公共冲突管理中的政府责任及其机制建构

2015-09-10王玉良

理论导刊 2015年8期

摘要：风险社会下公共冲突的大量存在成为当今时代的鲜明特征。政府作为公权力的代表，在公共冲突的多元管理主体中处于核心主导地位。从实践来看，公共冲突具有复杂性、突发性、群体性、不确定性和扩散性等特征。目前，由于一些地方政府在公共冲突管理过程中冲突意识淡薄、信息沟通渠道不畅、制度供给不足、问责不到位以及组织机构和战略规划缺乏，使其对公共冲突管理基本处于“责任悬浮”与“效果浅表”状态。夯实政府公共冲突管理路向责任，需从构建公共冲突管理的预警和防范机制、健全的制度体系、畅通的信息发布机制、有效的行政问责机制以及组织保障机制着手，并正确处理信息公开与舆论导向、政府主导与公众参与、“硬件”建设与“软件”保障之间的关系，从而实现对公共冲突的有效管理。

关键词：公共冲突管理；政府责任；行政问责机制；有效管理

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）08-0021-04

根据乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）的风险社会理论，当前人类社会正处在从古典工业社会向风险社会的转型过程中。在这一变迁过程中，中国也正在进入风险社会甚至高风险社会，加之社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，利益的分化、组合导致彼此间摩擦、分歧、纠纷不断增多。公共冲突的大量存在成为当前我国公共管理亟待解决的问题。作为公共利益和公权力的代表，政府是公共管理的核心主体。公共冲突管理是公共管理的重要内容之一。无论是公共冲突的预警、处理与化解，还是冲突化解后经验与教训的总结，都迫切需要政府责任机制的不断发展、健全和完善，这也是责任型政府构建的应有之义。从世界范围看，应对公共冲突或危机的能力业已成为衡量政府管理水平和领导治理能力的一项重要指标。但从目前我国的公共冲突管理实践来看，政府责任的缺失使得对公共冲突管理基本处于“责任悬浮”与“效果浅表”状态，因此，探讨完善公共冲突政府责任机制的建构路径，是创新社会管理、构建良序社会的重要任务。

一、公共冲突管理与政府责任的内涵分析

1 公共冲突管理的内涵。公共冲突，就是事关公共利益的冲突，其引发事项或者本身就是公共事项，或者不是公共事项，但其发展影响了公共秩序、公共安全、公共福利等公共利益。[1]公共冲突具有复杂性、突发性、群体性、不确定性和扩散性等特征。冲突本身无所谓好坏，但对公共冲突的认识、所持态度及应对方式，会对公共冲突的作用产生深刻影响。公共冲突管理，指在公共冲突发生前、中、后期，政府及政府外多元管理主体，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、化解、转化、评估、恢复、经验总结等系列措施，尽最大努力防止和减轻公共冲突对社会造成损失的管理活动和管理过程。这个过程包含冲突前预知，冲突中的协调、资源调配及化解方法实施，冲突后的有效性评估及经验总结等。可以说，此过程也内隐一般管理所具有的计划、组织、协调、领导和控制过程。其实质就是辩证认识公共冲突，充分利用和积极引导公共冲突的正向功能，努力遏制和转化公共冲突的负向功能；目的在于控制公共冲突升级，有效预防和化解公共冲突，避免人民的生命财产安全受到侵犯，构建良好的公共秩序，实现社会的正常运转和稳定发展。特别需要强调的是，政府不是公共冲突管理的唯一管理主体，其他社会组织等机构也可以在公共冲突管理中起重要的作用。

2 政府责任的内涵。“政府”一词有广义和狭义之分，广义上的政府等同于国家，包括立法机关、行政机关、司法机关，狭义上的政府仅指行政机关。[2]本文“政府责任”中的政府主要是指狭义上的政府。公共冲突管理中政府并非唯一主体，但作为公权力的代表者和掌控者，政府在公共冲突管理中发挥主导作用，其作用范围涉及到其权力所能指向的各个角落。在公共冲突管理过程中，政府责任主要指政府及其工作人员对公共冲突管理所应履行的政治、经济、法律、道德等职责以及未能有效履责所应承担的后果，即既要切实履行好应担责任，也要对失职后果承担责任。其实质就是在整个公共冲突管理过程中，政府的应尽之责及对渎职失职行为所承担的后果。概括起来讲，即一是对公共冲突的化解负责；二是对公共冲突造成的后果负责。正如阿尔蒙德所言：“维护秩序和……安全……，几乎成为政治组织和政治活动的普遍目标，它无疑是政治体系和政治活动所提供的主要价值之一。”[3]

二、公共冲突管理中政府责任的缺失及其肇因探究

1 公共冲突管理意识淡薄。观念是行动的先导，一定意义上，观念决定成败得失。具备冲突管理意识是公共冲突管理的起点和前提。冲突本身并不可怕，可怕的是对冲突事件的麻木不仁和束手无策。正如阿伦·爱德华·巴斯基（Allan Edward Barsky）所说：“冲突本身无所谓好坏。但我们处理的方式决定了它是具有建设性还是破坏性。”[4]长期以来，我国基本保持着和平稳定的发展势头，加上政府绩效评估的异化现象严重，促使政府部门主要追求经济建设和发展，社会管理创新滞后，从而严重缺乏危机意识和冲突意识，对潜在的和已暴露的公共冲突普遍缺乏警觉性和应变力，致使冲突不能得到妥善处理，进而恶化升级。

2 信息沟通渠道不畅通。信息不准确、不及时、不全面是公共冲突管理决策过程中政府面临的首要困境。当前，我国政府信息系统不完善，信息收集渠道过窄，信息发布不力，政府部门间信息交流严重不足；同时，在现行行政管理体制下，政府各部门职责划分不明确，权力、责任的条块分割、部门封锁，使得沟通存在比较严重的障碍，而信息分散和部门垄断，导致信息无法在冲突爆发时迅速汇集、综合研判，延误冲突化解的时机。同时，由于信息沟通不畅，导致政府公信力下降，“老百姓对政府有偏见，政府发布信息的真实性受质疑”，进而发展到“公众抱持的刻板成见使政府面临着沉重的表达无奈”。[5]

3 公共冲突管理制度供给不足。制度的重要功能之一就是为人们的行为提供合理的预期。制度建设是公共冲突管理中非常关键的一环。西方发达国家的成功经验之一，就是他们有比较健全的公共冲突管理制度框架，如美国的《联邦应急计划》等。而我国在公共冲突管理的制度建设方面则相对滞后，常健等将我国公共冲突管理制度供给不足归结为四个方面：制度缺位、制度管辖面不足、制度权威等级低及制度本身精细程度低等。[6]而且，目前制定的大部分相关法律制度，也是单行法、部门法居多，政府人员在处理公共冲突时仍然习惯于运用人治方式，相对忽视了法治方式，面对公共冲突，他们首先想到的不是利用法律制度规范努力化解冲突，而是武断对冲突事件进行超前定性，或是“一小撮别有用心的人挑唆煽动”，或是“有黑恶势力操纵”，甚而将公安等推向一线，采取高压手段解决问题，不利于公共冲突的妥善化解。

4 官员责任问责不到位。中国传统的“官本位”思想和目前政府部门单一向上的责任导向，使得一些政府部门官员把自己视作管理者，把民众视为被管理者，只向上级领导负责，缺乏为人民服务的意识、对人民负责的意识和权力与责任对等的意识，经常推卸责任，欺上瞒下，致使问责不到位，即便是对责任官员做出了处理，经常是久拖不决，甚至最后不了了之。而公共冲突管理，是一种专业性、政策性较强的综合性工程，往往牵涉部门较多，存在普遍的相互推诿和“搭便车”现象，现行问责又偏向于行政性问责，缺少程序性问责，偏重于同体问责，而异体问责欠缺，出现了很多“问责秀”“假问责”“情绪问责”等现象，问责结果难以服众，极易使问责制异化为一种摆设。[7]

5对公共冲突管理机构与战略规划重视不够。公共冲突发生时，常设机构有利于政府做出迅速正确的反应。如英国成立了国内紧急状态秘书处、俄罗斯有联邦安全会议和紧急事务部、美国有联邦紧急事态管理局等。因此，应该将懂得冲突管理的人员组成专业机构形成常设，加强训练，积累经验。我国现有的政府管理体系中，既缺乏专门机构和健全的管理体系，又缺少具有专业素养的人员和良好的冲突管理运行机制，对于公共冲突的处理经常是临时成立领导小组或指挥部，选派得力但并不一定专业的政府行政人员，冲突事项解决过后又撤销解散，管理协调工作繁重，效果也不理想。公共冲突管理是一个跨行业、跨领域的综合系统管理工程，无论是中央政府还是地方政府，都需要立足长远，建立长期的公共冲突管理战略规划，尽可能把握冲突管理的主动权。2003年非典之后，我国才有意识建立了针对突发事件的法规预案以及相关管理机构，如国务院办公厅设国务院应急管理办公室，其下属50多个有关部门分属负责相关类别的突发公共事件。可以看出，设置仍偏重于应急，而非常态化、系统化。

三、公共冲突管理中政府责任机制的建构路向

公共冲突既有“破坏性”又有“建设性”的双重性决定了一定程度的冲突往往是促进社会变革的推动因素。政府应该不断强化和全面履行自身责任，建立健全公共冲突管理责任体系和管理机制，提高预防和处置公共冲突的能力，充分利用冲突的积极影响，限制冲突的消极影响，激发社会活力，构建和谐稳定的社会秩序。

1 构建预警和防范机制。公共冲突的发生具有突发性特征，但并非不能预警和防范。张国庆在分析危机处理时指出，“尽管危机发展可能会有一个完整的发展周期，但只要处理得当，就可以在危机的初期，不经成长及成熟阶段，就可以消除危机，而并不一定要等到危机爆发后才着手进行。”[8]公共冲突尽管具有突发性等特征，但与危机相似，也有发生、发展、升级、化解等阶段和周期。从这个意义上讲，公共冲突的发生也存在一定的酝酿和发酵过程。因此，在公共冲突的管理过程中，强化预警和防范意识，构建完善的预警防范机制，对最大程度减少公共冲突的发生及可能带来的损失具有根本性意义。具体来讲，一要从技术和制度设计上，加强制度建设，鼓励技术创新，做好冲突管理技术和设施的配套完善，积极建立科学有效的预警系统，强化冲突信号探测，彻底消灭预警盲区，提升政府的预警和防范效能。二要建立不同意见的表达机制和对立观点的交流机制，使得不同意见和分歧得到及时的表达和疏泄，防止不满情绪的积累和冲突能量的集聚。三是针对城市拆迁、医患关系、社保医保改革等易发频发公共冲突的领域，加强舆情搜集、分析、研判和疏导，将冲突化解于萌芽状态或无形之中。同时，要积极普及培育公共冲突预防意识，要承认公共冲突存在并能够预警。在这方面，米特诺夫等认为，“主要的敌人和需要克服的障碍是否认”。[9]因此，在努力把握当代中国冲突事件发生的规律和特点的前提下，不仅针对政府部门管理人员，还要向全社会进行冲突预防意识的普及培育，一方面要增强公众平时的警惕性，不因否认而错失预警良机；另一方面也要增强公众在危机发生时的快速反应意识，提高公众的冲突承受能力，营造浓厚的公共冲突预防氛围。

2 建立完善的冲突管理制度体系。杰克·奈特认为，制度提供的信息有助于行为人制定预期。[10]现代社会的制度化、规范化趋势要求，无论是常态或是非常态下，作为社会制度的供给主体，政府必须从制度的角度反思公共治理，建立健全各项制度和规范，实现公共治理的制度化、规范化、高效化，这是责任政府的重要表现。建立完善的公共冲突管理制度体系，就是为公共冲突管理提供良好的制度基础和制度安排，明确各管理主体在公共冲突管理中的职责和权利以及在冲突状态下的行为准则。这也是发达国家的成功经验之一。我国目前已经颁布了部分应急管理制度法规，但总体来看，公共冲突制度供给严重不足，制度间衔接存在缝隙，难以有效统一，且措施规定不明晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，虽然为化解公共冲突提供了相应的“弹性”空间，却很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞。因此，亟需政府建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的公共冲突管理制度体系，通过审查修改已有制度，加强空白领域制度制定，构建完善、协调、纵横交错的多层次、多范围的公共冲突管理制度体系。同时，加强制度的执行力度，用制度保证公共冲突管理的效果，提高公共冲突管理的制度化及规范性。

3 建立畅通的信息发布机制。知情权是公民的一项基本权利。因此，信息是一切公共事务管理因而也是公共冲突管理的基础性要素。高绩效组织在情况发生变化时，能够灵活迅速地调整以适应新形势，并且能保持利益共享者之间进行公开的建设性的信息交流。[11]在发生公共冲突事项时，信息闭塞会导致冲突的失控和无畏的恐慌。而在新媒体发展形势下，信息“轰炸”或谣言蔓延更可能误导舆论走向，甚至诱发群体性情绪焦虑和紧张，形成强大的集体无理性，进而促发群氓式“集合行为”等非常态社会集聚现象。政府部门应该建立畅通的信息发布机制和信息共享平台，及时搜集汇集信息，完善新闻发言人制度，及时客观公开信息，让公众能够迅速掌握、了解真实情况，提高公众对冲突的心理承受力，增强各管理主体控制冲突的能力和信心，政府必须致力于整合冲突信息，建立公共冲突管理主体的交流平台，在冲突事项发生的事前、事中和事后的整个过程中，始终保持冲突事项信息沟通与发布渠道的畅通，避免小道消息的大肆传播扩散，增强整个社会战胜冲突的信心，塑造政府负责、透明、诚信的良好形象。

4 重视异体问责、事前问责机制的落实。公共冲突事项的发生及其不良影响的扩散蔓延，很多时候是由于官员玩忽职守、行政腐败、制度漏洞等复杂的原因造成的。政府管理者应该审慎甄别厘清公共冲突事项的性质和责任，提出对事故责任者的处理建议，启动政治问责机制，使官员产生政治压力和制约，从而尽职尽责。政治问责包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。[12]而执政党对政府及其领导的问责，从各级政府领导基本由执政党推荐而产生这一机制来分析，性质上亦属同体问责。所谓异体问责制主要是指涉宪主体（政党、政府、立法代议机关、司法机关、民众）之间的问责制，[13]其核心是民意机关的问责。当前我国的政治问责主要是同体问责，存在问而不责或重问轻责倾向，而且离开异体问责的问责制是苍白无力的，要通过加强媒体的舆论监督、建立公益诉讼制度、充分调动民众监督的积极性等措施构建多层次、多体系的异体问责机制，真正实现问责到位，以强化政府的公信力，维护法律的尊严和责任政府的良好形象。同时，目前的官员问责制主要侧重于事后之责，而非事前之责。从事后问责到事前问责，是公共冲突管理的内在要求。要增强事前监管的力度和效果，从事后问责转为事前问责，到问政策之责、制度之责、结构之责，以问责减少随意行政、人治行政及恶性行政，提升公共冲突管理效果。

5 建立公共冲突管理的组织保障机制。一是设立常设性冲突管理机构。建立起具有“集体协商、共同决策、综合协调、职责明确、分工清晰”的常设性公共冲突管理机构，定期组织有经验的专家和政府官员对各类公共冲突进行综合分析，总结经验得失，制定符合实情的公共冲突管理战略规划，注重协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作，加强他们的协同治理和整体联动能力。二是建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策，分权式组织结构可以在政府面临繁多决策时减轻负担，有利于信息的收集与传递，提高公共冲突的预警和防范效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统，设置专职专业人员负责各种与冲突有关的信息的收集、加工、分析和传播；另一方面，要充分利用社会力量，吸收各类社会组织尤其是基层自治组织（包括村民委员会和社区）的参与。通过这两方面的结合，形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。[14]

四、正确处理公共冲突管理中的三对关系

1信息公开与舆论导向的关系。信息对称是责任政府公共冲突治理的应有之义。信息，可以及时消除某一事项中的不确定性因素，其意义和价值人们已形成共识，公共管理中信息的价值更是如此。在现代社会，由于媒体种类繁多，加之新媒体、自媒体、私媒体的出现，信息发布源流空前增多。作为社会的“第四权力”或社会的“守望者”，媒体凭借其独特的角色，已成为监督政府、引导舆论、稳定社会的一支重要力量。但是，值得强调的是，媒体所发布的信息在为公众消除不确定性因素、为公共冲突管理者提供畅通的沟通渠道和对话助手的同时，也可能因传播失真或信息虚假而成为误导公众、阻碍正确决策的推手，导致误解滋生，谣言横行。此外，“任何国家和组织都不存在完全意义上的信息公开”，[15]信息完全公开反而有可能无助于公共冲突的良好处理。

公共冲突事项中，人们面对突发事件往往会比平日更强烈地信任、依赖和追随媒体。尤其在我国当前政府公信力不高的情况下，更是如此。因此，在公共冲突事件中，作为公共管理部门，及时、准确地发布信息就显得尤为重要，封闭信息会使公众被迫听信、接受虚假信息，进而严重影响冲突事件的处理；而发布虚假信息将使政府公信力进一步降低，更加失信于民众，加剧公共冲突的复杂程度。由此，在公共冲突管理过程中，政府应妥善把握好信息公开与舆论导向的走势，既要切实保障公众的知情权，充分利用各类媒体及时、准确公开信息，合理引导舆论导向，又要充分考虑完全信息状态下公众的社会责任负载能力，在利用信息引导公众理性行为的同时，要避免引起社会恐慌和混乱。

2政府主导与公众参与的关系。政府是公权力的掌握者，这就决定了政府具有其他任何正式社会组织或非正式社会组织所不具有的行动能力，包括资源调动能力、协商沟通能力等等，这也是政府成为公共冲突管理的核心主体的原因。但“政府决策总是在有效信息不全、专业知识不足的情况下，少数人决定多数人甚至外行决定内行事情的政府活动”，[16]而公共冲突自身的复杂性和维护社会稳定的迫切性，若缺少了公众的参与，冲突很难得到及时有效的化解处理，政府并不能解决所有问题，而且公共冲突不仅仅是对政府治理能力的挑战，也是对社会整体能力的考验，冲突最终能否有效化解，还需要公众的积极参与和主动配合。

因此，在政府主导的情境下，还要积极鼓励公众介入公共冲突的管理，形成公众与政府的通力协作。这就需要加强公众公共精神培育，激发公众积极参与的激情与热情。一方面，要积极培育现代公共文化，激发公民的主体意识、自主意识和权利观念，不断提升公众的文化素养和社会责任承载能力；另一方面，要通过广泛建立公民参与的渠道和平台，健全公民参与的制度机制，扩大公民参与，增进社会认同、社会合作，不仅有助于化解公共冲突，而且有利于实现政府与公民之间的互信合作。[17]通过建立政府与公众之间合作性公共冲突管理机制，不仅可以让公众积极主动配合政府的行动，缓解公共冲突管理过程中的各方利益矛盾，提高公共冲突的化解效果，也能增进政府与公众的信任关系，提升政府公信力和政府形象。

3“硬件”建设与“软件”保障的关系。公共冲突具有突发性、破坏性、不确定性等特征，在公共冲突处理中，完善的“硬件”建设和合理的“软件”保障必不可少。作为公共冲突管理的“硬件”要素，既包括各种冲突处理的基础性设施建设、专门的冲突资金储备，同时也包括各类专业人员的培养以及各种技术水平的不断提升。尽管综合国力的强弱将在公共冲突事件中决定冲突处理的速度、进程和质量，但不能把经济条件不允许作为忽视公共冲突硬件应急设施建设的理由。而合理的公共冲突“软件”保障主要指各种制度安排，包括灵活的冲突预警机制、快速的冲突反应机制、严密的冲突控制机制、妥善的冲突善后处理机制及科学的冲突评估机制等一系列制度安排，并准备多种备选方案，为处理冲突事件留出足够的弹性空间。[18]但就目前我国的公共冲突管理实践而言，由于管理者对公共冲突缺乏自觉意识和防范意识，“硬件”建设不足和“软件”保障不力的现象同时存在。国外的公共冲突管理实践证明，完善的公共冲突“硬件”建设和充足的“软件”保障不仅能为有效处理公共冲突提供有力的条件支持，同时，也将为公共冲突处理的有序化进行提供社会心理上、公众舆论上的牢固保障，从而利于稳定社会秩序。因此，我们需要“两手抓”，既重视公共冲突的“硬件”建设，又重视公共冲突的“软件”保障，调动一切潜在的社会资源，共同为公共冲突的有效管理提供坚实保障。

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