“城市开发边界”不是“神器”

张兵

去年7月以来，北京、上海、广州、深圳等14个大城市进行了划定城市开发边界的首期试验。下一步，还将扩大至全国600多个城市。此消息一公布，便引起人们的强烈关注。

其实，“城市开发边界”不是一个新概念。新区泛滥，城市蔓延，大量良田被吞噬，也都不是新问题。城乡规划制度中，早有了“规划区”、“规划建设用地规模”、“三区四线”等等管理工具。与过去的规划工具相比，“城市开发边界”是否能有实质性的突破？

用地扩张的背后有着极为复杂的社会经济原因，如果只是试图针对扩张的结果状态去设置界限，那么，谁能保证无度扩张背后的动因不会瓦解这个新的管控政策？在推进新型城镇化的政策背景下，如何赋予“城市开发边界”更为有效的政策内涵？

严惩政府违法是根本

当下，“城市开发边界”作为一种政策工具的设计有着特殊的语境。在国土资源部的文件中，“划定城市开发边界”和“严控建设占用耕地”有着紧密的因果关系。从多部门共管的现实情况看，这个表述多多少少反映出部门的职能特点。

由于城乡发展所具有的复杂性和综合性，如果“划定城市开发边界”的政策设计仅仅同“严控建设占用耕地”联系在一起，那么这个政策将难免会有部门的局限性。

划定城市开发边界一定要避免简单化的“指标思维”模式。由于这个“开发边界”是城市的，政策管控的对象高度复杂，因此必然要考虑它的综合作用以及发挥作用的协同条件。千万不可因“城市开发边界”最近被关注，便以为可以再造一种控制城市蔓延、杜绝耕地损失的“神器”来。

其实，《城乡规划法》（2008）已经规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区；城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。

事实上，不少城市从较为独立的建设项目到后来大规模的开发区和城市新区，往往都独立于城市总体规划规定的规划建设用地范围之外，在规划区内的也未执行相关规定。

根据2013年国家发改委的调查，12个省区中144个地级市建有200余个新城、新区，平均每个地级市要建约1.5个新城新区。这些骇人听闻的数字背后，是不少城市通过向上级主管部门申请批准才设立了这些各种名目的新区，并且文件中通常附有新区总体规划，否则出让土地会受到限制，但这些所谓的总体规划同城市总体规划的法律关系如何往往不被深究。

在发展是硬道理的说辞之下，这些新区在选址和布局上规避了《城乡规划法》的有关法律规定。可以说，造成这种状况的原因，早在2000年后修改《城市规划法》的前期准备材料中就明确提出，即规划领域的违法行为主要是政府违法。

所以，如果真正要落实“城市开发边界”的政策目标，最根本性的工作并不在于采取什么方案来圈定一个空间界线，而是在于严格执行《城乡规划法》的有关规定，对违法行为给予足够严厉的告诫和惩办，尤其是惩治政府的违法行为。

这个根本性的问题得不到有效解决，纵使请来孙悟空用金箍棒来画个法力无边的圈圈，也无法约束如来佛主导的无序扩张带来的蔓延。

从被动走向主动

过去很多城乡规划制度，事实上设置了城市开发的边界，特别是《城乡规划法》，这在国家层面上已经被赋予了几乎最高的法律地位。现在，大家觉得还是不够用、管不住，于是寄希望圈出新的一圈“城市开发边界”。

但新的一圈“城市开发边界”绘制伊始，就会面对未来各种建设决策可能对它的突破。过去经验已经预示出，这一圈新界线是很难管住开发的。

决策者可能会找些变通的方式来增加“边界”的弹性，比如圈定这条边界时在空间上留有余地，在城市总体规划给定的规划用地范围以外，预留一定量的富余空间。但是新的问题随之产生：预留多少、预留在哪里才算是给予了足够的弹性？

增加“边界”的弹性还可以有另外一种出路，就是通过在规划期中的多次调整来解决弹性问题，比如设定一个程序，每1年（或者5年）调整一次。通过增加校正频率来修正预测误差，本身并没有对如何提高开发边界预测的准确性提出更好的解决办法，反而增加了下级政府不断请求上级政府确认边界调整的行政成本。

同时，在这种几近“实用的”边界调整过程中，空间规划的战略性和结构性的内容极有可能被一点一点地肢解。面对城市开发建设的市场机制，尽管主管部门的权力加强了，但是国家空间治理的整体价值却被大大降低。

预留富余空间和在规划期内不断“动态”调整，往往成为政府各种开发行为的合法性的事后追认。这种“一点一点放开”和“事后追认”的被动做法，难以使我国的空间治理体系建设和能力提高进入一个高级的阶段。市场对资源配置要起到决定性的作用，在这个大趋势下，这种被动的空间治理理念和思维注定是无法适应的。

通过设置不可逾越红线的“底线思维”，可以促使政府从被动应付和事后追认走向主动的和事前的管控，避免纠缠在预留空间的大小位置与开发现实的矛盾上。

规划要针对城乡发展的复杂局面，实际管理过程中各种各样的开发情况目不暇接。但越是如此，规划越要能够准确把握关键问题，把那些社会共识都已经确认需要严格保护的资源和环境要素牢牢把控起来，由此体现规划的历史性作用。

“城市开发边界”政策设计应该基于这样的“底线思维”方式，并且从三个方面来做好进一步的设计：一是，应当认真考虑如何能够充分发挥现有管理工具的作用；二是，着眼政府管理效率的提高，整合现有的政策工具，不要动辄“另起炉灶”；三是，不断创新现有管理工具的内涵和应用范围，适应城镇化发展的实际需要。

不是画圈圈

今天国家对于“城市开发边界”的设定给予高度的重视，这应当是提升规划管理乃至国家空间治理能力的一个难得机遇。不能狭隘地理解设计这一政策工具的目标。

对已有的规划区、“三区”和“四线”、基本农田保护区等工具的整合和提升，依法更有效地解决当前和今后一个阶段的城市空间增长中出现的问题。在充分尊重国家既有的法律制度的前提下，创新制度而避免“另起炉灶”或“重复建设”。

城市开发边界的作用要发挥好，需要和其他规划工具综合使用，有一个政策上的良好整合；同时，确定城市开发边界本身也是一个综合性很强的工作，既要研究我国城市空间增长阶段特征和内在规律，也要总结既往规划管理中各种方式的效用和局限。

划定城市开发边界，本质上是一个政策设计过程，应在新型城镇化过程面临的挑战中，设计一个综合性的政策工具包，把已有的工具发挥好协同作用，而不是要搞出一个孤立的政策工具，更不是要再画出一个限定城市开发建设的圈圈来。

在设计“城市开发边界”的政策时，充分研究制度内已经具备的诸多管理工具的深层价值，实现对城市扩张速度、边界、形态、紧凑度的控制，把维护城市功能和结构的平衡发展、统筹区域和城乡作为管理的目标，而不应将“城市开发边界”作为一个终极状态来对待，以免降低管理部门的工作价值和地位。

城市发展是所有政府管理、各类经济组织和全体城市居民共同实现的，要控制和引导城市开发，使各种力量能够纳入管理的渠道，井然有序地发挥作用，必然是一个多部门、多种社会力量共同参与合作的结果。

因此，管理“城市开发边界”，应强调多部门的协调配合，探索由规划建设主管部门会同国土、农业、环保等，共同商定一套相协调的各类边界汇总方案，在一个平台上反映空间增长管理的各种诉求，实现“多界合一”，在城乡规划管理中加以统一实施。通过创新协同机制，共同遏制城市蔓延。

（作者为中国城市规划设计研究院总规划师）