国家级新区的演进路径

杨敏

6月27日，随着南京江北新区获批，国家级新区的阵容已达到13个。自1992年10月上海浦东新区成立至今，23年间，国家级新区被赋予了不同的时代烙印，也勾勒出一条清晰的演进轨迹。

从布局节奏上看，这23年，经历了从严控到密集批复的变化。从1992年获批的浦东新区到2006年天津滨海新区成立，时隔14年；2010年重庆两江新区成立，间隔4年。此后，国家级新区闸门大开，2011年是浙江舟山群岛新区，2012年是兰州新区和广州南沙新区；2013年经历短暂的空白年，2014年进入密集批复期，陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸、大连金普、四川天府新区同年获批；2015年，湘江新区与南京江北新区又先后摘得“金字招牌”。

如果将1992年-2010年作为一个区间来观察，国家级新区的严控之路，实际上也暗合了两条线索，其一，是整个国家的经济发展实力的考量，在近10年时间内，仅在三大直辖市尝试新区建设，不啻为一种量力而行的审慎态度。其二，整个90年代全国各地的开发区圈地热潮，直接导致了2003年7月到2007年底对各类开发区的清理、撤销。这个时间段内，地根的突然收紧，也抑制了各地新区建设的本能冲动。

2014年，审批闸门豁然大开，5大国家级新区密集获批，其动因无外乎两重，一方面，新常态之下，经济发展从高速增长到中高速增长，需要培育更多的区域增长极。相较于西部大开发、东北振兴、中部崛起等宏大战略来说，国家级新区这样一个抓手，能够更好地发挥缩小政策单元，提高政策精准性的优势。在区域发展总体战略之下，这种中观层面的跨区域发展战略，更加灵活、机动、有效。另一方面，在新型城镇化的语境之下，在中西部密集布局国家级新区，也是为了放大其产城融合的势能，发挥示范带动作用。

从地理空间来看，这23年，是从非均衡发展到均衡发展的战略演进。其实，新区不“新”，按照增长极理论来解释，它实质上是特区和开发区的一种延续，也是国家为了促进区域发展，划定一定的范围，给予政策支持、资金支持，促进产业聚集，使其迅速发展成新经济增长极的举措。

从浦东先行先试，到滨海新区、两江新区积累经验，有了三个直辖市的点上突破，才得以在大范围复制推广。重庆两江新区之后，可以视为均衡战略得到进一步强化。形成了东部沿海有7个，西部5个，中部1个的国家级新区的空间格局。

从政策供给来看，这23年，是一个从优惠到普惠的政策衰减过程。国家对新区的支持经历了从直接补贴向税收政策优惠，再向先试先行的转变。

如果一定要给国家级新区的政策含金量做个划分，浦东、滨海算是享受到了量体裁衣式的政策优惠；而从两江新区之后，则仅仅是获得了先行先试的空间。

新区的意义在于放手先试先行，而不是伸手要资金。国家不再继续给国家级新区直接资金支持，这种转变，与其所承载的战略功能大有关联。浦东新区与滨海新区，更多承担了以局部的开放促进全国改革创新的使命；而后国家级新区的功能定位更多在于促进区域经济发展。

一边是国家级新区政策含金量的大打折扣，另一边却是各地火热的在途申报。原因在于，国家级新区这顶“帽子”的意义在于，新区被赋予副省级以上的管理权限，可以在更大范围内打破传统行政区划壁垒；另一方面，国家对一个区域增长极的认同，就是对一个地方发展定位、思路、成效的认可，对调动地方积极性起到了正面强化的良好效果。

那么，在13个国家级新区之后，谁会是下一个？这似乎已经不太重要。而重要的是，今后的审批闸门会不会收紧，乃至关闭。