高校反腐倡廉制度执行力提升策略

宋亚伟　毕昱文

【摘要】全面提升反腐倡廉制度执行力建设，是当下高校廉政建设亟待解决的问题。高校反腐倡廉制度执行力建设存在制度制订主体内置化等多重困境。为了使反腐执行力真正落到实处，必须做到：针对高校反腐倡廉制度特质，加强顶层设计、统筹规划；明确执行主体，建立相应惩戒制度；明确高校反腐倡廉监督主体职责，形成对口监督局面。

【关键词】反腐倡廉 执行力 提升 高校

【中图分类号】DF8 【文献标识码】A

反腐倡廉制度是高校规章制度系统的有机组成部分，但是因为该制度是要管控占有一定公权力的人和他们掌控的权力，目的是运用诸多手段达到遏制人性中的趋利性、腐败性等劣根性，实质是人性中趋利性的对立体、斗争体，所以其实施难度高于其他制度。当下应正视反腐倡廉制度这一特征，并采取相应对策，才能真正提升其执行力。

目前高校反腐倡廉制度执行力运行困境

反腐倡廉制度制定主体内置化、自主化。目前，我国正在建设法治化社会，相关法律、法规对社会公共领域的制度性文件的制定程序基本作出了明确规定，但对于单个领域性规章制度制定程序尚缺乏明确规定。在这种情形下，高校规章制度制定就存在不规范现象。一些高校在制定规章制度时，临时组织工作人员起草、编写，之后对其进行有限性讨论或修改，并交给学校领导审批，最后交相关职能部门颁布、执行。

在该种体制下，首先，制度制定的主体是学校领导领导下的下级工作人员，由下级工作人员为本校领导者权力编织管控的“笼子”，为本校职能部门人员制作“苍蝇拍”与“打虎拳”，其可行性、可信性、彻底性令人质疑；其次，从制度内容上看，以一校之力，且各个学校法制水平参差不齐，其科学性、可行性、系统性、统筹性也会不足。其三，从制定程序上看，其调研起草、民主参与、公布实施程序都存在问题。所以，反腐倡廉制度制定主体的内置化、自主化使得整个反腐倡廉制度可行性不足、科学性不强、系统性不够，所以在日益纷繁复杂的社会形势下许多制度被贴在墙上、束之高阁，而得不到全面、根本执行。这就是当下高校法律法规成堆、条文规则难计而腐败现象愈演愈烈，“事逾繁天下逾乱，法逾滋而奸逾炽，兵马益设而敌人逾多”的原因所在。

反腐倡廉制度执行主体不明确、轻落实。从反腐倡廉制度执行的客观条件上来说，各高校的规章制度存在着严重漏洞。在当下的中国高校，反腐倡廉制度内容约束对象较清晰，比如针对当下各个高校腐败多发易发的基建领域、招生领域、采购领域、财务领域等，一般均有较为完备的规章制度。然而，这些规章制度的执行者、监督者到底是谁；在这些制度执行过程中出现的各种问题由谁负责，还缺乏明确的规定。

从反腐倡廉制度执行的主观条件上来说，制度执行主体不懂得执行是一门学问及艺术，是领导人及职责人必须具备的能力之一；或者说其主观意愿上就不愿让许多制度去真正执行落实，存在选择性执行、变通性执行、虚幻化执行的意愿。从领导者因素上看，领导者执行意识、执行能力还有待提高。拉里·博西迪认为，领导职员、战略和运营三大流程是领导人员的主要工作任务，而不是简单制定目标任务，然后把任务下放给下属去执行，自己则不再过问。高效的执行应该是领导者领导、监督下属去执行的系统工程，而绝非领导居高临下或者只关心细节。但是，在我国传统“官本位”文化中，领导者角色意识以“高瞻远瞩”、“统筹协调”、“带领指挥”、“制订战略”等为主，执行应该是下属的事情，可谓“领导动动嘴，下属跑断腿”。如果领导积极参与到具体执行中去，反而被人认为是“只顾低头拉车，不顾抬头看路”，没有领导的派头和运筹帷幄的能力。在现行中国政治体制中，也注重对官员的授权、任命，而轻视对其领导者正确执行意识的培养与监督。目前高校领导者实质是我国行政官员的一个组成部分，其不可避免的有着其他领域官员“重制订、轻执行”的特点。而领导者执行意识差，可能正是许多制度、目标没能完整实现的重要原因所在。

反腐倡廉制度监督主体多元化、实效差。高校廉政工作监督系统包括两大部分：外部监督及内部监督。外部监督，其执行主体为各高校上级教育主管部门、司法部门及社会媒体等。内部监督，其执行主体包括学校党委、纪委、监察、审计等部门，另外，教职工代表大会、党员代表大会、工会等也具有监督的职责。这样看来，高校廉政工作监督者众多，高校理应成为廉洁之地，但这与现实并不完全相符。

从外部监督体系来看，随着我国高校的不断发展，高校的自主权越来越多、越来越大，在人员配置、经费支出、建筑建设、物资采购、招生就业等各方面越来越独立。外部监督体系难以对各大学日常事务逐一、细致的进行监督、管理。缺乏监督的权力容易走向腐败。这是高校成为腐败高发地的重要原因。

从内部监督系统来看，在实际工作中，由于缺乏对决策权及决策权中的自由裁量权的约束机制，许多高校的重大决策权主要集中在少数人手中，群众对领导的具体工作内容难以了解，难以真正参与到学校管理中来，缺乏参与管理渠道，使监督难以实施。另外，在当前体制下，领导权力过大，教职员工的个人切身利益一定程度上掌控在学校领导手中，许多人害怕遭受打击报复，所以难以实施全面有效地监督，使得监督工作陷于走形式、走过场的境地。缺乏与监督相配套的各种制度、措施，下级监督上级的监督机制也难以奏效。

高校反腐倡廉制度执行力提升的策略

针对高校反腐倡廉制度特质，加强顶层设计、统筹规划。截至目前，各个高校反腐制度制订模式，基本上是依据中央下发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》、《建立健全惩治和预防腐败体系2008～2012年工作规划》和教育部下发的关于贯彻执行上述文件等具体意见，各个学校依据自己的情况再具体制订各种规章制度。该模式有一定合理性，比如使反腐倡廉制度规章更具针对性、地域性等特征。

但是，在高校的各项规章制度中，反腐倡廉制度约束的是领导者及其手中权力，以及人的趋利性及腐败性，它的执行难度大大高于其他规章制度。立法者必须正视这一现实，应该将其视为特殊制度，特殊对待。

首先，高校的上级主管部门应建立统一的高校反腐倡廉制度修订机构，邀请相关领域专家，在对高校反腐倡廉形势的现状及趋势进行细致研究基础上，制定更加科学、完善、有效的制度体系，从制度程序化建设走向执行化建设，确保制度的科学性、系统性。另外，还应加强此类制度的规划协调、统一安排，针对形势要做好宏观规划、顶层设计，杜绝制度制定过场中的盲目和随意，确保所出台的规章制度有针对性、可操作性等实效性，这样才能确保该项规章制度执行力真正有效。

其次，要加强反腐倡廉制度制订前的调查研究。政策制订者应该深入全国各地高校开展全面调研，全面了解各地高校反腐倡廉形势及教职员工的认识水平、建议、意见，然后进行深入研究，总结各地廉政工作规律、重点、特点，依照我国各项政策法规，切实整合各种情况、各方利益，为制定具有实效性地规章制度做好前期工作，做到有的放矢、目标明确、科学协调，使制定的规章制度草案具有针对性和可操作性。

其三，要形成动态调控机制，确保制度的时效性、实效性。我国社会发展日新月异，高校的发展也是极其迅速。应该注意高校发展形势的变化，及时撤换、更新过时的法规及制度，以及反腐倡廉制度执行的渠道、方式等。这就要求教育立法机构定期和不定期地分析、观察全国高校反腐倡廉形势的走势及变化，畅通群众沟通、反馈渠道，预见性、前瞻性地研究分析高校廉政工作建设的方向、重点、内容等。这样才能使高校廉政工作落到实处，增强实效性、时效性。

明确高校反腐倡廉制度执行主体，建立相应惩戒制度。当前高校反腐倡廉制度存在着严重漏洞，主要表现为相关的规章制度非常明细、非常全面，但执行主体笼统含糊，并且没有建立相应惩戒措施、制度，使执行者违法违纪成本过低，是目前高校反腐倡廉制度不能真正落到实处的主要原因。美国著名管理学家托马斯·彼德曾这样说道：“一个合格的战略，如果没有有效的执行，会导致整个战略的失败；有效的执行不仅可以保证一个适合的战略成功，而且还可以挽救一个不适合的战略，或者减少损失”①。拉里·博西迪认为，影响管理执行力的因素有领导者的行为、正确合理的人员配置及执行文化的形成。

首先，高校反腐倡廉制度执行主体必须明确。针对不同层级的反腐倡廉规章制度，必须明确规定执行主体与责任主体，并且建立相应的反馈、惩戒制度体系。

其次，高校领导人的执行职责必须落实。反腐倡廉制度的最主要执行者是高校领导人。《执行：如何完成任务的学问》的作者拉博·斯兰迪也说：“有效执行是整个组织的核心任务，不仅仅是员工的事，更是决策者的事，决策者即执行者”，“不能执行的领导是不完整的，也是不合格的。如果不能执行的话，领导者的所有其他工作将变成一纸空文或一场空谈。”②发挥领导干部的表率作用，是我们党的优良传统。领导干部率先垂范，以身作则，对执行工作具有示范、引导和落实的效果。应该注重对领导者的执行意识与执行能力进行培养，“执行并不是一门高深的学问，它非常直接，但前提是作为领导的你必须积极参与到自己组织的日常运营中去，并诚实客观地对待周围的一切。”③并在平时工作中应把领导者执行能力列入其工作能力考核内容，并且建立目标考核体系及相应惩戒制度。

其三，加强高校反腐倡廉执行文化建设。目前，高校执行文化分为两个部分：一是社会环境因素，二是校园执行文化氛围。从社会环境看，在目前大学体制下，虽然高校具有独立法人资格，具有越来越多的自主权，但是，它仍然是社会构成的一部分。社会大环境、大文化会对高校有着包围性、全面性的渗透与影响。当下，社会上消费主义盛行、物欲横流、金钱至上、腐败成风，这对高校文化有着很大的破坏力。社会环境因素改变非一日之功，但国家必须重视社会精神文明的建设。

高校执行文化建设最重要的应该从校园执行文化抓起。一份关于高校反腐倡廉制度执行力形势满意度专项调查显示，在对1680个教职员工的调查中，只有9.76%的人表示满意，表示不满意的人占33.87%，56.37%的人表示执行情况一般。对制度执行不能落实的原因，92.92% 的人认为制度本身就有缺陷，94.88%的人认为领导本身没有起到示范作用，还有96.13%的人认为制度惩处力度不足，违法成本过低④。由此看见，校园执行文化建设情况并不容乐观。所以，必须重视校园执行文化建设。校园执行文化建设应当纳入到学校工作系统中去，调动一切积极因素，充分发挥党组织、宣传部、职代会、工会、学生会及校园文化社团的作用，齐抓共管；要从本校廉政目标开始，突出主题宣传，加强各种活动力度；要加强督导检查，定期考核评价，促进其健康发展。

明确高校反腐倡廉监督主体职责，形成对口监督局面。十八届三中全会公报坚定、鲜明地说：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”使全国人民看到了中央坚决治理腐败的坚强意志，同时也能看出只有加强群众监督，切实落实监督任务，健全监督机制，才能真正惩防高校腐败现象。

首先，对高校里的不同领域，由不同群体来实施监督。对高校教学工作、科研工作等，高校专家教授最为熟悉，可以交由他们进行监督管理；各教学基本单位的日常工作、具体工作，教职员工最为明了，应充分发挥他们的作用来参与监督；至于涉及广大教职员工及学生切身利益的校务公开工作，群众最为关心。应区分领域、落实相应监督主体，使监督工作真正坐实、落实。只有这样，让更广泛的群众有针对性、目的性的监督，才能使反腐倡廉工作真正落到实处。

其次，不同的监督群体要通过明确的、不同的监督渠道和方式实施监督。目前高校内部监督系统有党代会、教职工代表大会、工会等多种群众监督的渠道和方式，但效果并理想。这主要是因为各种主体监督的对象和方式并不十分明确，监督机制不十分健全所致。要使高校里的反腐倡廉监督工作真正落到实处，一是，教育部应该尽快完善群众监督的法律法规。明确高校廉政工作群众监督的内容范围、职责义务及监督的各种有效方式和渠道、反馈机制以及监督者的人身权利保障等方面的法规、制度。二是，针对高校不同的领域，要明确监督主体，并明确其监督职责和方式，甚至要专业对口的学院、人员去监督相对应的学校部门及领导人。监督者要定期轮换，在任期内对监督工作负责，监督不力者要有一定惩处措施。同时还要注意形成各种监督的合力，在高校形成不敢腐、不能腐、不想腐的氛围。

最后，应对目前高校现存的群众监督类型或形式做好改造、完善、扬弃工作。当下应重点做好四项工作：一是落实校务公开力度和广度，使教职员工及学生对各校党务、政务运行了然于胸、非常明确，让校务在阳光透明的环境中运行；二是改革群众监督参与机制，让各类人员有针对性地参与到学校人事任免、行政决策、财务安排执行等事务管理中来；三是改变现有的监督运行机制，由“会议监督”走向日常性、规范性、多点性监督，并畅通群众的监督渠道，使群众的意见、建议能及时有效地反馈到决策机构并影响决策，来保障各项决策的科学性、合理性、务实性。四是建立健全群众监督保障措施，对有效监督人员及时鼓励或者奖励，对打击报复群众监督的人员予以各种处理处罚，以确保群众监督的权力实施及积极性保护。从而形成多管齐下、齐心协力、格局协调的监督管理格局。

杰拉尔德·E·蔡登指出：“所有的腐败都是一种为小利而牺牲公共利益的欺骗，一种谎言，它偏离了为完美社会而奋斗的轨道。相反，它纵容分裂、动荡和冷漠的社会反常行为。这不仅给社会指出错误的方向，而且也使政府的合法性丧失殆尽。”⑤高校以传播、追求、捍卫真理为目的，以引领全社会正确思想、规范社会行为己任，对我国社会文明发展和社会进步发挥着不可替代的重要作用。所以，高校反腐倡廉工作必须努力推进，让其执行力建设真正落到实处。

（作者单位：河南科技学院；本文系2013年度河南省社科规划项目“高校反腐倡廉制度执行力提升策略研究”和2013年度河南省教育厅人文社会科学研究项目“中国高校反腐倡廉制度执行力系统性提升研究 ”的阶段性成果，项目编号：2013BDJ011、2013-GH-060）

【注释】

①姚予：《执行力》，北京：中华工商联合出版社，2007年，第1页。

②③[美]拉里·博西迪，拉姆·查兰：《执行：如何完成任务的学问》，北京：机械工业出版社，2008年，第8～9页。

④商植桐，减月宁：“高校反腐倡廉须提高执行力”，《人民论坛》，2012年第2期，第110页。

⑤王沪宁：《腐败与反腐败—当代国外腐败的研究》，上海人民出版社，1990年，第102页。

责编/丰家卫（实习）