国务院带头开展红头文件大清理

王红茹

经李克强总理签批，国务院日前印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》（下称“《决定》”）。国务院从2015年起用3年时间，对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理，同时宣布前一阶段清理的489件国务院文件失效。

中国行政管理学会执行副会长高小平研究员在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，国务院全面做出清理较长一段时间的文件，废止和修改一批文件的决定，这是一项居于高端的管理“点位”的重大决策，一般来说比较少运用此类行政管理方式，我国只有在改革开放初期使用过。这次国务院做出这个决定，充分体现了中央政府全面深化改革的坚强决心和铁一般的手腕。

耗时5年，清理出489件失效文件

《决定》指出，经过前一阶段清理，国务院决定，对与现行法律法规不一致、已被新规定涵盖或替代、调整对象已消失、工作任务已完成或者适用期已过的489件国务院文件宣布失效。

这489件文件从何而来？记者从相关部门了解到，这489件失效文件是从2001年至2013年3月期间的1518件国发、国办发文件中清理出的宣布失效的文件，时间跨越了12年零3个月，文件的失效率约为32%。

据记者了解，489件失效的国务院文件，主要涉及企业发展环境、三农、教育、医疗卫生、食品安全、社会保障、劳动就业、环境保护等方面，涉及政策都与公民、法人或者其他组织切身利益密切相关。失效原因大多是出台时间较早，内容与当前经济社会发展情况有明显的不适应。

高小平告诉记者，凡是宣布废止或失效的文件，都已经有了相关的更加切合实际需要的政策规定，确保不出现行政管理的“真空”，防止因政策改变而造成对经济社会发展的影响。

而清理这489件文件，历时5年之久。2010年4月29日，国务院办公厅发布《关于做好规章清理工作有关问题的通知》，拉开了清理文件工作的序幕。据悉，该通知主要针对中央国家机关、国务院各部门制定的本部门规章和规范性文件。而国务院日前印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》，正式部署了对以国务院和国务院办公厅名义印发的文件进行清理的工作。

据《中国经济周刊》记者了解，为加强对文件清理工作的组织领导，国务院专门成立了国务院文件清理工作领导小组。日常工作由国务院办公厅牵头来做，并邀请相关部门、专家学者、媒体和网民共同参加。领导小组办公室对搜集到的包括网友在内的各方面意见进行汇总梳理、吸纳集中，研究提出意见和建议，经领导小组审议后，报国务院领导同志，提交国务院常务会议决定。

清理建国以来国务院发出的3万件文件，采用“分期分批”方式

《决定》指出，国务院从2015年起用3年时间，对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理，目的在于进一步推进简政放权、放管结合、优化服务改革，促进大众创业、万众创新，激发市场活力和社会创造力，加快建设法治政府，维护国务院文件的权威性、严肃性。清理新中国成立以来的国务院文件，涉及的文件数量无疑相当庞大。

《中国经济周刊》记者间接从国务院办公厅了解到，新中国成立以来，国发文件约8800件，国办发文件约4700件，总数约13500件。其中，1978年—2013年3月，国发文件3391件，国办发文件2892件。1949年—2013年，包括国发、国办发文种在内的16种文种，国务院发文总计约3万件。

由于涉及文件数量巨大，清理程序复杂程度与工作难度可想而知。“清理的时间范围是新中国成立以来的文件，分几个历史阶段进行全面清理，清理出来一批就立即公布废止一批，所需要的时间计划为3年。清理起来有一点难度，所以实行分期分批、成熟一批发布一批的方式积极稳妥地推进这项工作。”高小平说。

高小平表示，此次文件清理，是使国务院政策法规更好地适应完善社会主义市场经济体制的需要，充分释放政策红利，更好地加快转变政府职能和深入推进简政放权、放管结合、优化服务，为企业发展清障搭台，更好地促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，更好地维护最广大人民群众的根本利益。

“红头文件”要“与时俱进”，需对违法红头文件问责

在民间，政府文件被俗称为“红头文件”，指的是政府依法制定的有普遍约束力和行政管理效力的政策性规定。在法律效力上，“红头文件”虽然不如法律法规，但往往与人民群众的切身利益息息相关。

而在现实中，人们流传着这样的顺口溜：黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（领导批条）、白头不如口头（领导指示）。“这就是官本位盛行，长官意志高于法律、文件的现实缩影。” 中国行政体制改革研究会研究部主任胡仙芝研究员一针见血地指出。

新中国成立以来，各级政府部门为了促进社会经济发展，制定出台了大量的“红头文件”，这些“红头文件”在某一特定的时期，针对某一具体问题做出相关规定，能够适应当时的历史环境，但是经过一段时间的运行，随着社会经济发展出现的一些新情况、新问题，有不少文件也会存在一些“不合时宜”的情况。

此外，由于有一段时间“红头文件”制定缺乏法制性审查，某些“红头文件”制定者缺少法律知识，且缺乏统一的程序规范，使得一些领导为了政绩与小集团利益，利用大权在握的强势地位，违法设置行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等内容，试图通过“红头文件”给违法行政穿上“合法外衣”，导致“红头文件”违法的现象屡屡出现。

胡仙芝向《中国经济周刊》记者表示，“由于‘红头文件’的决策者、制定者掌握着公权力，不少基层部门、群众为了保全自己的饭碗和利益，敢怒不敢言，只能违心地执行违法的‘红头文件’。违法‘红头文件’已经损害了法律的尊严和公眾的合法权益，造成政府公信力贬值。”

从媒体披露的情况来看，一些地方和部门违法滥发“红头文件”，或者对失效文件长期不清理，导致文件彼此矛盾，甚至与法律法规打架，损害了行政管理对象的合法权益，也与依法行政背道而驰。显然，“红头文件”也应做到“与时俱进”。

如何才能“与时俱进”？胡仙芝提出了四点建议：

首先是把法律终结和文件清理工作常态化、制度化。确保不合时宜的、失去合理性的法律法规及时失效，确保国家治理的自我更新和健康免疫能力。其次是尽量减少“红头文件”的数量，提高立法的质量，加快加强法治政府建设。第三是规划“红头文件”的管理规范，具体而言，就是要强化制定程序，建立相应的“红头文件”出台程序，加大规范文件备案审查。做到有件必备，有备必审，有错必纠。最后，要加强对违法“红头文件”的问责，切实维护法律法规的规范性、严肃性和权威性。

有损群众利益最多的“红头文件”来自地方政府

国务院领导全国行政机关，要实现清理“过时”文件的目标，不能只是国务院单方面废止旧文件，各级政府以及该级政府所属的各部门也要进行文件的清理工作。

为此，《决定》要求，各地区各部门要充分认识文件清理工作的重要意义，对本地区本部门印发的文件抓紧进行全面清理，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深，加快政府职能转变，为创业创新营造良好环境，促进经济社会持续健康发展。

地方制定的文件一般分为三类：一是贯彻党中央国务院的方针政策，结合本地区实际制定的落实性文件;二是根据国务院有关部门的要求，结合本地区的部门意见，制定的本级政府文件或部门操作性文件;三是回应本地区经济社会发展和民众诉求，在不违反中央和上级政府基本精神的前提下，制定的具有一定特殊性规范作用的个性化文件。

在现实生活中，一些于法无据、有损群众利益最多的“红头文件”不是中央出台的，而是地方政府出台的，即便是国务院已经废止的文件，也不等于地方政府会随之跟进废止配套的旧文件。

日前有媒体报道，青海省海东市民和回族土族自治县要求县机关单位缴纳“绿化费”，而该项行政事业性收费在2013年已被财政部和发改委叫停。

“绿化费”源于1982年2月国务院出台的《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。2013年，财政部和发改委发出通知，决定自当年8月1日起，取消和免征的33项行政事业性收费中，绿化费是其中之一。

但时至今日，民和县仍以“红头文件”的形式，要求该县各行政、事业单位每人每年征收綠化费50元，各企业单位每人每年30元。这种以“红头文件”下发的行政命令，是当地政府部门不知情，还是故意为之？

“所以，这一次国务院明令清理489件文件，在《决定》下发的同时，各地方政府需要坚决执行并接受监督，避免出现旧文件‘复活’。”中国行政管理学会副秘书长沈荣华研究员告诉《中国经济周刊》记者，要实现清理“过时”文件的初衷和目的，还需要“综合配药”，从中央到地方，各级政府要相互联动，不能只是国务院层面废止旧文件。