司法体制改革：法院稳妥扎实第一步

高远发

今年2月9日，市委书记韩正在上海市高级人民法院调研时指出：“上海的司法体制改革，法院已扎实、稳妥地走出了第一步”。

一年一步，来之不易。2014年6月6日，中央深改领导小组第三次会议审议通过了《上海市司法改革试点工作方案》，确定上海为全国首批司法体制改革试点单位之一。一年来，上海司法体制改革已取得了阶段性成效。

线路图：把中央精神和司法规律结合起来

“司法权是中央事权，推进司法体制改革，既要符合中央精神，于法有据；又要符合司法规律，按规律办事，还要符合国情、院情，紧密结合本地实际。”市高级人民法院副院长郭伟清强调。

他说，上海法院着力在顶层设计上下功夫，做到“三个坚持”。一是坚持问题导向。形成了7份专题报告，确保改革方案具有较强的针对性、可操作性。二是坚持司法规律。为确保改革符合司法规律，不南辕北辙，认真研究审判工作和司法人员管理规律，明确了分类科学、结构合理、权责明晰、管理规范、保障有力的人员分类管理改革目标。三是坚持实事求是。说真话、报实情，不能搞迎合、说假话。为摸清人员分类情况，形成了28份人员情况分析表，并如实上报市委政法委和最高院，为制定人员分类管理改革方案和过渡期政策奠定坚实基础。

郭伟清指出，在深入调研的基础上，历经34稿研究制定了《司法改革实施方案》，以此指导全市法院推进改革。同时，紧紧抓住制度建设这个根本，按照可复制、可推广的要求，研究制定了《人员分类管理办法（试行）》等30余项改革配套制度。

据介绍，在操作过程中，还注重抓好如下工作：思想发动，先行试点，以点带面，强化领导，落实责任，严把督察关等。

直击痛点：审判权运行机制和人员分类管理

说得白一点，司改关键在于用人管人、用权管权的问题。上海高院在这两方面取得重点突破。

痛点一：审判分离、权责不明、层层审批、请示汇报等行政化问题是长期以来的老大难问题。郭伟清说，我们以司法责任制为重点，积极稳妥地推进以审判权为核心、以审判管理权和审判监督权为保障的审判权力运行机制改革。

以审判权为核心，建立和完善主审法官、合议庭办案机制。明确院、庭长不得对未参加审理案件的裁判文书进行签发；建立重大、疑难、复杂案件提交主审法官联席会议讨论制度；明确三级法院审委会职能定位……这一系列规定，都出自相关制度安排：《主审法官、合议庭办案机制的规定（试行）》、《主审法官联席会议的规定（试行）》、《关于改革和完善审判委员会工作机制的意见》、《审判委员会工作规则》等。

以权责统一为原则，建立完善了主审法官、合议庭办案责任制。制定了《主审法官、合议庭办案责任制的规定（试行）》，将主审法官、合议庭的办案责任分为案件差错责任和违法审判责任，明确审判人员在职责范围对办案质量终身负责，着力解决权责不明、责任追究难落实及合议庭“合而不议”、“参而不审”等问题。

以审判管理权、审判监督权为保障，健全完善了审判权监督制约机制。制定了《审判人员职责的规定（试行）》，建立审判人员权力清单制度（正面清单），规范院、庭长行使审判管理权、审判监督权的方式，理顺了审判权与审判管理权、审判监督权的关系，切实做到法定职责必须为，法无授权不可为，在确保依法独立公正行使审判权的同时，加强和规范司法活动的监督制约。

以保障审判权高效公正廉洁行使为目标，建立完善司法廉洁监督机制。建立了《案件廉政回访》制度，2014年全市法院发放廉政监督卡22.75万件，案件廉政回访6966次；建立涉廉事项报告制度，对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理实行“全程留痕”；建立“上海法院廉政风险环节监督提示系统”，系统运行以来共发现处置和反馈问题1258个；健全完善《法官任职回避制度》和“一方退出”机制，对配偶和子女是律师的法官实行“一方退出”。

据介绍，“让审理者裁判、由裁判者负责”正在得到落实，公正高效廉洁的具有中国特色社会主义审判权力运行机制正在形成。比如：四家先行试点法院直接由主审法官、合议庭评议后裁判的案件比例均达到99.9%，提交审委会讨论案件比例仅为0.1%，院、庭长参与办案数有较大提升。

痛点二：长期存在人员混岗、审判资源配置不合理、审判效率不高、审判人员职务晋升不畅等问题。而推进人员分类管理改革，“牛鼻子”就是建立符合职业特点的司法人员管理制度，要牢牢牵住。郭伟清介绍，为此主要抓了两项工作。

抓好制度、机制建设，确保人员分类管理改革落到实处。第一，探索建立了符合司法规律和职业特点的人员分类管理制度。制定了《人员分类管理办法》，将法院人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类，并确立了33%、52%、15%的员额比例，实行员额制管理。第二，探索建立了符合司法规律和职业特点的法官选拔任制度。制定了《法官遴选办法》，明确法官今后主要从法官助理中选拔；高、中院的法官从基层法院择优遴选，同时建立从优秀律师、法律学者中公开选拔法官的制度。（今年5月，上海高院首次启动在优秀律师中选任高级法官，已有1名律师被初选为三级高级法官，目前已进入公示阶段。）第三，探索建立了符合职业特点的法官晋升机制。制定了《法官等级管理办法》和《法官等级套改方案》，明确法官等级晋升采用按期晋升和择优选升相结合的方式，不受行政职级限制。没有行政职务的法官，也能晋升成为高级法官。第四，探索建立了符合法官职业特点的职业保障制度。制定了《法官、检察官及司法辅助人员职业保障方案》（已经中央批准），将法官薪酬标准与法官等级挂钩（目前实施方案正在制定过程中）。第五，探索建立了法官日常考核机制。制定了《法官岗位考核管理办法》，明确考核不合格的将退出法官员额，破除入额终身制。

探索实现人员分类管理路径，破解改革难题。第一，确定了法官员额配置原则。明确“倾斜一线”、“岗额适配”的员额配置原则，将法官员额向刑事、民事、行政等审判部门倾斜，综合部门不配备法官员额。第二，确定了人员分类定岗的实施原则。明确公开透明、公平公正、双向选择、考核考试、差额择优、分期分批六项原则。制定了审判员入额以考核为主，考试为辅，择优确认；助审员以考核考试相结合，择优遴选的实施办法。第三，确定了人员分类定岗的程序步骤。明确申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、审委会面试、遴选（惩戒）委投票表决、党组审议以及公示等九个程序性步骤。第四，严格控制员额使用。于4月10日完成了先行试点法院分类定岗，首批入额法官为531人（其中审判员404名，助审员127名），员额比例控制在27.6%，预计先行试点法院人员分类管理改革全部完成后，法官员额将控制在32%以内。同时，严格领导干部入额标准，明确领导干部入额必须履行审判职责，承担司法责任，综合部门领导干部不得入额。预计首批法官入额比例将控制在26.26%以内（全市非先行试点法院首批法官入额比例将控制在25.89%以内）。

目前，审判人员资源配置、法官队伍结构得到优化。

据悉，上海高院还着力推进了如下工作：构建阳光司法机制，建立和完善人权司法保障制度，探索跨行政区划人民法院、知识产权法院改革，完成上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院组建任务，推进立案登记制改革，建立符合自贸试验区特点的审判体制机制等等。