公民参与公共政策制定的价值与障碍

莫兰　邹顺康

【摘要】广泛的公民参与公共政策制定是推进民主进程，提高公共政策制定质量，保证公共政策“共赢”的基石。随着经济政治社会的发展，公民参与公共政策的制定已成潮流而渐趋成熟，但还存在着不可忽视的障碍性因素。通过对当前我国公民参与公共政策制定的优缺点分析，探求完善公民参与公共政策制定的有效路径，对完善公民参与公共政策制定的理论和实践都有重要意义。

【关键词】公民参与 公共政策 制定 价值 障碍

【中图分类号】D63         【文献标识码】A

广泛的公民参与是达成公共政策科学化、民主化的前提和基礎。公共政策作为对公共资源进行权力支配的过程，其科学与民主的决策既能实现公共利益的最大化，又能最大限度地满足公民的合理社会需求。

可以肯定地说，随着民主理论的研究与实践的持续推进，公民参与公共政策的制定已经成为民主决策与科学决策的趋势而不可逆转，这在理论上有必要对公民参与公共决策的制定进行廓清，以使公共政策制定者和广大公民形成一致的认知，从而在公共政策制定实践中最大可能地规避决策失误，使决策公开、阳光，在制度上和程序上尽可能保证公民参与公共政策制定的有序、有据，充分激发广大公民参与公正政策制定的主观能动性。

广泛的公民参与公共政策制定的正面价值

彰显公共政策制定的合法。迈克尔·罗斯金认为：“为什么人们需要立法机构，因为在这里他们能感觉到自己被代表了，当人们感到政府是在公平地代表他们，并且在选举官员和作出重要决策时他们拥有发言权，他们就选择了这种‘统治的同意’，由此政府也具备了其‘合法性’中最重要的条件。”①政府在公共政策的制定中发挥着主体性作用，首先要考虑的是公共政策的服务对象是哪个？政府在制定公共政策时一刻也不能忽视作为公共政策服务的对象—公民。

我国实行的是代议制民主，这种民主的缺点是公民意愿代表的有限性，公共决策时实际上表现为精英政治;而除参与决策的民意代表外的大量公民，被认为他们的政治诉求或者愿望的表达缺乏理性，即便是让他们参与决策，公共决策的质量也很难得到保证。因此，政治生活中，如何搭建一个广泛的公民参与公共决策的平台，并且在这个平台上使公民能够广泛参与、自由表达、平等地参与公共政策制定，对彰显公共政策的合法性有重要意义。

力求公共政策的科学正确。正确科学的公共政策是达成政策目的，满足公民意愿诉求的前提。广泛的公民参与从不同的看问题角度、不同的诉求水平提供了丰富多彩的决策信息与依据;人民群众是历史的主体，同样公共政策的制定也要坚持走群众路线，通过集中公民的智慧和意见，借鉴不同领域的知识和观念，为公共政策制定者提供及时、有用的大量信息，既保证了公共决策的质量，还能培育公民参与政策的积极性和民主意识，提高公共决策的认同感和参与决策的责任感。

公共政策与公民的公共利益息息相关，不仅包括公众关心的物价和各类收费，还包括生活中的方方面面，如公共交通、医疗保险、道路建设、社区管理等，从公共政策制定的倡议、草拟、出台，每个环节都备受公民关注，存在于公民中的领域精英也能为公共政策的制定发挥出更大的能动性和创造性，使公共政策制定达到公民和政策制定者的共赢价值追求。广泛的公民参与可以在充分提高公共政策制定质量的同时，一定程度上还可以避免公共政策制定的“寻租”现象，使公共政策的制定充分彰显政策的合法性与科学性。

充分体现公民的利益诉求。公共政策的制定有两个不可能忽视的事实，那就是公共政策制定的环境是在一定的政治、经济和社会环境之下的，所以决定公共政策制定的不仅仅是它要达到的目标，还有其他的影响要素;另一个就是公共政策的制定者是有限理性的参与者。由于公共政策的受众是不同的个体，所以不同的公民对公共政策的期待与制定的内容就有价值上的不同诉求，有些学者认为这些不同的价值诉求是非理性诉求，这点我认同。可以承认这些诉求的非理性，但是不能说这些诉求都不合理。如果没有广泛的公民参与公共政策的制定，那么公共决策要代表最大多数公民的利益可能仅仅是口头上喊、理论上讲，在实践中去体现就比较难了。

在市场经济体制下，群体的多元决定了其利益诉求的多元，作为公共政策决策选择的原则也是公共利益的最大化，广泛的公民参与可以使他们获得和政策制定者一样表达诉求的机会，使他们的利益得以关注并获得平衡，使公共政策的认同对象最大化的同时，促进了公共政策执行的效率和落实质量的提升。

促进民主进程和社会和谐。过度的权力集中必然导致公共决策偏离目标，甚至会滋生腐败。为了减少不必要的决策失误和尽可能地避免腐败，公共政策的制定与执行需要广泛的公民参与和进行监督，需要公开与透明。公民要及时获得与自己有关的公共政策信息，如选举活动、政策制定、制定法律、政策执行等，都要求政府行为要公开透明，在第一时间通过各类媒介把这类信息发布以使公众及时知晓，这样公民才能有序有效地参与公共政策制定出，表达自己的诉求，并对公共政策的执行情况进行有效地监督。

广泛的公民参与公共政策制定既使公共政策说服力增强，还有利于建立人际互信。人际互信建立的前提是尊重、包容、理解。尽管公民个体间存在着经济、认知、价值诉求等方面的多样性与差异性，公共政策的制定承认这些多样性与差异性，并且兼顾各方面的利益，实行利益的整合，达成公共利益的最大化。这种公共政策的制定以公民意愿为中心，以公共利益的实现为前提，以公开、透明、合作为基础，这必然有利于和谐社会的构建，实现社会公共价值的最大化。

影响公民参与公共政策制定的障碍性因素

制度虚设使得公民参与公共决策的意愿不足。政府为促进公民参与公共决策制定了一系列的政治制度，如人民代表大会制度、政治协商会议制度、来信来访制度、基层群众民主自治制度等，但这些制度的落实及作用的发挥更多时候停留在理论和原则层面，离广泛的公民参与公共决策目标偏差甚远。再以人民代表大会制度为例，其创设目的就是要集中民意，鼓励参政议政，对于形成的政策决议结合地区特点层层抓好贯彻。仅就其代表结构就可以看出来，“民声”住往被“官声”盖过，这使得公民参与公共政策制定的积极性不强，公民参与仅仅停留在意见表达，更谈不上提出创造性的建议和意见，对公共政策制定的影响效果也微乎其微。

程序不清使得公民参与公共决策的途径不足。美国知名法官福兰克·弗特认为：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”②这说明广泛的公民参与公共政策制定需要有程序过程的制度性保障才能得以实现，但是公民参与公共政策制定的理念、素质等都要通过程序化的演练才能养成和提高。而当前关于公民参与公共政策制定的制度或者说法规建设，在程序的细节上不清楚，尽管在总体指导思想或者整体内容上体现着公民是公共政策制定的主体，是重要的有效的参与者，甚至权力属于人民，可是在公民参与公共决策的程序规定上却是操作性不强，甚至可以用缺失来形容，并没有将公民参与公共决策的方式、内容、途径等加以程序上的明确，这就使得公民参与公共决策随意性较大。

我们一般把公民参与公共政策制定的途径分为两种，一种是制度内，还有一种是制度外。制度内的途径是指由政府主导和创设的公民参与公共政策制定的途径，这种途径程序统一有序，主要的方式有代议方式、信访模式、公推公选、恳谈会等;体制外的途径指的是由社会、公民个体或者群众组织自由形成的参与公共决策的途径，这种途径随意性较大，主要的方式有游行、演讲游说、网络参政等。

信息控制使得公民参与公共决策的认同不足。不可否认的是公民掌握的信息与政府控制的信息是不对等的，或者叫做信息不对称。公共决策者在信息的获取或者控制上有得天独厚的优势，他们掌握的许多信息资源是公民无法或者不可能知晓的，也就不能提出有建设性的意见或者建议，心理上必然难以认同。公民参与公共政策制定的积极性不高、意愿不足，当然其参与公共政策制定的效率必然不会高。

更有甚者，部分公共政策制定者存在着不正确的政绩观，在制定公共政策时出于个人政绩的需要，出于个人所谓权威的体现，对有关公共政策制定的部分信息，尤其是负面性的信息进行了人为控制，只公示公共政策制定的目标和采取该政策可能带来的公共利益，对该政策制定后不利于公共利益的方面不予以公开，这种信息上的不对等，必然使公民对公共决策制定缺少认同，不能高效地实践民主管理。

非组织化使得公民参与公共决策的质量不足。公共政策制定实践中，公民个体参与公共政策制定的作用是微乎其微的，公民更多时候是通过组织形式参与到公共政策的制定中来，而这种通过组织形式参与公共政策制定是一种间接性参与，组织在公民参与公共政策制定中起着关键性作用，其组织化程度与影响公共政策制定的影响力呈正相关。在中国现行的政治状况下，社会组织的力量与系统的政治力量进行博弈，政治系统的力量远占上风，像现有的各类公民组织如工会、行业协会、各种联合会等也都是在政府的引导下建立与运行的，不可避免地带有“看政府眼色行事”的特点，这些组织在代表公民利益时带有比较明显的政府色彩，使得公民的诉求表达受到抑制或不准确表达在所难免。当然出现这种状况，主要的归因还是公民组织的组织化程度低与缺少社会精英。正如人民代表，基本上都是来自于各行业、各民族、各战线的精英，这些精英在市场经济条件下一样存在“经济人假设”的现象，他们在参与公共政策制定时有可能存在着“搭便车”事实，这必然威胁着其他公民的利益和民主的实现。

完善公民参与公共政策制定的对策措施

塑造公民参与公共政策制定的理念。随着经济政治体制的渐趋完善，公民参与公共政策的制定已成潮流趋势。也有学者将公民参与公共政策制定的理念称之为参与型政治文化，它对公民的要求是公民主体要有相当强烈的参与公共政策制定的意识，对公共政策制定者有信任、有尊重、有包容，并且具备参与公共政策制定的能力和多样化的参与公共政策制定的途徑，对公共政策的制定产生有效性的影响。这种参与型的公共政策制定的理念不仅彰显着公共政策制定者的意志，又体现着公民的价值诉求，是一种政府和公民良性互动的公共政策制定文化。

要践行这一理念，从政府层面来看，主要由政府起主导作用，使得公民完成两个转变：一个是由公民社会向市民社会的转变，使得公民成为国家治理系统中的主体，既有参与公共政策制定的能力，又能合理有效表达、维护、实现其利益诉求;另一个是由公民个体参与公共政策制定向有组织化的参与公共政策制定，使得代表公民诉求的非政府组织，通过合作、协商，加强公共政策制定的认同，拓宽公民参与公共政策制定的渠道。从公民层面来看，就是要努力提高公民主体的综合素质，加强参政、议政的学习，既提高公民主体参与公共政策制定的积极性，又在一定程度上使得公民参与公共政策制定朝着有序、高效的方向发展。

健全公民参与公共政策制定的机制。信息的不对称使得公民参与公共政策制定的意愿不足、认同感降低、公共政策制定水平在低层次徘徊，所以有关公共政策制定的信息一定要公开透明，让公民享有公共政策制定的足够知情权。公共政策的制定是一个程序过程，程序合法才能保证公共政策的合法，才能有效地避免公民参与公共政策制定的无序无效，所以要求国家管理者制定相关的公民参与公共政策制定的法律规范，使得公民“制度化”参与公共政策制定，做到有法可依、有据可循，依法参与公共政策的制定，同时公民对公共政策的执行情况有监督权，要充分利用好两个监督渠道：一个是公民个体、社会组织为主体的群众监督体系;另一个是网络、电视、广播等大众传媒为主的舆论监督体系。

拓宽公民参与公共政策制定的平台。高效的公民参与公共政策制定的平台可以确保公共政策“共赢”。当前主要是利用好以下几个平台：一是听证会制度。听证会制度源自于西方，却与中国国情结合获得了发展，目前在我国主要在三个领域用的频率相对较高，即价格制定、国家行政处罚与立法听证。听证制度有自己严格的程序和实施步骤，使用得当对于公共政策的制定大有裨益。二是来信来访制度。信访制度是密切政府与群众关系的有效载体，随着经济社会的发展，信访需要进一步规范来信来访程序、拓宽来信来访渠道、建立来信来访法庭，推动来信来访制度的改革，对于推进民主进程意义深远。三是信息披露制度。通过建立发言人制度，为公民参与公共政策的制定提供及时、准确、充足的信息资料，让最大量的公民充分知情，通过透明公开让公民诉求得到充分地表达，对政府进行有效地监督，促进公共政策制定的科学民主化。四是网络参政。中国网民众多，手机、宽带用户逐年上升，拓宽了公民参与公共政策制定的渠道，公民可以利用网络及时反馈问题、表达诉求、实现利益;政府可以了解民意，实现公共利益的最大化。五是利用好短信、微信、电话平台。电话的高普及率，短信、微信的高使用率，使得公民参与公共政策制定成为可能。

完善公民参与公共政策制定的法规。完善公民参与公共政策制定的法规体系，使公民参与公共政策的制定有法可依，按法参与。一是要健全公民参与公共政策制定的法规体系，这类法规制度至少要包括保障公民依法参与公共政策的制定有法可依，同时对违背法律破坏公民参与公共政策制定的行为进行惩处有章可据。二是加大普法力度，提升公民的法律素质。普法是法律知识的启蒙，通过普法让公民了解法律知识，培育公民的法律意识，牢固树立法制观念，使得法制精神内化于心，外化于行。三是程序清晰。清晰的程序避免公民参与公共政策制定的盲目随意，而且还能对公共政策的制定产生积极的影响，保证公民参与公共政策制定的有序高效。

（作者分别为西南大学政治与公共管理学院博士研究生，西南大学政治与公共管理学院副教授、副院长）

【注释】

①[美]迈克尔·罗斯金：《政治学》，北京：华夏出版社，2002年，第5～6页。

②[美]丹尼尔·贝尔：《资本主义的文化矛盾》，台北：久大文化股份有限公司，1989年，第198页。

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