生态环境共建共享的国际经验

叶堂林

【摘要】 纵观发达国家“先污染、后治理”的转变历程，资源环境的“倒逼”、可持续发展理念、低碳绿色发展方式、科技革命和制度安排在其中起了重要作用，是实现由环境恶化到生态良好转变的基本条件。对我国来说，要实现跨行政区的生态环境共建共享，制度保障尤为重要。

【关键词】 生态环境   共建共享        【中图分类号】F205       【文献标识码】A

政府——引导作用不可替代、功不可没

生态环境是公共产品，政府在生态保护与环境治理方面义不容辞、责无旁贷。政府的作用主要体现在实施战略、制定规划、严把检测、调控政策与完善制度等方面。

政府自觉将绿色发展上升为国家战略。面对20世纪70年代的世界性能源危机，发达国家开始考虑国家能源安全问题，进而上升到对可持续发展及人类未来生存环境的认识高度，普遍实行绿色发展战略。如英国政府把建设“绿色城市”作为提高城市整体质量和居民生活舒适度的重要举措，今天更是把建立低碳社会提升为基本国策。伦敦是公认的“绿色城市”和“最适宜居住的城市”，被国际社会所推崇。在寸土寸金的伦敦城市中心区，三分之一的面积被大片公共绿地、众多花园和森林所覆盖。环城绿带面积与城市面积之比达到2.82：1，远期可达3.67：1。伦敦的绿地、绿带建设，在改善城市大气环境、保持生态平衡和生物多样性、提高城市整体质量和居民生活舒适度、控制城市向外无序蔓延等方面发挥了重要作用。

制定统一而持续的生态城市规划，并通过一系列建设工程付诸实施。伦敦由昔日“雾都”到今日“绿城”的根本转变，是在政府规划引导下逐步实现的。自19世纪开始伦敦就一直在探索生态城市建设，相继推出了花园城市规划、大伦敦规划、大伦敦发展规划到大伦敦发展战略规划，实施了一系列生态城市建设工程。《英国能源白皮书》（2007）明确规定了英国可再生能源的利用和开发目标，可再生能源占本国能源的比重将由目前的6%扩大到35%，远远超出了欧盟对各成员国20%比重的基本要求。

利用经济杠杆加强调控，促进产业调整与升级。20世纪70年代石油危机爆发时，英国为扭转工业发展带来的环境污染和资源短缺“双重压力”的局面，一方面，大规模限制制造业在本土发展;另一方面，加大对服务业的扶持力度和大力发展高新技术产业。经过多年的发展，到1989年，英国三次产业结构由1980年的 2.2∶40.2∶57.6 调整为1∶31∶68，基本完成了由制造业为主向服务业为主的转变。2012年英国第三产业占比高达78.2%，远高于世界63.6%的平均水平。

市场——实现生态补偿的基本方式和主要路径

生态补偿模式。澳大利亚为了解决新北威尔士地区土地盐渍化的问题，引入了“下游灌溉者为流域上游造林付费”的生态补偿模式。上游是生态服务的提供方，下游是生态服务的需求方，双方签订协议，下游向上游支付费用，以用于其植树造林。捷克和德国两国，从1990年起就易北河流域生态补偿问题达成协议，由德国拿出900万马克给捷克，用于双方交界处的污水处理厂建设，同时对捷克进行适度补偿。法国毕雷矿泉水公司是法国最大的天然矿物质水制造商。为了减少硝酸盐、硝酸钾和杀虫剂的使用，恢复水的天然净化功能，该公司与当地农民签订协议，向流域内的奶牛场提供补偿，条件是农民必须控制奶牛场的规模，减少杀虫剂的使用，放弃谷物的种植以及改进对牲畜粪便的处理方法等。

专项基金模式。通过设立各种专项基金，将来自政府及社会的多元化资金，按企业模式运作，专门用于生态建设。“碳基金”是英国政府为促进可再生能源发展，利用每年大约有6600万英镑的气候变化税作为投资并按企业模式运作的商业化基金，有力地促进了英国商业和公共部门的碳减排。

税收奖惩模式。丹麦形成了以能源税为核心，包括水、垃圾、污水、塑料袋等16种环境税，其中对化石能源的课税最高，而对风机发电所得不征税，对电动汽车免税，对节能环保产业减免税收。在莱茵河治理上，德国对厂商按照实际排放量征收税费，费率依据水污染物组成来确定，如果其达到标准，费率可减少75%。澳大利亚近年来加大了环保投资（约占其GDP的1.6%），对从事环保事业的企业给予税收、设施等方面的优惠。为改善大气环境和缓解交通拥堵，伦敦对进入市中心的私家车征收“拥堵费”;法国对汽车征收燃油税和环保税，处罚高污染汽车，并对低排放汽车给予补贴;新加坡对使用期超过10年的老旧车辆征收额外路税;丹麦通过征收汽车购置使用税、增值税和牌照注册费，使税费高达汽车价格的200%。

碳排放权、排污权交易模式。美国南海岸区域空气质量管理区自1994年开始在区域内实行区域大气污染物排污交易项目，通过发放排污许可证，对辖区内企业的氮氧化物和硫氧化物排放进行总量限额控制;排污企业可通过购买排污许可额度，或通过自主减排来满足总量控制的要求。碳排放交易是一种把市场机制作为解决以二氧化碳为代表的温室气体减排问题的新路径。欧盟已经制定了气体排放交易方案，以减少温室气体排放量。

政府购买生态服务模式。北约克摩尔斯是英国的一个国家公园，建立于20世纪50年代，以典型的英格兰农村风光而为英国人倍加珍惜。为了长久保护农业风光与生态，英国政府与农场主按照自愿原则达成协议，政府采用购买生态服务的方式，要求农场主保持自然景观和野生动植物价值（包括保留英国北部传统的农业耕作方式）。这种政府付费购买生态服务的模式，成功地保留了英国传统农业的独特景观。

法律——为生态建设与环境治理保驾护航

制定了完善的环境保护法律体系。1956年英国颁布了世界上首部空气污染防治法案——《清洁空气法》。在此基础上，又相继出台《污染控制法》（1974年）、《空气质量标准》（1989年）、《道路车辆监管法》（1991年）、《清洁空气法》（1993年修订）、《环境法》（1995年）、《污染预防和控制法案》（1999年）及《气候变化法案》（2008年）等一系列空气污染防控法案，以控制伦敦的大气污染。澳大利亚建立了十分完善的生态环境保护法律体系。在联邦层次的环境保护立法有50多个，在州层次的法律法规多达百余个。

采取严格的治理模式。美国实行了严格的排污控制许可制度。欧盟要求其成员国2012年空气不达标的天数不能超过35天，不然将面临4.5亿美元的巨额罚款。澳大利亚环保执法十分严格，不论是个人、企业，还是政府机构，只要违反了环保法律法规，都要受到严肃查处。俄罗斯则将生态法律的精神贯彻到生态保险、生态认证、生态审计、生态鉴定、生态监测、生态监督、生态基金、生态税收、生态警察等各项制度中。

全民参与环境法律的制定与监督。澳大利亚政府的环境法律法规制定，采取全民参与方式，面向社会招标，任何单位和个人都可以竞标，由中标者负责起草法律法规，并将草案散发给广大公民，广泛征求意见。日本注重培育公民的环保意识，将垃圾分类常识纳入日本学生义务教育的内容。如果企业对环保不负责任，消费者就会自发地抵制，其产品会被市场所淘汰。

（作者为首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授，京津冀蓝皮书副主编）

注：本文为北京社科基金特别委托项目《北京城市功能疏解与首都圈城镇体系研究》（项目编号13JDCSD003）阶段性成果。

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