：一是中央与地方政府在土地出让等环节上存在争利现象，二是地方政府的自主管理权力得不到制度的保证，存在忽有忽无的不确定性，三是由于地方官员数据造假中央无法监控地方经济发展的真实情况。对于国有企业产权模糊，产权虚置，为了保证国有资产的增值，防止国有资产的流失，必须由政府对国有企业进行强有力的监督和控制。中央的放权于企业的改革，其实质是把不应该放弃的权力给了企业。因为当前的国家资产管理法制中，对于部分公共资产比如土地、河流、矿产没有明确出让方与收益方。企业不具有所有者的资格，也不具有承担自负盈亏的经济能力。如果放不应该放的权于企业，最终可能的结果是使本来就软化的企业预算约束更加软化，从而导致工资吃掉利润、企业拼设备、轻积累、滥发奖金的短期行为严重等恶劣后果。这时地方政府替代中央政府管理国有企业，监督其经济行为，就可以在一定程度上硬化企业预算约束，保证国有资产的增值，防止国有的流失。但地方政府与企业的合作，势必导致“诸侯经济”，因为在财政大包干体制下，地方所属国有企业的经济利益与地方财政收入有相当的关系。

所以，要解决地方保护主义，突破“公用地困境”，就必须在制度上进行创新，明确国有企业的产权，切断政府与企业之间的经济联系。也就是实行国有产权与公共行政权的分离。

中央集权合理限度的建议

中央必须加强自身制度的建设，其权力才能体现其中央性，才能对地方政府进行有效的统治。中央和地方之间所存在着的种种问题部分源于行政权力的分散化，所以进行一定的中央集权是必由之路。然而，行政的统一意味着地方政府只可能是中央政府的派出机构，对于我国不均衡的发展状况，这种操作方法是不现实的，因此对于一些局部性、区域性发展问题需要依靠地方政府因地制宜地实现行政管理。

合理限度的中央集权之一就是政府有选择性地集权。中央政府要建立一套独立监督与治理地方政府的制度体系，从而保证地方政府采取的经济社会发展政策与中央宏观调控目标相一致。这样的独立监督与管理制度体系不是凌驾于地方政府之上，要求地方政府与中央政策亦步亦趋，而是要把涉及全局性、系统性的产业调整、资源配置问题放到更宏观的角度进行考虑而不是采取地方保护主义策略行事，而把另外一些权力完全下放给地方，中央只对这些权力的行使实行事后监督。

由此可见建立制度体系是实现中央合理集权与地方政府选择性分权的关键手段，央地关系改革的制度体系建设涉及到地方与中央行政治理的全面政治转型。根据当前的实践检验可以发现，我国在经济方面对中央与地方关系已经做出制度上的调整，并取得了初步成效，这进一步为政治方面的改革指出了方向与路线。中央权力的增强并不表现在其能够遏制地方利益，而是表现在其能够有效地容纳地方利益。要把地方利益纳入到中央的制度中，需要中央权力做根本性调整。例如，曾经实施的分税制并没有很好地解决中央与地方争利的矛盾，主要的原因在于中央和地方之间的政治权力关系未做调整，因此呼吁引人民主因素来提高这种新制度的有效性。

总之，我国中央与地方政府之间存在权责分配不明确、某些利益冲突问题，由此造成诸多央地关系困境。在解决央地分权的行政改革过程中，常常出现中央与地方之间“一统就死，一放就乱”的恶性循环怪圈。

为了解决这一问题，给出中央与地方的行政分权对策，要突破“公用地困境”，解决地方保护主义问题需要中央政府合理加强对地方的监管与控制，在涉及全局性资源配置问题上降低地方政府进行行政管理的自主权，以取消地方政府成为独立利益主体的所有制度安排，以及需要考虑就业与国企效率约束。笔者分析了地方政府之间的博弈过程，在此基础上给出了实现中央合理集权的政策建议。

（作者为东北师范大学政法学院博士研究生、大连大学经济管理学院讲师）

【注释】

①魏红英：“纵向权力结构合理化：中央与地方关系和谐发展的基本进路”，《中国行政管理》，2008年第6期。

②刘承礼：“理解当代中国的中央与地方关系”，《当代经济科学》，2008年第5期。

③潘小娟：“中央与地方关系的若干思考”，《政治学研究》，1997年第3期。

④杨小云：“论我国中央与地方关系的改革”，《政治学研究》，1997年第3期。

⑤唐建强：“法国中央与地方关系中的监督机制及其对我国的启示”，《上海行政学院学报》，2004年第6期。

⑥张爱琴，王英津：“实现中央与地方关系现代化的思考”，《山东大学学报》（哲学社会科学版），1999年第1期。

⑦杨小云：“论新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验”，《政治学研究》，2001年第2期。

⑧封丽霞：“集权与分权：变动中的历史经验—以新中国成立以来的中央与地方关系处理为例”，《学术研究》，2011年第4期。

责编/许国荣（实习）