区域金融调控政策国内外经验与启示

杨巧敏

【摘要】金融调控手段是我国经济宏观调控政策的重要组成部分，对国家的经济发展具有极大促进作用。在区域经济发展的过程中，世界各国结合自身区域发展特点出台了一系列有效的政策，也积累了宝贵的经验，从而为我国区域金融经济的发展提供了可资借鉴的意见。

【关键词】区域金融 调控政策 国内外经验 启示

【中图分类号】F830           【文献标识码】A

金融调控手段是我国经济宏观调控政策的重要组成部分，对国家的经济发展具有极大促进作用。近年来，我国将增长稳定与结构调整作为经济宏观调控的指导原则之一。但在我国金融调控的实践中，长期以来都存在“一刀切”的问题，政府所制定的金融调控政策与我国经济发展的实际状况并不契合。造成这种情况主要是与我国区域经济发展的异质性有关，我国在金融资源的配置上明显存在着区域不平衡的特性，而我国金融调控政策并没有考虑到这些区域经济发展特性，因而其制定的金融政策并不符合当地的金融发展情况，也很难发挥起调控当地经济的作用。

我国区域发展不平衡的现实是长期存在的，东部地区的经济发展水平明显高于中部和西部地区。在此基础之上，各个区域间的金融资源分配也存在差异，东部地区在金融机构的数量、资产总量、金融业从业人员、资本形成能力、融资能力、金融创新能力以及外资利用能力等方面都要高于中西部地区。这种区域间的金融发展水平的差异，也成为当地经济发展以及金融政策发挥作用的重要约束条件之一。在地区金融发展存在异质的情况下，如果在金融政策的调控上仅仅是注重货币供应量在时间上的配置，则很容易造成金融资源配置的浪费，甚至会不利于当地的金融发展，产生金融调控政策的区域效应，继续拉大地区间的金融发展差距。因此在进行金融政策的制定时，必须注意区域金融发展的异质性。在区域经济发展的过程中，世界各国在结合自身区域发展特点的基础上出台了一系列有效的政策，也积累了宝贵的经验经验，从而为区域金融经济的发展提供了可资借鉴的意见。

区域金融调控政策的国外经验

从大多数国家的发展历程来看，普遍经历了从区域发展不均衡到逐步均衡的一个发展调整过程。在这一调整过程中，市场的调节作用并不能起到主动缩小区域经济发展差距的作用，其区域发展差距的缩小主要是依靠政府的差别化金融调控政策。以政府区域性调控政策来缩小区域间的经济发展差距的做法，主要是发生在国家的早期发展阶段。例如，美国在20世纪20、30年代处于严重的南北区域发展不平衡时期，当时美国政府认为市场自身的调节功能可以解决这一问题，因而并没有积极采取政府调控措施，但到了1929年美国爆发经济危机，这促使美国在30年代后开始对区域发展的不平衡现象进行干预，并且出台了一系列能够促进南部和北部地区均衡发展的措施，这较为有效地解决了南北部经济差距较大的问题。

许多国家的区域经济发展都有类似从不均衡到政府干预，再到逐步均衡的一个发展历程，而从各国采取的调整措施来看，主要有以下几个方面：

第一，制定专项法律法规，明确调控政策的目标。从世界各国调控区域均衡发展的经验来看，其中一项重要的措施便是制定相关的法律法规，而这其中较为成功的便是美国出台的“双线银行制度”。这一制度允许商业银行通过申请成为国民银行或州立银行，这就激励了大量的商业银行成为州立银行，为地区尤其是欠发达地区的经济发展提供了资金支持。为了使州立银行的资金更好地服务于本地的经济发展，美国又出台了《社区再投资法》，该法案明确规定了州立银行不能随意跨州经营，而应该首先将资金用于当地的经济发展，而且州立银行还应设立专项资金，专门用于支持地区内贫困居民和黑人的经济活动。美国的这些法律法规使得州立银行为欠发达地区的经济发展提供了充足的资金支持。

日本同样制定了促进日本地区均衡发展的法律法规。日本早期的东北地区相较其他地区经济发展水平低，为了促进这一地区的经济发展，日本制定了《东北地区开发促进法》、《北海道东北开发公库法》和《东北开发株式会社法》，这三部法律法规被称为是“东北开发三法”。在法律法规的制定中，日本明确了其法律要调控的目标，例如在《北海道东北开发公库法》中，明确说明这部法规就是为了促进北海道以及东北地区的发展，鼓励一般的金融机构融资和民间投资活动，使之为地方经济发展起到促进作用。此外，该法案还制定了为北海道以及东北地区产业开发提供债务和贷款的规定。

从美日两国制度的这些法规及其作用效果来看，它们都为地方产业发展提供了制度保障和法律依据，对落后地区的经济发展起到了推动作用。

第二，成立专业化政策性金融机构，提供专项服务。20世纪30年代，美国制定出台了《联邦信贷纲要》，由此成立了农业信贷机构、进出口银行、住宅建设信贷机构等多样化的政策性金融机构。美国通过成立这些机构来加强国家对区域经济发展的调控力度，国家通过这些机构直接地参与了地区的存贷款业务，并为不同类型的资金需求提供相应的专项服务，这对促进农业发展以及落后地区的整体经济发展起到了重要作用。在《联邦信贷纲要》的落实下，美国建立了多角度、全方位、网格式覆盖和渗透式的金融机构，充分满足了区域性市场的需求，为市场经济发展注入活力，促进欠发达地区经济的快速发展。

日本的政策性金融机构的设立是以北海道开发公库的建立为开端的，设立的目的是为了服务东北地区以及北海道等相对落后地区的经济发展。除此之外，日本还有较多的类似日本冲绳振兴开发金融公司这类政策性金融机构，主要是为边远地区和落后地区的产业发展提供长期的资金支持。与此同时，这类公司还代办一些其他政策性金融机构在该地区的金融业务，这类金融公司具有较强的灵活性，且覆盖面较广，能够及时地为地区经济发展提供金融服务。

印度政府为了促进落后地区的经济发展，在20世纪80年代成立了落后地区发展委员，该委员会的一个重要任务就是鉴定和审查落后地区，并检查政府现行的各项有助于地方经济发展的政策是否得到了落实，并就落实情况来进一步提出建议。

第三，制定符合地区特色的金融政策，提供配套服务。在制定地区特色金融服务政策上，美国做出了较好的示范，而贴现率政策的实施则被公认为具有因地制宜的特色。美国各个地区的联邦储备银行可以根据其区域范围内的金融和经济发展状况来制定贴现率，这有利于通过贴现政策来调整地方金融的投资结构。除了贴现率政策之外，美国银行设立的最低资本金也是因地区不同而有不同标准的规定。比如，其规定地区人口在6000人以下，银行的最低资本金是5万美元;要在6000至5万人的地区设立银行，最低资本金应为10万美元;在居民超过5万人的地区设立银行，资本金最低要为20万美元。这种差别化最低资本金政策，有利于鼓励银行进入人口不多的欠发达地区，从而有利于促进当地各项事业的发展。除了制定适合的金融政策外，美国政府还为那些投资欠发达地区的公司提供信贷、技术和财政等方面的援助和支持。

印度与美国一样，也为落后地区的发展提供信贷资金方面的便利。除此之外，印度还对一些较为有前景的项目免费进行可行性研究，采取了为地区的中小型企业提供技术咨询和支持、为企业提供培训等措施。

第四，针对落后地区制定倾斜的信贷政策。经验显示，在治理地区非均衡发展的问题上，大多数国家都采取了低息贷款政策，以此来引导和鼓励企业向不发达地区进行投资。比如，在美国的西部开发时期，政府为了引导资金进入西部地区，采取了为私人资本提供信贷支持的政策。再如，在19世纪60年代到90年代期间，美国政府对铁路建设资金中的投入仅为10～15%，而其中约60%左右的投资是私人资本投资，其他的资本来自国外投资。在各类倾斜政策中，大多数政府又会采取利息优惠政策，例如印度的工业发展银行、印度工业信贷与投资公司、印度工业金融公司等都对落后地区的企业提供一定的信贷优惠，一般来说其贷款利率会比一般的贷款利率低2个百分点，而且偿还期也有所延长。

第五，协调区域金融调控政策与发展战略。美国在协调区域发展的过程中，有着明确的发展战略政策，其将缩小生活水平和收入差距、促进欠发达地区的自然发展作为调控的目标，通过金融支持与政府投资等措施来促进西部和南部欠发达地区的发展。美国在制定区域经济发展规划中，明确提出要以公共投资来吸引私人资本进入特定的地区，从而给这一特定地区带来更多的就业机会，促进地区发展。印度在促进落后地区经济发展方面，制定了综合开发计划、干旱地区计划、就业计划等政策，为了落实这些政策，印度政府还成立了专门的工作组去监督这些计划的执行，并及时提出改进的建议。

区域金融调控政策的国内经验

我国的区域金融调控政策也是与一定时期内国家制定的区域发展战略有密切联系的。为促进区域发展战略的推进，我国也制定实施了一系列差别化、区域性金融调控政策。

第一，在信贷政策方面，国家实行了倾斜政策。在改革开放之初，为了加快经济特区的发展，中央政府针对特区制定了一系列信贷倾斜政策。例如特区的人民银行分行可以获得总行的更多的资金分配，其信贷计划被单独列出对待，特区银行所吸收的存款和信贷资金也可以全部由特区使用，这些政策为特区的经济发展提供了资金保障。在落实西部大开发战略上，国家允许商业银行对西部重点项目进行直接贷款，并且无需进行区域分行存贷比考核，国家还对优势产业的信贷制定了积极政策。在后来的东北老工业基地的振兴战略中，国家进出口银行按政策规定将对老东北工业基地的产业结构调整项目提供一定的信贷资金支持。

第二，制定了差别化的存款准备金政策。早期我国政府为了支持深圳经济特区的发展，人民银行曾允许其深圳分行在5%～10%的范围内自主制定存款准备金率。我国在金融机构的管理上也进行了存款准备金率的差别化探索，自2004年起我国就对金融机构开始实施了有差别的存款准备金率政策，其目的是为了防止那些资产质量差、资本充足率不足的金融机构进行盲目的贷款扩张，从而有效控制金融市场风险。

第三，出台再贴现和再贷款政策。人民银行对国家在一定时期内所支持的产业会采取再贴现或再贷款政策，这能够引导地方产业进行结构调整或升级。除此之外，我国还设计了利率差别化政策，其目的也是为了鼓励更多的金融资本进入特定的发展区域。

第四，实行差异化房贷政策。差异化政策具有较强的灵活性，我国的差异化房贷政策既有像有关二套房利率和首付比例这样的全国性政策，也有只针对某一群体或区域的差异化政策，其目的是对目前的房地产市场进行调整，防止其畸形发展。中央政府为了促进特定地区的金融发展，往往通过降低金融市场进入门槛、对当地的金融机构进行政策倾斜等措施来吸引更多的金融机构进驻特定区域，改革开放之初深圳建立的特区现代金融体系就是一个典型事例。

区域金融调控政策的启示

首先，实行差别化金融调控政策在均衡区域发展过程中是十分必要的。从国内国外的发展历程来看，新古典经济学所认为的区域具有自动平衡机制的理论并不具备现实的可能性，而且由于市场微观主体信息的不对称、理性有限等因素还导致了市场失灵。由此可见，期待通过市场来调节区域均衡发展是很难在现实发展中实现的，各国政府必须实施积极的区域金融调控政策。从世界各国的调控经验来看，这种调控是有效的，也是必要的。我国目前的区域发展不平衡状况十分严重，而以往单一的货币政策会加剧这种区域差距，因此要想平衡区域经济发展，必须根据各个地区不同的金融基础来制定差别化金融政策，才能够使金融政策起到促进各个地区经济发展的作用，而非进一步拉大地区间的发展差距。

其次，出台并细化有助于欠发达地区经济发展的法规。要想促进欠发达地区的经济迅速发展，政府必须根据其地域发展情况制定具体的法规政策，使之具有针对性和可操作性。国家可以在存贷款利率、税收、存款准备金率等方面制定特别倾斜政策，促进落后地区的金融发展。例如，国家可以出台相关政策，鼓励商业银行对其设立在欠发达地区的分支机构充分授权，让其根据自己所在地区的情况进行适当的信贷政策倾斜。还可以出台相关规定，允许落后地区的金融机构所吸收的资金必须有一定的比例或者全部用于当地经济的发展，为欠发达地区的经济社会建设提供充足财力。

再次，要协调区域产业政策与发展目标相匹配。区域产业发展的结构调整与其地区产业政策是有密切联系的，政府需要认识到调控政策对区域产业影响的重要性。例如国家的货币政策的调整会对不同的产业产生不同的影响，政府可以根据落后地区的发展目标来制定相应的货币政策，从而引导地区产业结构的调整，使国家大力倡导的产业能够获得充分的货币政策支持。国家应根据“区别对待，分类指导”的原则，对欠发达地区的信贷结构进行调整，使金融机构的资金更多地流向国家政策所支持鼓励的产业，也能够带动地区的产业结构升级。政府应当把地区的金融调控政策与区域的发展目标、国家的货币政策、产业政策等结合起来，使之能够引导资金流向那些具有市场竞争力、经济效益好且具有发展潜力的产业和项目，这也是提高资金使用效率和效益最大化的策略之一。各种政策相配合形成制度合力，共同促进欠发达地区的经济发展。

最后，应加强与监管部门的沟通协调机制建设，进一步完善多元化的金融体系。差异化的金融调控政策固然有着灵活性、因地制宜的优势，但也正因为其在执行过程中有所差异而造成各个部门难以协调统一和沟通，也不利于金融监管部门进行统一监管。因此，要使区域调控政策能够顺利发挥其调控作用，还需要建立相应的沟通协调机制与监管机制，以此来实现调控政策的作用最大化和有效落实。

在丰富金融体系方面，政府可以出台政策来鼓励区域性商业银行和政策性金融机构建立，也可以引入外资投资金融机构或是银行，鼓励其在落后地区建立分公司或分支机构。此外，我国还相对缺乏资信评级机构，政府应根据市场需求鼓励此类金融中介机构进驻欠发达地区，丰富当地的金融体系，完善落后地区的金融生态。

（作者单位：电子科技大学成都学院）

责编 /于岩（实习）