城市更新：城市建设下一站

李治文

4月29日，上海公布即将实施的《城市更新实施办法》，不同于过去城市建设中的“城市扩张”、“大拆大建”，城市更新是对城市内已建成区空间形态和功能进行改善。

一线城市中，广州和深圳已经先于上海推进城市更新，而且在相关领域做了极有价值的探索，积累了不少可复制的经验。

一线城市推进城市更新的初衷是解决土地资源利用遭遇天花板的问题，但在实施的过程中，意外获得了多重红利。随着城市化进程的加快，二三线城市也将遇到类似问题。城市更新对于任何一座城市来说，都将是一个需要认真思考的问题。

何谓城市更新

城市更新有两个关键词：建成和改善。“建成”说的是城市更新的对象——不是新区，而是已经成熟的区域；“改善”说的是城市更新的目标——让这个区域变得更好。

城市更新与传统的旧区改造有何不同？相比人们熟知的旧区改造，城市更新具有更丰富的内涵，它强调空间环境的改善、城市功能的提升和城市文化的传承，注重空间与人的共生关系。某种程度上说，城市更新是一座城市的复兴之路。

城市更新，在率先完成城市化的欧美发达国家，是一个必要的步骤。二战后，西方主要发达国家在城市发展道路上产生了某种趋同性。在历经二百多年的产业革命和产业升级后，很多国家的城市化率甚至超过了90%，其城市建设也就进入到成熟期和停滞期，转入一种调整完善的新阶段。

他们所面对的，更多的是社会、经济、环境之间的协同而非单纯的城市空间拓展的问题。一方面，城市中心区往往是传统的工业中心，因产业更替和地价飙升而出现就业衰退，郊区化现象加速，人口在市郊之间的潮汐流动越发频繁。另一方面，这些地区毕竟处于城市中心，有着得天独厚的区位优势、长久的历史文化积淀和潜在的经济动能。通过城市软硬件环境的改造升级来激活中心区活力的城市更新主张，就浮出水面。

目前在中国，许多发达城市的老城区也开始面对欧美国家曾经的城市更新问题。特别是产业结构、用地性质、人口结构的变化，又在城市布局调整过程中制造了新的不平衡。城市中心区土地利用功能、土地使用性质和使用强度的改变，使原有的城市基础设施难以负荷，经济与社会矛盾交织重叠。

动力需求何在

一线城市正在面临着这样的困境：一面是中心城区面临着人口老龄化、产业调整、衰败、迁移导致的活力不足问题，另一面是可资利用的城市国有建设用地的增量瓶颈越发明显。这里存在的关键问题是，如何盘活老城区的存量工业用地。

2008年全球金融危机，给地方政府顺势整治存量划拨用地提供了契机。当年，国土资源部与广东省签署了共同建设节约集约用地试点示范省合作协议，赋予广东省“三旧”改造（旧城镇、旧厂房、旧村庄）优惠政策，探索可供全国借鉴的存量建设用地管理新经验。这一政策，正是在当时深受金融危机冲击、业已初现“腾笼换鸟”的产业转移背景下发生的。

城市产业结构和人口结构的转变、用地性质的瓶颈，使中心城区的大量划拨用地处于闲置和废弃的尴尬状态，也使作为土地所有者的国家（地方政府）和作为土地占有者的企业（往往是国有企业）陷入两败俱伤的窘境：前者无法获得企业税收、创造就业机会、优化要素配置、改善城市环境；后者也无法获得土地产权从模糊的划拨用地变为清晰的批租用地而带来的收益，以便进行技术改造和产品升级，或进行土地的区位置换来安置职工和偿还债务。

针对这一困境，十八届三中全会在城市土地制度改革方面，提出了“严控增量，盘活存量”的总方针，城市更新正是对这一方针的具体践行。

实施城市更新，既是遭遇土地开发和城市发展瓶颈后，外部条件制约下的被动选择，也是应对未来挑战的主动出击。上海市规土局局长庄少勤就在多个场合说过同一句话：要适应城市资源环境约束下的内涵增长。

城市更新也是产业转型升级的需要。改革开放30多年来，珠三角、长三角各地工业化、城镇化进程大同小异，核心是村社集体经济组织作为发展单元，利用集体建设用地兴建厂房发展工业。该类工业厂房主要建于上世纪八九十年代，既不符合现代产业高端化发展要求，也不符合城市功能定位升级需求，各地现存的危旧房主要来源于此。

深圳就将城市更新与产业转型升级放在一起抓，重点推进旧工业区综合整治更新改造，南山蛇口网谷就是一个典型的案例。通过混合类更新改造，原来旧厂房转型升级为高端的产业集聚空间，经济效益和土地利用效益得到大幅提高。

两类更新路径

城市更新是一个动态的利益再平衡过程，涉及到土地权属人、城市政府、开发商等各方主体，利益协调往往难以一时达成。难点在于，如何让城市更新范围内的物业持有人或开发人，“心甘情愿”地按照要求进行开发？换言之，城市更新要有效推行，立足点在哪里？上海《城市更新办法》中规划和土地政策的调整，破解了这个问题。

比如，《更新办法》规定，如物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整。在上海西亚宾馆的案例里，一层和二层被作为公共空间移交给了政府，产权人徐家汇商城集团则得到了用地类型调整的“补偿”——西亚宾馆从原来的酒店调整为商办。

此前，上海市政府还出台了“土地开发全生命周期管理”政策：以土地合同为平台，对土地开发和运营的全周期进行管理。这一做法与城市更新相结合，逐步把“房产开发商”转变为“城市运营商”，实现的正是“以土地利用方式转变，倒逼城市发展转型”。

2015年3月，广州市城市更新局正式挂牌。城市更新局的前身是“三旧”办，2008年，国土资源部赋予广东省“三旧”改造优惠政策后，广州即成立“三旧”办。此后，在历经2009年和2014年两轮机构改革后，三旧办依然作为新增的正局级机构被保留。

城市更新局的设立，不仅意味着其行政地位的提高，由政府临时机构升至职能部门，更多体现在职责范围的扩大，既包括此前“三旧”办的全部职责，又增加了整合“市政府有关部门统筹城乡人居环境改善的职责”。原来的“三旧”办是一个临时机构，但城市更新局是常设机构，有利于城市更新工作细水长流式地推进。

城市更新专职部门从临时性机构转变为固定机构有两层意义：一方面，城市化发展到目前阶段，国家必将对“超大型城市”的土地发展规模严格控制，增量土地紧张，存量土地开发越来越重要。广东的“三旧改造”是城市化历史阶段使然，城市更新将日益成为城市发展的重要工具。

另一方面，新型城市化也要求城市发展从数量阶段向质量阶段提升，城市开发也要从粗放的绿地开发走向精细的棕地开发，在产权日益清晰的情况下，城市更新面临巨大的既有利益格局，推动城市发展需要投入巨大的人力物力。城市更新局的一个重要职能应该是解决存量土地开发如何精细化的问题，存量土地开发的工作量很大，既要统筹各种关系，也要平衡不同的利益主体。

（作者单位：同济大学城市规划系）