我国事业单位养老保险改革研究综述

2015-09-10杨芳曹雅琴

理论导刊 2015年6期

杨芳曹雅琴

摘要：随着社会主义市场经济的发展以及人口老龄化的加速，我国长期实行的企事业单位养老保险“双轨制”已不能适应社会发展，如何科学合理地推进事业单位养老保险改革已成为学术界的研究热点。本文通过对1997-2014年间中国知网大量文献与主要论著的检索、阅读和分析，梳理我国事业单位养老保险改革研究的学术演进，总结当前最具代表性的研究成果，探求事业单位养老保险改革的困难和思路，以期对深化我国事业单位养老保险改革研究提供参鉴。

关键词：事业单位；养老保险改革；文献研究；综述

中图分类号：842612

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）06-0096-04

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作者简介：[HT6K]杨芳（1975-），女，河南商丘人，广州大学公共管理学院副教授，博士后，研究方向：公共政策和公共管理；

曹雅琴（1992-），女，湖南郴州人，广州大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策和区域发展。

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养老保险与人民群众的切身利益息息相关，是社会最关心的问题之一。2014年初，人力资源社会保障部在第四季度新闻发布会上表示：将适时启动机关事业单位养老保险制度改革，研究渐进式延迟退休年龄政策。此后，李克强总理在政府工作报告中也明确提出：建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。2014年5月17日《事业单位人事管理条例》出台，该条例于7月1日起实施，要求事业单位工作人员跟企业员工相同，全部参加社保，这是推动事业单位养老保险制度改革的重要一步。本文拟通过梳理事业单位养老保险改革研究的学术进程，分析学界对事业单位养老保险改革的不同研究视角，明确当前我国事业单位养老保险改革的重点、难点、关键点。

一、事业单位养老保险改革研究的学术演进

1992年，第一篇关于事业单位养老保险的文献——《机关事业单位养老保险基金的筹集》发表，虽然此后关于事业单位养老保险的研究时有出现，但是一直呈零星分布状态。直至1997年企业完成养老保险改革，事业单位养老保险改革开始引起社会关注，学术界将更多目光投向事业单位养老保险问题。

通过检索1997-2014年的中国知网（CNKI）收录论文发现，事业单位养老保险学术关注度自1998年至今在整体上呈上升趋势（见图1），并分别于2002年、2006年、2009年出现三次研究的高潮，第四次研究高潮正在形成。根据1997-2013年学术关注度及检索文献数量、内容变化，可以大致把事业单位养老保险研究划分为四个阶段：

[HTK]第一阶段（1997-2002年）。1997年，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，至此，企业养老保险制度已基本成形。此后，国家也开始出台相关政策推动企事业养老保险的一体化。在这种政策背景下，学术界对事业单位养老保险的关注度日益增强，但总体增长速度较慢。事业单位养老保险CNKI期刊收录数量从1998年开始逐步上升，到2002年达到一个制高点，却也仅收录33篇。从研究内容看，这些文献大多集中于论述事业单位养老保险与企业养老保险并轨的重要性，角度单一。相关著作大多也仅介绍社会养老保险，缺乏对事业单位养老保险研究的专著。这一时期，国家社科基金项目政治学方向中标课题有“我国事业单位体制改革研究”，但是并没有相关事业单位养老保险改革的项目。接着，一些高校陆续成立社会保障研究中心，主要有2000年成立的武汉大学社会保障研究中心、2001年成立的清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心、2002年成立的中国人民大学中国社会保障研究中心，这些研究中心都对推动事业单位养老保险研究做出了贡献。

[HTK]第二阶段（2003-2006年）。从CNKI检索情况看，事业单位养老保险相关文献从2003年开始下降，到2004年期刊收录量下降至18篇，跌至一个低谷。2005年开始缓慢增长，在2006年达到一个新的制高点。这一阶段的研究主题仍较为单一，主要集中在：对机关事业单位养老保险制度历史进程和制度变迁的分析总结，大多数文献以机关事业单位养老保险为题，单纯针对事业单位养老保险的研究偏少；初步探讨机关事业单位改革模式，例如，郑秉文提出，“名义账户”制是我国社会养老保障制度的一个理性选择。此时，介绍事业单位养老保险的书籍开始出现，2004年中国社会保险学会出版的《最新事业单位党政机关社会保险工资福利政策汇编》相对全面地汇编了改革开放以来至2003年与机关事业单位有关的社会保险政策以及工资福利政策。从2003年到2006年，国家社科基金项目课题指南政治学方向3次发布过事业单位体制改革主题，并有两个相关课题中标，如“深化我国事业单位管理体制研究”。

[HTK]第三阶段（2007-2010年）。2008年中央表现出改革养老保险的强烈决心，是年初，国务院通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，启动事业单位养老保险改革试点，事业单位养老保险的关注度也因此急剧上升，文章数量大幅度上涨，2010年达到高峰。通过CNKI学术搜索发现，2007年事业单位养老保险相关文献收录数量是26篇，到2010年达到80篇，大约是2007年的3倍。从文献内容来看，学者们开始从多角度研究事业单位养老保险问题，且实证研究文献出现。2007年出版的《事业单位养老保险制度改革研究》是第一本专门介绍事业单位养老保险改革的著作，论述了当时事业单位养老保险改革的制度建构与法制建设等热点和难点问题。

[HTK]第四阶段（2011年至今）。由于各方参与主体利益难以协调，事业单位养老保险改革5个试点地区进展缓慢，多停留在开会、调研等层面，没有具体的方案出台，更没有实质性的进展，导致此次试点改革流产。这也使得学术界对事业单位养老保险改革的兴趣逐渐下降，文献收录数量从2010年的80篇减少到2012年56篇，减少了30%。这一阶段，学术界对于事业单位养老保险存在的问题以及试点改革的研究，聚焦在机关事业单位退休金水平、事业单位养老制度改革的公平性、改革的方向以及改革的财政支出的压力等问题。这一时期，没有书籍专门研究事业单位养老保险改革问题。2014年7月1日，《事业单位人事管理条例》实施，规定事业单位及其工作人员开始参加社会保险，并享受社会保险待遇。此条例的实施对事业单位影响较大，也对社会各界产生影响。学术界对事业单位养老保险改革的研究热情持续增加，第四次研究高潮正在形成。

二、事业单位养老保险改革的原因

近十年，围绕事业单位养老保险要不要改革、怎样改革等话题的讨论从未间断。学术界认为，现行事业单位养老保险制度造成社会不公、增加财政负担及不利于劳动力资源配置，是其需要改革的重要原因。

[HTK]1造成社会不公平。有学者认为，事业单位养老保险的优越性加重了社会不公平感，并成为推动事业单位养老保险改革的原因之一。企业、机关与事业单位养老保险制度的差异带来了社会不公，影响到社会和谐稳定，不利于人才流动。改革事业单位养老保险制度对于实现社会公平显得尤为重要。通过搜索CNKI相关文献发现，19962014年共有15篇从公平视角论述事业单位养老保险的文章。其中，杨桂宏基于2008年中国综合社会调查（CGSS）数据，通过建立回归模型，发现机关事业单位人员养老保险的公平感优于非机关事业单位人员。郑秉文指出，2005年，企业单位人均离退休费为8803元，事业单位是16425元，其人均离退休费分别比企业高出了866%。孙静认为，事业单位和企业之间因养老保险制度的不同，保险标准、管理渠道等存在较大差异，造成养老待遇悬殊。

[HTK]2增加财政负担。有学者指出，由于经济增长减缓，许多单位无法支付养老金缴费，导致一些城市的养老基金陷入赤字，从而可能威胁到中央和地方政府的财政稳定，引起中国养老保险的更多问题，改革现行的养老保险体系已迫在眉睫。据统计，2012年中国养老金空账达到24859亿元，2013年有19个省的养老保险基金收不抵支，收支缺口合计达到1702亿元，事业单位养老保险存在的大量隐性债务和转轨成本将引发政府财政负担的不断扩大。随着经济社会的发展，事业单位养老保险转轨使得部分隐性债务显性化，对地区财政乃至全国财政会产生不同的压力。以上海市为例，上海市政府地方财政平均每年要承担转轨成本达到50亿左右。如果不加快事业单位养老保险改革进程，势必导致财政负担的持续增加，加大改革困难等问题。

[HTK]3不利于劳动力资源配置。事业单位养老保险把员工的养老保险关系留在了单位，使得劳动力在事业单位和企业之间由于养老保险的不流通而难以实现有效转换。这不仅加重了社保制度对劳动力市场的扭曲效应，而且削弱了经济活力，弱化了国民经济应对外部冲击的能力。事业单位稳定的工资增长与退休金核算标准，导致事业单位职工的养老金待遇极大地优越于企业职工的基本养老保险。从事业单位流动到企业的人员在待遇上的差别对待，导致经济利益的不平衡，从企业流动到事业单位的人员在养老保障上存在双重管理，这些制度障碍阻碍了劳动力在事业单位和企业之间的正常流动，使得人力资源得不到合理配置，阻碍了统一的劳动力大市场的建立。

三、事业单位养老保险改革的难点

事业单位养老保险改革一直未成功，困难重重。学术界认为，事业单位养老保险的难点主要是改革成本大、利益难以协调及配套制度不健全三方面。

[HTK]1改革成本高。事业单位养老保险改革会带来沉重的财政负担，致使政府需要支付一定改革成本，主要包括不同参与主体的额外补偿、制度设计等成本。而财政资金过多地用于支付改革成本，自然会压缩财政资金使用范围和力度，降低使用效率，不利于政府在宏观调控中运用财政手段。所以，如何设计科学改革方案，合理规划阶段事业单位养老保险改革资金是改革面临的核心问题。中国社科院发布的《中国养老金发展报告2013》显示学术界对改革成本的态度，2013年各级财政补贴基本养老保险基金高达3019亿元，比2012年增加了371亿元。事业单位养老保险“并轨”改革势必让政府为其“埋单”，其带来的巨大改革成本也成为改革最大的难点。

[HTK]2利益难以协调。任何改革都是打破旧格局建立新制度，带来不同主体间的利益博弈，如果改革致使一方利益变差或者没变化，可能会降低其参与积极性，从而阻碍改革的开展。事业单位养老保险改革也不例外，其必然造成参与者的利益变化，我国现有超过111万个事业单位、3153万事业编制人员，如何协调好这巨大群体间的利益成为改革面临的难点。事业单位养老保险改革的最大阻力来源于事业单位职工对改革的质疑，担心利益受损是阻碍改革推行的一个主要原因。我国遵循的是“老人老办法，新人新办法，中人补齐”的原则，如何确定中人待遇标准成为难题。改革要依照基础的经济法规，也就是说要确保职工待遇不受影响。该项内容是革新时必须要掌握的内容，其关系到改革工作是不是可以有效地开展。

[HTK]3配套制度不完善。事业单位养老保险改革缺乏配套制度的协同，严重影响到改革方案的推进，致使改革步履维艰。如何完善相应的配套制度成为顺利推进改革面临的重大问题。学术界普遍认为，我国事业单位养老保险改革配套制度在运行机制、管理体制、财政体制等方面存在诸多问题，缺乏制度综合配套改革，并提出分类推进是事业单位改革的基本方向。事业单位现有的管理体制和运行机制，包括机构编制、人事制度、收入分配制度和财政政策等都需要与养老保险制度同时改革，互为桥梁。随着，2014年《事业单位人事管理条例》的出台，事业单位养老保险配套制度进一步得到完善，但还需要思考事业单位包括养老保险制度在内的各项制度综合配套改革。

四、事业单位养老保险改革的思路

针对事业单位养老保险存在的种种问题及困境，学者从不同视角提出了解决思路。

[HTK]1改革的模式。目前，我国事业单位养老保险处于转型的关键时期，事业单位往哪方面改革成为焦点问题。2010 年“两会”期间，人保部副部长胡晓义表示：机关、事业和企业单位之间的制度衔接问题，正是国家要解决的统筹协调问题。事业单位与机关、企业三者统一改革也成为学术界比较认可的方案。郑秉文认为事业单位改革成功与否，关键在于“三个联动”和“大过渡”。“三个联动”强调事业单位养老保险改革的不同类别、与机关单位及职业年金同时进行。“大过渡“是指老人、中人均采取老办法，新人采取新办法，实现平滑转型。程恩富提出了“机关、事业和企业三单位联动的养老保险制度改革方案”的“新养老策论”。华迎放认为，事业单位养老保险改革既要坚持与城镇企业职工基本养老保险制度保持统一的原则，又要坚持与国家机关实行同一制度的原则。

[HTK]2财政分担的化解途径。为了解决转型成本高、养老金缺口等政府财政问题，学者们纷纷提出相应思路解决事业单位养老金财政问题。郑秉文在2003年从解决转型成本、缴费“搭便车”现象等13个方面分析了“名义账户”制对中国的适用性问题，认为其是我国养老保障制度的一个理性选择。2009年，张晨寒再次提出“名义账户”是我国事业单位养老保险制度改革的理性选择，认为社会统筹和名义账户相结合的模式不仅能解决现存事业单位养老保险各种资金运行问题，如化解制度转轨的养老金隐性债务问题，兼顾公平与效率，而且也能与企业基本养老保险制度无缝衔接。同时，卢驰文认为，化解转轨财政压力就是把机关事业单位全部职工并入城镇企业职工基本养老保险体系，实行“老人老待遇”标准，建立机关事业单位职业年金制度。

[HTK]3改革经验的借鉴。总结国内外养老保险改革经验，可以为事业单位养老保险改革提供借鉴，国外有许多成功案例值得我们学习。唐俊认为，中国事业单位改革可以吸取南非公务员养老保险制度向主权养老基金成功转型的实践及其成熟经验。唐俊在南非“政府雇员养基金”思路基础上，提出建立一只完全积累、中央集中管理、缴费确定型的主权养老基金，来取代当前国家保险型公务员养老金制度。[17]还有一些学者在进行事业单位养老保险制度分析或提出事业单位养老保险改革建议时，分析和借鉴了美国、德国、日本的养老保险制度。

我国先后在多地进行的试点改革未取得突出的成绩，应总结经验教训。姜爱林从国内事业单位改革试点入手，分析事业单位分类改革实践模式，总结出广东省模式、广州市文化事业单位模式、山西省模式及深圳市事业单位分类改革模式四大改革实践模式，得出四大改革实践模式的优劣，并在此基础上提出循序渐进改革、扩大公众参与、机关事业企业三位一体改革等政策建议。[18]

[HTK]4改革方案的定量模型。建立数理模型，分析事业单位养老保险各方面指标，以更好推进事业单位养老保险制度建构是有必要的。庄序莹通过分析上海市事业单位养老保险制度的具体内容和数据参数，构建了事业单位社会养老保险运行的理论模型和制度设计构想，并且运用保险精算模型，选择了三个代表性备选方案的事业单位养老金收支状况，设计了财政负担、退休金的替代率、方案的可持续性程度三个指标来评价备选方案，最后得出具有明显优势的方案结论：取得最优的养老金收支方案可从单位、个人缴费和养老金支付比例两方面调整。[19]

结语

到目前为止，国家对事业单位养老保险问题还没有很好解决，但是之前相关养老保险的研究对于现在的事业单位养老保险改革打下了较好的理论基础。下一步事业单位养老保险研究应该更加科学化、精细化和深度化，要更多运用定量分析，科学合理地利用事业单位养老保险数据，进行预测分析，并且要注意分析事业单位养老保险相关政策的延续性、现实性和发展性，更多关注现实微观问题分析而不是宏观模式的建构。同时，加强规范研究和经验研究，比如把政策变迁理论应用在试点地区事业单位养老保险改革，提出事业单位养老保险改革创新模式。2014年事业单位养老保险改革政策的出台，让我们看到了中央改革的决心，事业单位养老保险改革的相关研究定会因此进一步得到深化，从而为推进事业单位养老保险改革实践之推进做出贡献。

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