韩国首都圈产业向地方转移过程中的政府作用及启示

郑春勇 虞盛军

摘要：韩国首都圈产业向地方转移的过程中，政府通过对首都圈的工厂实行总量限制、设立地方转移支援中心、对转移到地方的企业实行税收减免政策、为转移企业提供多种融资渠道、提供优惠的土地政策以及给予转移企业补助金等措施实现了有效调控。韩国政府的政策措施对我国当前正在进行的区域产业转移具有一定的借鉴意义。在我国产业结构调整优化的过程中，政府应注重企业迁移政策与人口迁移政策的有机结合，争取在产业转移的同时实现产业结构升级，同时还要强化对企业的激励措施，突出政府在产业转移中的服务作用。

关键词：韩国首都圈;产业转移;政府作用;启示

中图分类号：F2693126文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0110-03

基金项目：浙江省社科规划之江青年课题“适应社会管理创新的地方政府合作模式和机制研究”（13ZJQN062YB）;教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于GIS和多智能体的区域产业转移态势模拟与政府干预研究”（14YJC630207）阶段性成果。

作者简介：郑春勇（1984-），男，河南新郑人，浙江工商大学公共管理学院讲师，博士，研究方向：区域治理;虞盛军（1990-），男，安徽宿松人，浙江工商大学公共管理学院2013级行政管理专业硕士研究生，研究方向：地方政府与产业政策。

韩国首都圈的形成始于20世纪60年代，其范围包括首尔特别市、仁川广域市和京畿道全域。首都圈内比较重要的城市除了首尔、仁川、议政府之外，还有水源、城南、安养等城市。首都圈的地理范围主要是以首尔为中心70公里以内的区域，总体面积约为118万平方公里，占国土总面积的118%。在经历了快速工业化和高速城市化之后，首都圈成为韩国企业和人口的主要聚集地。首都圈人口总数大约为2136万，占全国总人口的463%;生产总值达2313亿美元，占国内生产总值的477%。[1]显然，首都圈人口和产业“过密”的特征非常明显。因此，促进首都圈产业向地方（首都圈以外的地域统称为地方）转移也就成为韩国政府多年来一直坚持的政策取向。

一、韩国首都圈产业向地方转移的基本进程和内容

韩国首都圈产业向地方转移的过程大致可以分为三个阶段：

第一阶段（20世纪70年代）：推动产业分散。经过20世纪60年代单纯追求产业发展的历史阶段之后，在70年代初期，韩国的产业政策和区域政策开始有所调整，区域均衡发展开始提上议程。围绕着向地方分散产业这一主题，韩国政府先后制定了《地方工业开发法》（1970）、《产业基地开发促进法》（1973）、《工业布局法》（1977）等一系列区位政策法规。例如，《地方工业开发法》明确指出，“制定本法规之目的在于促进工业适当向地方分散，缓解地区之间的经济发展差异，扩大就业机会，为均衡发展国民经济做出贡献。”根据这一法规，韩国政府在光州、大田、清州设立了工业园区，并出台了相关的土地利用、减免税收等优惠政策。1973年，韩国政府为了发展重化工业，又本着分散产业的理念在东南沿海地区的蔚山、昌原、丽川等地建立了重化工业基地。

20世纪70年代后期，韩国政府以“合理布局工业，创造适宜的工厂区位，促进工厂的再布局，从而防止工业向局部地区集中，为国民经济和国民福利的均衡发展做出贡献”为目的，把全国分为工业转移促进地区、工业限制整备地区和引进产业地区三类。其中，工业转移促进地区包括首尔市、议政府市、杨州郡（10个面）和高阳郡（5个面）。韩国政府还于1976年修改了《地方税法》，规定转移到地方的工厂给予减免登记税、所得税、转让所得税等，而如果在首都圈新建或者扩建工厂则要课以5倍的登记税、所得税和财产税。[1]

第二阶段（20世纪80～90年代）：抑制首都圈产业发展。1982年，韩国政府制定了《首都圈整备计划法》。随后，又根据这一法规制定了《第一次首都圈整备计划（1984～1998）》，把首都圈地区划分为转移促进区、限制整备区、开发诱导区、开发保留区、自然保护区等5类地区，对不同类型的区域实行不同程度的产业发展限制，而对转移到地方的企业则给予各种优惠政策。

进入20世纪90年代以后，韩国政府全面修改了《首都圈整备计划法》，并制定了《第二次首都圈整备计划（1997～2011）》。第二次首都圈整备计划提出，在2001年、2011年，首都圈人口占全国人口的比重要分别控制在50%和54%以下，首都圈工业生产在全国的比重要分别下降到38%和375%，首都圈工业用地的比例要分别下降到35%和33%。第二次首都圈整备计划重新把首都圈划分为过密抑制圈域、成长管理圈域和自然保护圈域等3类区域。在过密抑制圈域，要抑制新建和扩建大企业工厂，把大规模工厂和传统工业等转移到地方;同时，要提高空间利用效率，整备未来高科技、中小企业区位空间。在成长管理圈域，只限于接纳过密抑制圈域转移来的工厂、落后地区开发、工厂密集区域的整备;必要时允许设立工业园区优先接纳从过密抑制圈域转移来的工厂，但在耕地、水源地等需要保护自然环境的区域必须抑制工业发展。在自然保护圈域，要以欠发达市郡为中心开发工业用地，但总面积到2001年限于1平方公里，在开发上采取所在市长、道知事制定工业区的指定和供给计划，需得到建设交通部长官的批准;要按计划引进低公害高科技产业和研究、技术、信息处理等知识产业;在耕地整备区域、上水源保护区域、文化资产保护区域、对水质保护影响大的区域、林相良好的区域抑制开发。[2]

第三阶段（2000年以来）：促进企业向地方转移。经过多年努力，地方的产业发展有了一定成效，首都圈的膨胀趋势也多少有所缓解，但整体来看却并没有达到预期效果，首都圈的工业比重仍然偏大。韩国政府逐渐认识到：企业才是经济活动的主角，要想促进企业向地方转移，必须调整政策思路，从“限制性挤出”转变为“激励性转移”。

韩国政府在1999年8月举行的经济政策调整会议上对促进企业向地方转移问题进行了专题探讨，随后，于2000年4月出台了《企业地方转移促进对策》。2002年6月、2003年7月，又分别对《企业地方转移促进对策》进行了增补。该《对策》内容涉及对转移到地方的企业给予法人税、综合土地税、等各种税收减免，产业银行长期提供低息贷款，土地公社购买转移企业既有总部房屋、工厂等。2003年12月，韩国政府又通过修改《税收特例限制法》进一步放宽税收减免条件。2004年1月，又制定了《国家均衡发展特别法》，在对向地方转移企业的行政、财政支持等方面予以明确规定。同时，还提出要降低土地转让价、向转移企业支付教育训练补助金等。

二、韩国首都圈产业向地方转移过程中的政府作用

为了促使首都圈内企业向地方迁移，韩国政府坚持不懈地做了大量工作，形成了一套系统的产业转移政策。

第一，对首都圈的工厂实行总量限制。所谓总量限制，是指在首都圈内限制工厂建筑物的新建、扩建或用途变更建筑面积的总量。具体做法是，建设交通部长官根据过去工厂建筑批准量的变化趋势和工业园区等工厂建设用地现状，每年经首都圈整备委员会的审议，决定首尔、仁川、京畿道的新建、扩建工厂或用途变更总允许量，并在《官报》上告示。如果有必要对其进行变更时也必须经过同样的程序。若有必要时市长或道知事可在市、道总允许量的范围内，把其总量按区域划分，并将之公布于市、道发行的公报上。总量限制的实施效果良好，从2000年到2003年，首都圈整体的工厂新建、扩建总量分别为总量计划的99%、91%、997%、983%。[2]

第二，设立地方转移支援中心。为了有效宣传、落实促进企业向地方转移的相关政策，韩国政府于2000年1月20日设立了地方转移支援中心，并任命建设交通部国土政策局局长为中心主任。该中心所提供的服务主要有：向企业介绍有关转移所需审批程序，向地方政府等相关机构要求在审批方面给予最大限度的协助;诱导土地公社购买迁出企业既有土地，提供迁入地产业园区相关信息;介绍产业银行、产业基础基金等的融资渠道，以及税收减免、社会资本设置等各种支援事项;用直接访问、通信、举办说明会等方式向有转移意向的企业详细说明支援内容;制作、陈设各种关于支援事项、审批程序、迁入地区位特点等的说明书，并散发给来访者。[1]

第三，对转移到地方的企业实行税收减免政策。韩国政府一直奉行抑制首都圈工业发展的政策，到2000年，首都圈与非首都圈的创业费用比值已经达到2：1，企业在首都圈的经济活动费用与在地方的经济活动费用之比为32：1，[3]但政策效果依然不甚理想。为了促进企业向地方转移，韩国政府出台了差异化的税收减免政策，对于从首都圈向地方转移的企业法人税实行前5年减免100%、之后2年减免50%的优惠。2008年12月15日，又宣布对于从首都圈地区向地方转移的企业，其法人税减免期限由原来最长7年延长到10年，其中，前7年减免100%，之后3年减免50%;对于迁到落后地区的企业，5年内减免法人税和所得税;对于向地方转移企业的转移补助金扩大2倍以上。[4]

第四，为转移企业提供多种融资渠道。为了促进首都圈企业向地方转移，韩国为转移企业出台了多种金融支援政策。韩国政府所采用的主要融资渠道有产业银行资金、产业基础资金、信用保证基金、技术信用保证基金、中小企业经营稳定资金、地方中小企业培育资金、国民住宅基金等。以产业银行为例，韩国产业银行可为向地方转移的企业提供其新建设施投资80%～90%的贷款优惠，贷款利率在年基准利率438%的基础上略有浮动，偿还期限为8年（包括无需还贷的搁置期）。此外，韩国政府在融资担保方面对向地方转移的企业实行特例保证制度，对转移企业的员工实行购房或租房贷款优惠，韩国产业园区公团的产业搞活资金项目对把工厂从首都圈过密抑制圈域转移到首都圈以外地区的企业给予最优先待遇等等。

第五，提供优惠的土地政策。为了调动企业向地方转移，一方面，韩国政府为向地方转移企业提供新购土地长期分期付款或可租用一定时间后再购买用地等优待，另一方面，责成土地公社购买首都圈过密抑制圈域内企业转移后留下的既有工厂或本部用地。土地公社先用债券支付，年利率为5%，债券期满时本金与利息一同偿还。另外，如果转移企业迁入土地公社在地方的产业园区，土地公社将优先购买该企业既有用地，并可提供转移前用地和转移后用地的土地款抵消服务。[1]

第六，给予转移企业补助金。对于那些转移到地方的一定规模以上的企业，中央政府和地方政府实施配套补助。一定规模以上企业是指，转移到地方的工厂就业人数100人以上，或总规模100人以上的企业总部转移到地方并且转移后总部规模50人以上，或总规模100人以上的企业所属研究所转移到地方并且转移后研究所规模30人以上。补助内容主要有转移企业购买或租赁土地、工厂、建筑物的费用、建筑费、设备购置费、就业补助费、就业人员培训费等。相关费用总额的50%由企业负担，25%由中央政府负担，25%由地方政府负担。[5]

三、对我国区域产业转移的启示

韩国首都圈的产业转移大计至今尚未结束，如何更为有效地抑制首都圈膨胀、促进企业向地方迁移仍是韩国政府今后需要继续努力予以克服的难题。但我们仍然可以从韩国政府干预其国内产业转移的做法中得到一些有益的启示：

首先，企业迁移政策要与人口迁移政策相结合。在区域产业转移问题上，劳动密集型产业无疑是产业转移的重点。从韩国政府所出台的若干促进企业向地方转移政策中，我们可以发现，有不少政策都是与人口迁移有关的。例如，在税收减免优惠方面，特别强调位于首都圈内的工厂的搬迁，而且对于“一定规模”以上的企业给予专项补助，对随企业搬迁到地方的劳动者给予购房或租房的优惠等。这里，需要予以特别注意的就是针对企业雇员以及相关劳动者的照顾性措施。从全世界任何一个国家的区域产业转移情况来看，似乎都存在这么一个规律：产业转移进行到哪里，房价上涨的浪潮就波及到哪里。这种现象非常不利于调动劳动人口向地方迁移的积极性。因为，产业转出地的生活成本虽然很高，但却有很多生活上的便利条件，相比之下，产业转入地在交通的通达性、生活的便利性等方面都不及转出地，倘若转入地的房价再随产业转移的推进而不断猛涨，劳动力自然也就不愿意主动迁移。所以，要想让产业转移政策充分发挥作用，还应该辅之以相应的人口迁移政策，这样才能大大降低产业转移的难度。

其次，要把区域产业转移与产业结构升级结合起来。无论对产业转出地还是对产业转入地来说，产业转移的过程都是进行产业结构调整的过程，转出地和转入地都要抓住这个契机，大力促进产业结构升级。对于产业转出地而言，产业转移意味着把那些高污染、高能耗、低附加值的产业转移出去，从而腾出空间来更好地发展高科技新兴产业和现代服务业;对于产业转入地而言，承接发达地区的产业转移本身就可以大大加快本地产业结构升级的步伐，即便是那些附加值低的产业也能够在一定程度上提高当地工业在产业结构中的比重。韩国政府所大力推行的企业迁移，在本质上主要是针对那些传统工业的。韩国政府一直强调，要促进大规模工厂的搬迁，提高首都圈空间利用效率，整备未来高科技企业区位空间。同时，又在地方上大力推行技术园区、产业园区、旅游园区，促进特定地区和落后地区的开发。这种做法值得借鉴。但同时，我们也要认识到，由于我国的地域面积要比韩国大得多，政治、经济现实也比韩国复杂，我国政府对区域产业转移的干预难度可能比韩国也大得多。所以，产业转出地与产业转入地政府要在产业转移与承接问题上进行充分沟通，在转移哪些产业、何时转移和承接哪些产业、何时承接等方面深入交流，在避免地方利益纠葛的基础上共同做好产业转移和承接工作，争取同时实现产业转入地和转出地的产业升级，达到双赢的效果。

再次，要强化对企业的激励措施。从区域产业转移的国际经验来看，政府对产业转移的干预都是非常深刻的。甚至可以说，企业能否在所在地区继续存活下去，很大程度上都是由政府所制定的土地政策、税收政策、金融政策等综合决定的。如前文所述，2000年时韩国首都圈与非首都圈的创业费用比值已经达到2：1，企业在首都圈的经济活动费用与在地方的经济活动费用之比为32：1。政府政策对企业发展的影响从中可见一斑。但是，我们也看到，韩国政府的限制性政策并没有达到理想中的效果，首都圈的膨胀趋势虽然在一定程度上有所减缓但实际上仍然在膨胀。韩国政府也认识到了这一点，于是，后来开始转变工作思路，从总量控制发展为经济激励，突出了税收、金融、政府补贴等手段在产业转移中的作用。我国的产业转移也要注意这一点。我国有着深厚的政企不分的“传统”，即使是在社会主义市场经济体制已经较为完善的今天，政府对企业经济活动的干预仍然存在。况且产业转移事关地方利益，地方政府不可能坐视不管，问题在于，政府应该通过什么样的方式去介入产业转移。显然，我国政府在这方面应当有所为、有所不为，多采取经济手段和法律手段、少用行政手段。只有这样，我国的区域产业转移才会收到良好的效果。

最后，要突出政府在产业转移中的服务职能。放眼世界，服务型政府建设已经成为全球范围内的发展趋势。建设服务型政府是提高政府执政能力的重大举措，也是推进政府改革创新的重要机遇。转变政府职能，改革审批制度，从管制走向服务，从直接干预转变为间接调控，为经济社会发展创造良好的条件是建设服务型政府的题中之义。区域产业转移过程中，也要重视发挥政府的公共服务作用。产业转移中的政府服务，不是对迁移企业进行“围追堵截”，也不是“睁一只眼闭一只眼”，而应当是积极提供相关信息，做好引导工作。这方面，韩国政府就做得很好。例如，韩国专门成立了地方转移支援中心，向企业介绍相关审批程序、优惠政策以及企业拟迁入地区的区位特点等。此外，韩国的土地公社还以高额利率债券的方式购买企业迁移后留下的土地，并且为企业新购土地提供用原有土地款抵消的便利服务，等等。反观国内，在中央层面我们没有类似韩国地方转移支援中心之类的专业机构，在地方层面，承接地政府为承接产业转移确实做了不少服务工作，但还不够，而转出地政府的表现就相对较差，服务意识欠缺。所以，在今后的产业转移中，中央政府要率先为区域专业转移提供应有的宏观指导;产业转出地政府要调整心态，以更加积极的态度推动产业结构优化调整;承接地政府要再接再厉，为拟迁移来的企业提供审批等方面的便利，对已经引进的企业则要做好后续的服务工作。

参考文献：

[1]金钟范.韩国区域发展政策[M].上海：上海财经大学出版社，2005.

[2][韩]建设交通部.第二次首都圈整备计划（1997-2011）[R].1997.

[3][韩]杨志青.区域发展支援现状与政策课题[M].安养：国土研究院，2001.

[4]韩国国际广播电台.向地方转移的韩国企业将享受10年税金减免优待[EB/OL].http：//worldkbscokr/chinese/news/news_Ec_detailhtm？No=22246&id=Ec，2008-12-15.

[5][韩]建设交通部，财政经济部，产业资源部.地方转移支援制度指南[M].2005∶34.