立案登记制改革：创新与踟蹰

胡斌

立案登记制是靶标“立案难”的司法困境，契合中央政治决策和司法改革大背景的制度性变革。该制度既具有保护公民诉权、弱化立案权力性等现实意义，同时其运行也面临着问题和挑战。质言之，任何制度的生命力都根植于实践的需求，且要经受住实践的检验，因而，需要对立案登记制进行实证考察。

2015年5月1日起，立案登记制在全国范围内有序展开，透过对该制度运行实践的考察，可知该制度起到了立竿见影的效果，同时也暴露出一些问题和不足，需要对症下药进行优化和治理。

立案登记制改革的背景

立案登记制取代立案审查制有其深刻的现实需求和时代背景。首先，立案登记制改革直接靶标“立案难”。相关数据统计显示，我国民事、行政和刑事自诉案件不同程度上存在立案难的问题，其中行政诉讼的尤甚。

在民事诉讼方面，虽然立案数直线上升，但是，有些涉及面广、人数较多的案件、法律本身规定还不完善的案件以及敏感的案件法院往往不愿受理，而这些案件往往是社会矛盾和纠纷的重灾区。

在行政诉讼方面，立案难则更加凸显。通过数据统计可知，《行政诉讼法》实施20余年间，除了刚实施的几年受案数（率）不断攀升外，后来一直处于徘徊状态，与直线上升的民事案件立案数（率）形成巨大的反差。有学者指出，“行政诉讼法实施以来法院有三不：不敢受理，不让受理，不愿受理，起诉人也有三不：不敢告，不会告，不愿告。两方面合起来共同‘成就’了行政诉讼‘不景气’的局面；受理难成了‘拦路虎’，把很多案件拦到法院大门之外，造成法院受理的行政案件数量很少，有的基层法院甚至几年没有受理过一起行政案件，着实‘不景气’”。据估算，原告起诉的案件大约只有1/3被法院受理，大量案件被拒之门外。已经受理的，相当比例的案件又被驳回起诉。

除了立案数量上存在的问题，“立案难”还表现在：第一，立案法官不接受起诉书和材料。实践中，对于一些当事人的起诉，立案庭的法官采取置之不理的态度，不接受当事人的起诉材料。第二，接收起诉材料但不出具收据、也不答复。第三，选择性立案。倾向于受理社会影响小、较为简单的案件，对于社会影响较大和复杂的案件则倾向于不予受理。第四，立案考量因素的政治化。法院在审查起诉过程中会更多的考虑社会稳定、政治影响等政治性因素，从而使得立案按照政治学的逻辑运行。

立案是诉讼的前提条件，立案难使得公民“告状无门”，公平救济更是无从谈起。改革立案制度，实行立案登记制就成了破解“立案难”的重要制度性尝试。

其次，除了现实困境之外，立案登记制的推行也是为了契合中央政治决策和司法改革的要求。党的十八届四中全会要求：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权，”从而使得立案登记制度具有很强的政治合法性和权威性。另外，实行立案登记制改革，是人民法院围绕“四个全面”战略布局、积极推进司法体制改革的一项重要举措。

在现实困境和时代背景的双重合力之下，立案登记制度改革提上了日程。2014年11月1日修改的《行政诉讼法》第51条明确规定了“立案登记制”，该法2015于5月1日起实施。2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》并由最高人民法院发布，标志着立案登记制度全面启动。

实证考察：成效与问题

从5月1日开始，立案登记制已在全国范围内“试运行”，虽然只有一个多月的时间，但是，根据相关数据统计以及各地法院的反映，该制度成效显著。具体体现在以下几点：

第一，立案登记制实施以来，民事、行政和刑事自诉案件的受案数都有了很大的提升，对于破解立案难题起到了立竿见影的效果。全国法院5月份登记立案1132714件，同比增长29%，环比增长4.93%。行政案件同比增幅最大，共登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%，其中，天津法院同比增长752.40%，山西法院同比增长480.85%，上海法院同比增长475.86%，浙江法院同比增长296.80%。

第二，立案的效率明显提升。据统计，全国法院即时处理群众诉求，当场平均登记立案率为90%，上海最为突出，达到97%。

第三，立案服务性增强。据报道，为应对改革后的立案压力，各地主要领导驻点立案大厅，采取增设立案窗口、增派立案人员等方式，确保提供全面、周到、便利的诉讼服务。总体而言，本次立案登记制度改革取得了开门红，在一定程度上对立案难的破解起到了积极的作用。

但制度真正的生命力，还需要接受更长时间的检验。在肯定立案登记制成果的同时，我们也要认识到，该制度仍然存在一些问题，并且对法院产生或者将产生一些不利影响：

首先，立案工作中的两个误区。立案审查制向立案登记制的转变，是立案理念和方法的根本转变。作为一个新兴制度，司法部门可能陷入两个误区。一是，只登记不审查。司法部门有可能认为，立案登记制后，就不需要对案件进行审查了，有案就立，盲目追求超高立案率。二是，立案与审查相分离。为了追求高立案率，同时又减少实际进入审理环节的案件，很多法院可能将立案和审查相分离，即对于起诉案件先收案，然后，立案庭进行实质审查。这种做法实际上是立案审查制度的变体和延续。

其次，立案登记制给法院带来三重困境。首先，司法资源的有限性与诉讼案件激增的矛盾。其次，恶意诉讼、滥诉对于法院的困扰；比如，前不久上海某基层法院收到一个令法官哭笑不得的起诉。起诉人称：赵薇在电视里瞪他，于是请求法院判决赵薇赔偿精神损失费，这种诉讼无疑会侵蚀司法资源。最后，驳回的案件增多、涉诉信访压力加大。立案登记后，诉前过滤功能减弱，进入诉讼程序的案件增多，会有大量案件在登记立案后因不符合收案条件被裁定驳回起诉或不予受理，这些裁定还会形成上诉、申请再审和申诉，直至申诉信访。尤其是行政诉讼案件，一个行为可能会产生多个诉讼，同样会产生多个涉诉信访案件。

第三，立案登记制本身功能局限。立案登记制虽然降低了门槛，但对于一些立案过程中的痼疾，仍没有有效的应对措施，比如，对于法官不收取案卷材料、驳回起诉率偏高等难题，立案登记制度仍难以破解。

最后，缺乏有效的规范支撑。目前，专门规范立案登记制度的规范性文件是《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，该文件尽管出身高贵，但是，却存在过于原则、缺乏可操作性、欠缺有效制度支撑等缺陷，无法为立案登记制度提供科学有效的制度和规范支撑。

立案登记制度的优化

一项制度的生命力之延续依赖于制度自身不断进化以及外部环境优化的结合。立案登记制度虽然实现了软着陆，但是还有很长的路要走，需要结合现实推进该制度自身以及外部环境的优化。

首先，制定专门的立案登记办法。为了确保立案登记有效的运行，有必要结合《意见》制定更为具体而且具有可操作性、相对完善的《立案登记办法》，从而为立案登记制度提供充足的规则资源，而且应当确立“法官不得拒绝审判”的原则。

其次，摒弃两种误区。第一，立案登记制下立案法官仍然要对起诉进行审查，但只进行形式审查，即审查当事人起诉是否符合法定的起诉条件，只要具备形式意义上的起诉条件即应立案。第二，并非所有的起诉案件都需要立案。法院的司法权范围并非无限的，其只需要受理属于法院管辖的案件。基于此，《立案登记制改革的意见》也明确规定了不予立案的情形。

再次，强化服务理念，优化立案软硬件。立案登记制下，更加强调立案的服务性而非权力性，因而在理念上应当坚持服务理念，为群众提供优质、便捷的立案服务。为此，建议加强人民法院诉讼服务中心和信息化建设，实现公开、便捷立案。推行网上立案、预约立案、巡回立案，为当事人行使诉权提供便利。

第四，完善负面清单。限于司法的性质以及司法资源的有效性，有些案件不适宜法院审理，因而有必要建立负面清单制度。立案登记制下的基本逻辑应该是，除了法定不予立案的情况，其他应当一概立案。这样做逻辑上周延，又防止滥诉或者不属于法院审理范围的案件进入到法院。《立案登记改革意见》列了一些负面清单，但过于抽象，还需要进一步的细化和完善。

第五，确立案件分流机制。为了缓解立案数激增对于审判法官的压力以及重复或者简单诉讼对于诉讼资源的过分占用，有必要建立和完善案件分流机制。具体而言，建立审前筛查和听证程序。对于已经立案的案件进行筛查，对于小额或者简单诉讼通过简易程序或者调解结案，对于不具有审理可能性和必要的予以驳回。当然，当事人不同意的可以申请听证；对于争议较大、具有审理价值的案件才通过审理结案。

同时，强化法官的释名和说理的义务。立案登记机关应当承担对自己的决定说明理由，这一方面提高当事人对于决定的可接受性，另一方面对立案法官是一个内在的约束机制。

第六，完善立案登记的监督和救济机制。立案的有序运行还需要监督和救济机制的保障。除了加强传统的立案监督制度外，还应当加强法官立案责任的规定以及赋予起诉人配套权利。对于法院裁定不予受理案件的情形，除了可以上诉之外，还应当赋予行政相对人复议和复核权。另外，为了防止滥诉，可以规定对于恶意诉讼的惩罚和赔偿机制。

最后，外部环境的优化和配套机制。立案制度的有效运行有赖于外部环境的优化。首先是政治环境的保障，党政机关应当对立案工作给予最大的支持和理解。其次是社会公众对于法律和法院的尊重和理解。最后，法律本身的科学性和理性。

在完善配套机制上，包括建立多元化纠纷解决机制，减少对于诉讼的依赖；诉前调解机制，减少进入实质审理的程序的；完善立案公开机制，以督促立案部门依法行使职权。

立案登记制度作为破解立案难题的制度性创新，小试牛刀效果立现。但是，欲使其保持持久的生命力，需要结合实践经验，推进制度本身的进化以及外部环境的优化。

（作者单位：北京大学法学院）