开往春天的地铁

史川轩

2014年12月28日，北京地铁统一上调票价，随后的元旦和春节假期，客流明显减少。

以京港地铁所辖线路为例，1月1日至3日，4号线、大兴线、14号线西段日均客流分别同比减少25.44%、15.76%、6.1%；羊年春节假期，所辖线路总客运量为391.6万人次，同样7天长假，2014年春节的客运量总计则是520.8万人次。

“现在，10号和八通线的客流下降非常明显，调价对于价格敏感人群和乘车行为影响很大，比如4公里以内或者52公里以上的客流降幅最大，52公里到72公里的客流整体下降了15%。”港铁中国业务首席执行官易珉说。

地铁票价上涨，已在改变部分人的出行方式，而在地铁定价制度调整背后，牵涉财政补贴、信息公开、竞争机制等一系列问题。随着中国各城市轨道交通的大干快上，地铁票价引发的讨论、困扰和博弈，也将远远不限于北京。

“大家都知道地铁建设费用高，一公里大概7亿至8亿元，加上拆迁可能更多，但不知道运营费用有多高，按照30年折旧，传说运营是建设费用的2到6倍，具体跟地上线或地下线有关，也与照明、车型等因素有关，一条地铁线路建设费用200亿元，那30年运营费用最少是400亿元。”谈及地铁运营费用，深圳市轨道交通建设指挥部副总指挥赵鹏林说。

港铁深圳项目总经理阮颂藩告诉《二十一世纪商业评论》（下文简称《21CBR》）记者，国际轨道交通协会（CoMET）曾统计过27个地铁系统建设期及运营期成本结构比例，结果显示，初始建设投资只占30年运营期总成本的1/3左右，在运营期，设备更新及追加投资大约占日常成本的40%左右。

2015年2月初，港铁旗下联营公司京港地铁获得北京地铁16号线特许经营权，16号线项目总投资474亿元人民币，假设按照1/3的比例推算，这样一条36公里长的地铁线在30年中累积支出将达1400亿元，合每公里的支出达到40亿元。根据远景规划，2020年北京地铁有望超过1000公里，即便抛去初始建设成本，未来运营维护费用也着实惊人。

这仅仅是北京一地的数据。据国家发改委综合运输研究所副所长汪鸣统计，截至2014年，全国轨道交通（地铁、轻轨、有轨电车等）总里程为2800公里，2014年新增392公里，现有21个城市开通运营轨道交通，有将近50个城市已形成规划，这些城市都得为地铁运营找到足够的“财源”。

在漫长的运营期，地铁系统大部分现金流来自车费收入，“物业收入属非经常性收入，非车费收入易受社会经济环境影响，而且在大部分的地铁系统之中占比很低，按照保守的财务原则，宜将恒常的车费收入作为主要的现金流来源。”阮颂藩说。以北京地铁运营公司为例，2013 年36.82亿元的总收入中，票款收入31.14 亿元，广告收入只有2.9亿元；即便持有大量物业、收入来源较为多元化的港铁，2009-2013年的财报显示，客运车票收入一直是经营利润的最大来源。

运营期间，地铁系统的现金流出主要为3项：日常运营维护支出、运营期投资以及股东分红。阮颂藩认为，一个财务稳健、可持续的地铁系统，应该是在解决建设投资问题后，车费收入扣减3项支出后至少保持“正余数”，票价调整机制也须由此着眼，才能避免出现“历史欠账”。

这种“欠账”会突出体现在耗资甚巨的追加投资，由于内地地铁系统普遍较为年轻，追加投资部分容易为人忽略。“根据伦敦、新加坡、香港三地的地铁运营历史分析，运营期中的设备更新及追加投资的支出相当惊人，”阮颂藩说。

以拥有152年历史的伦敦地铁为例，市政当局在2007-2013年，总共投入116亿英镑用于设备更新及追加投资，仅以2014-2015财政年度为例，伦敦当局为伦敦地铁提供了13亿英镑投资，另加2亿英镑的运营补亏。由于地铁系统长期运营亏损，缺少资本盈余，这些资金主要由财政负担，2007-2013年间，伦敦平均为每票的补贴高达1.33英镑！

更糟的是，“每票缺口”不是暂时性的，只有一个城市税收足够充裕，才可每年按时拨付财政资金给地铁，继续这种永无止境的“每票补贴”情况，一旦经济发生逆转，或有其他更紧急更巨大的支出，地铁的服务及设备情况就容易走下坡路，陷入到“隐患处处”的境况。阮颂藩以新加坡地铁举例，其南北线（NorthSouth Line）2011年12月15日及17日发生两起供电中断事故，运营中断后分别要5小时及7小时才全面恢复，事故是因使用了20多年的供电轨凹陷引起的，其中的一个症结在于，票价偏低，运营公司无力负担设备更新，而财政资金又不能适时拨付。

北京地铁此前长期实行2元的低票价政策，即依赖于庞大的补贴，2007年至2013年，北京市政府对地铁运营进行的各类财政补贴近221亿元，除对运营成本的补贴之外，其中就包括约134亿元的更新改造补贴。鉴于地铁线路的扩张，这种高水平的补贴确实难以持续。如果补贴不能跟进而票价不涨，那么地铁设备和服务水平势必受影响。

阮颂藩个人建议，采用人均票价应尽量向“使用者自担”的原则靠拢，但强调政府应提供针对低收入者的交通补贴，确保低收入者的出行权利；为保证长周期内满足该原则，地铁同时应有灵活的调价机制。

以香港为例，票价调整根据专门的调整方程式（调整比例=0.5×综合物价指数+0.5×运输行业工资指数-生产力提高的反馈部分）计算的调幅，经第三方核查明确后，票价即按方程式自动调整，不需政府再审查批准，2004至2013年10年间，港铁香港客运业务的平均票价即从7.09港元上涨8.31港元。

当然，公共产品的定价，在现实操作中并非简单的经济问题，赵鹏林就坦承，票价调整会受到非常大政治压力和舆论压力，“比如说，深圳去机场的地铁有6节车厢，很多乘客要带大行李，自己和旁边乘客都有妨碍，携带大行李多买一张票又不好实行，有没有可能留2节车厢推行1倍票价？多提供一种服务，各取其便，但实际很难得到市民同意。”

即便如此，一定程度上迫于财政压力，北京地铁最终还是放弃了高补贴定额票制，票价开始向其他一线城市靠拢，或许，“使用者自担”正在成为中国多数市政当局的共识。

单从票价本身而言，中国内地的平均票价不贵。按照改革后的票价制度，北京地铁平均票价在4.3元左右，2013年北京轨道交通（不含机场线和14 号线，下同）每人次平均运距 15 公里左右，合每公里平均车费不足0.05美元，上海的数字与此相仿，同年，伦敦、新加坡和港铁该项数值分别为0.35美元、0.07美元和0.01美元。即便以地铁票价与人均月收入的比重为标准，中国一线城市的比例大体在0.04%左右，在国际上也大体处于低比重区间。

易珉认为，基于服务标准的分层，在公交体系中地铁收费水平确实要相对贵些，“虽然地铁容易拥挤，也不够私密，但相比出租车和地面公交系统，是最准时的交通工具，”而香港的地铁票价，在当初定价时，也确实将地铁优于公交所带来的时间价值纳入到票价的结构之中。

低票价并不意味着低成本，票价固然可采用“使用者自担”的原则，却不该是简单的一涨了之，合理且有效率的成本可以是多少？这是一个亟待厘清的关键议题。

为反映地铁建设和运营成本的整体情况，北京发改委曾核算了15条线路的资产折旧费用情况，与2家运营企业成本汇总后得出完全成本：2013年地铁运维合计成本为147.26亿元，按17.19亿人次进站量，计算单位成本为8.56元/人次，抛去人均4.75元的资产折旧部分，即日常的经营和维护，达到了3.91元/人次，按照平均15公里的运距，单人次每公里成本为0.26元。

在客流强度相近（指每公里线路日均客流量，北京为2.18万，香港为2.4万）的香港，2013年，港铁未计算折旧的本地客运业务经营开支占收入为55.7%，按照其车费数值，大体可推算其每公里成本合人民币约为0.35元。

但是，真正的问题在于，由于人员费用、服务水平等差异，绝对成本并不能反映运行效率的高低，没有直接的参考系，外界很难洞察一个复杂地铁系统的真实成本。

作为深圳城市交通系统的主政者之一，赵鹏林直言不讳地说：“如果将我放到地铁公司总经理或者董事长的位置，脑筋肯定用在怎样算计补贴上。行业终归是要补贴的，而且过去竞争不充分、成本不透明，老百姓确实也不知道数据，浪费很容易随之而来，心思不会放在提高老百姓生产率、降低运营成本和提高服务水平上。”

将成本透明化的一种解决办法是监管，阮颂藩告诉《21CBR》记者，新加坡在这方面就颇见功力，他在其运输部路运局预算中查到了地铁系统整改清单，罗列清晰，细致如环线（Circle Line）的车站艺术修缮（2014年度预算4.5万新加坡元）都有立项计款，每年如此。但是，相匹配的是监管成本高昂，在一个数百万人口的城市国家，陆运局人手配置居然达5600人之多。

即便如此，信息公开仍是节制不合理成本的重要手段。2013年，香港地铁的整改更新及追加投资总数是39.7亿港币，其中最大的该年度付款是近2亿港币的部分列车增购到期付款，最小的一项1089港币，为柴湾车辆段的制冷设备加上除尘器，都一一列示。然而，在中国内地，地铁系统的具体成本数据很难查询。

由于地铁设备采购量大且品类五花八门，供货厂家的管理也非常复杂，一般日常的备品、备件的数量就有几万种，信息不透明，再加之缺少行之有效的管控，就难免出现不必要的浪费。北京地铁价格调整前，就有声音公开批评地铁本身精细化管理水平不足。

在强力监管和信息披露之外，赵鹏林主张可考虑吸引外部资本，适度引入竞争，“缺乏竞争，最大的问题是成本不透明，政府没有办法进行有效的核算和补贴，这就要探讨如何在公共服务行业引进竞争机制。”

可以说，港铁是这种“竞争机制”的代表，其在北京、深圳、杭州等城市，获得若干地铁线路的特许经营权，即与当地政府引入竞争的考虑相关。

外部资本进入地铁这种公共事业领域，牵涉到复杂的利益博弈和运营模式，以港铁在北京的实践为例，2006年，其与北京市基础设施投资有限公司（下文简称“京投公司”）、北京首都创业集团合资成立京港地铁，京港地铁是国内首家以PPP（Public-Private-Partnership，公私合营）模式参与基础设施投资、建设、运营的企业，港铁持有其49%的股权。

以京港地铁运营的北京地铁4号线为例，项目分为A、B两个部分，A部分主要包括洞体、轨道等土建部分，由京投公司代表北京市政府投资并所有，在项目建成后租赁给京港地铁使用；B部分主要包括车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设备监控、自动售检票等系统及车辆段、停车场中的机电设备等内容，由京港地铁用“BOT”（build-operate-transfer，建设-运营-移交） 模式实现特许经营，经营期为30年。

项目A 部分属公益性部分，不计算投资回报，政府投资建成后，通过与京港地铁公司签订资产租赁协议，将A 部分投资形成的资产租给京港公司使用，保障项目运营主体的一致性；项目B 部分引入社会资本，则须考虑其合理的投资回报率，为此，政府与京港公司签订特许经营协议，对特许期限、收益分配、风险分担、运营服务标准等内容进行约定。即便同在一个地铁系统，往往也会就建设和运营进行内部拆分。

如果全成本核算，地铁系统本身不是赚钱的买卖，但是，将重资产部分剥离后的地铁运营公司则可实现财务上的盈利，比如北京地铁运营公司在2013年的净利润达到6.98亿元；运营上海地铁一号线的申通股份，2004 -2013年，公司平均利润为0.98亿元，最高利润为1.2亿元，回报一直较稳定。2013年，北京地铁四号线累计车票收入为3.6亿元，日均收入97万元，而京港公司当年也实现了盈利。

在市场化运作中，票价和客流量是两大核心变量。据知情人士介绍，在特许经营协议中，政府与京港地铁会大体明确约定购买服务的价格，票价波动的风险主要由政府承担，而客流量波动风险则由运营公司承担。这样的话，价格是约定的，运营公司增加盈利主要来自两方面：提高管理水平以降低成本，提高服务水平以增加客流量。易珉告诉《21CBR》记者，提价后政府相应降低价格补贴，而客流量明显减少，运营公司实际没有从票价调整中受益。

在一篇题为《城市轨道交通PPP 模式核心要点研究》的文章中，京投公司内部人员透露，地铁4号线的实践在节约财政支出、控制投资成本、提高运营收益及社会服务水平等方面，实施效果好于决策层的预期。

“数据显示，以项目30 年特许期看，PPP 模式比传统模式减少财政支出约98.8 亿元，4号线的各项运营服务指标超过了特许经营协议中规定的标准，并略优于既有城市轨道交通可比线路，尤其是其非票款收入等特色业务也明显优于传统模式。政府与通过PPP 模式的高效合作，使得北京城市轨道交通初步形成了适度竞争的市场化运营格局，促进了行业整体运营效率和服务水平的提高。”该文评价说。

那么，京港公司或者其他社会资本参与者大体获得了怎样的回报率呢？《21CBR》记者在查阅京投公司在2014年债券募集书时发现，港铁同样以PPP的模式参与合作的14号线项目，预计经济内部收益率（EIRR）为11.96%，7号线项目则是12.18%，收益主要来自“运营票款收入和其他业务收入”，却未就收益率如何计算做进一步具体披露。

在如何向社会资本提供合理回报方面，赵鹏林有不少困惑，“地铁东西本来收益率不太高，外部资本还要挣钱，假设银行利率6%，最善良的人要10%，就4%的实际利润，加上风险，谁愿意干这个事情？提供盈利，那票价怎么办？随之而来，市政当局对市民、对乘客的责任在哪里？”赵鹏林也曾接触有意愿投资公共服务的企业，“他们确实不了解这个行业的特点，回报率低，回收时间长，折旧得用30年，我真不知道我们哪类企业采用哪种机制，愿意跟政府和沿线乘客打30年交道？”

北京地铁票价涨了，讨论声也暂时平息了，但是，隐藏在票价之下大量城市地铁系统的公共话题，才刚刚开始。