告别官员“晋升锦标赛”

李晟

自改革开放以来，关于中国经济增长的研究，一直颇为重视地方政府间的竞争的积极影响。而自从周黎安教授以实证的数据统计指出官员任期内的经济业绩同晋升存在正面联系，从而激励地方官员“为增长而竞争”以赢得晋升，被生动描述为“晋升锦标赛”的这一理论模型也就变得流行起来。

作为一种理论模型，从学术界扩展到大众媒体和官方文献之中，“晋升锦标赛”已是一种悄然形成的共识。人们普遍认为，地方官员会展开围绕着GDP增长率及其排名的激烈竞争，也就是公众与媒体所常说的“唯GDP论英雄”，甚至是更具讽刺意义的“数字出官，官出数字”。而官方表述中也对此做出过回应。

在当前的中国，地方官员间是否存在着清晰的“晋升锦标赛”？或者说，是否有一种较为明确的基于某些方面的工作绩效考核而进行晋升竞争的机制，在中央确立某种考核标准的激励之后，地方官员为了实现这一目标而投入更多努力？无论对“晋升锦标赛”是褒是贬，我们都有必要分析其历史形成的逻辑，并看看现实已经发生了什么变化。

“晋升锦标赛”的提出，依据的是省委书记、省长的晋升与所任职省份的经济绩效之间的统计关联。但这种立足于个体的研究实际上难以对整体格局做出有力解释。作为主要考察对象的省委书记与省长，虽然在理论上有固定任期，实则相互之间差异颇大。仅就改革开放以来统计，任期最长的超过12年，最短的则只有3个月（排除临时代理、因违纪或重大责任事故免职的情形，只考虑正常调整）。因此，相互之间很难做出任期内经济绩效的比较。而且，省级党政一把手的任免并不集中于固定的党代会或人大会期间，时间节点各不相同，因此即使是截取职务调整的上一个年度也很难做出横向比较。最后，省部级官员大多经历过异地交流，可能在好几个不同省份工作过，如果某人在A省工作1年得到晋升，而此前在B省工作了5年，数据统计却只考察A省的经济增长，未将此前B省的情况包含在内。由于上述3个方面的复杂性，这种基于官员个体的实证分析，作为理论模型虽然精致，但对于现实却未必是好的解释。

不看个体，那么或许可以考虑整体。如果基于经济发展的晋升锦标赛确实存在的话，那么就整体而言，经济增长速度越快的省份，其党政主要领导获得晋升的概率应该越高。任期的不确定不会影响到集体，“前人栽树后人乘凉”的状况也可以被包容进来;异地交流同样不构成干扰，“外来和尚”作为个体可以“摘桃子”，但却改变不了整体格局。

而从整体这个角度，将24个省市（排除了5个自治区和后来新建的海南、重庆）1977年到2013年之间完成任期的391任书记、省（市）长的职务变动和各自省市的1978年至2008年的GDP年均增长率结合起来加以统计，结果却出人意料，数据所展现的是：对于省一级行政区而言，从总体上看，地方的GDP增长速度以及相对表现，对于该地区官员整体的晋升概率不仅没有显著的正相关性，相反还存在微弱的负相关性。因此，就省级比较而言，难以得出存在着一个“唯GDP论英雄”的晋升锦标赛的结论。而即使是考虑到在主要领导的分工中政府领导比起党委领导承担着更多的经济工作职责，单独将省（市）长的晋升挑出来分析，得到的统计结果仍然是一致的：负相关性。也就是说，GDP增速越高，所在省区党政首长的晋升几率并没有更高，有的反而下降。

这种统计虽然看起来粗糙，但也足以表明以GDP增长速度为考核指标的“晋升锦标赛”在省一级层面并未明显表现出来，从而颠覆很长一段时间各类官方或是市场化的公共媒体为我们塑造的那种想象。

相应的制度规范，或许可以解释数据和统计分析所带来的疑问。综合分析《党政领导干部交流工作规定》和《党政领导干部选拔任用工作条例》可以看出，当代中国官员的选拔任用体制要求官员的晋升需要经历多个不同任职，并且又需要严格的逐级提拔，同时还往往在不同地区、不同系统间交流，因此，从这样的制度背景，可以解释为什么晋升锦标赛这一理论模型从省一级的数据来看无法得到证明。

而且，锦标赛模式的观察，还忽略了一个重要的因素。作为某一专业系统的“条条”与作为某一行政区域的“块块”之间的关系是中国的中央与地方关系当中的一个重要形态，地方官员的晋升并非仅仅从“块块”逐级晋升，而是很有可能是在“条条”与“块块”之间往返流转。而纳入“条条”这一因素的话，其相比较于“块块”的经济方面的表现就更难以测度了。

从制度层面的分析出发，也可以推论，在基层地方间竞争时，由于官员的任职经历相对还比较简单，资历不容易比较出差异，因而获得晋升的因素中会突出少数指标的效果。但随着职务逐渐向上晋升，经历了多地区多部门的交流之后，其全面的能力就很难用少数指标来加以衡量了。而且，因为经济总量较低，相对来说改变一个县、市的经济增长速度也比改变一个省要显得更为容易，因此我们还能够在现实中发现许多“政绩工程”。但到了省一级，和更低层级的差别与断裂也非常明显，很难以此来解释省级官员的行动逻辑。如果要说是锦标赛的话，这或许是一个“马拉松”比赛，不同于低层级的短跑比赛，比的不是表现的积极程度，而是比谁能够坚持下去不掉队。而既然比拼的是如何不掉队，学者却用来解释他们会如何积极表现，这就可能存在着很大的误区。

而从官方表述来说，地方官员的晋升要关注的指标也非常之多。对于地方党政领导班子的考核，从数据角度要分析“人均地方生产总值及增长、人均地方财政收入及增长、城乡居民收入及增长、资源消耗与安全生产、基础教育、城镇就业、社会保障、城乡文化生活、人口与计划生育、耕地等资源保护、环境保护、科技投入与创新”。关注的指标多了，必然形成这样一种结果：任何一个地方都可能在某一数据上有闪光点，但也可能在某一数据上表现较差。因此，这些数据更有可能成为地方官员获得或是无法获得晋升之后给出的事后解释，而非事前原因。

并且，必须注意到“中国是一个政治经济发展不平衡的大国”，由于这一基本国情，各地区之间也存在政治经济文化各方面的巨大差别，并非对地图的几何分解，不能当作同质化构成的简单经济组织来理解。因此，中央也必然对于不同省市领导的工作绩效有不同的关注要点，而很少会将其纳入整齐划一数据的锦标赛之中。

尽管如此，我们又确实可以在某些历史事实中看到地方政府对于某些绩效指标层层加码的追求，明显表现出了晋升锦标赛的逻辑，最突出的莫过于“大跃进”当中各省争相在钢产量或是粮产量方面“放卫星”，周飞舟教授就对此进行了细致分析。有鉴于此，有必要将历史和现实、理论与数据结合在一起，从一个更为宏观的视角看待央地关系，理解其在社会转型中的变迁状态，以免“秦时明月汉时关”的时空错位。

回顾历史，值得注意的是，“大跃进”这个时间背景所蕴含的意义。当时，新中国成立还不到10年，国家与社会的转型要求又十分紧迫，高速转型的要求，使某些经济指标就具有了更为突出的意义。

但经济方面的表现，首先是同政治路线的贯彻紧密联系在一起的。在高速的转型时期，因为政治尚未完全稳定下来，地方官员对于中央现行路线的坚定遵循与忠诚至关重要。在这样的时期中，地方官员对于中央领导人所关注的经济指标是否重视，是否积极投入地区之间的相对竞争之中，反映的更是政治忠诚度而不仅是工作能力，因而会成为晋升的重要依据。

最为重要的因素是，转型时期的魅力型政治，塑造了魅力型领袖的高度权威，这种权威能够不借助复杂的中间组织就从最高领袖传递到最基层的公众，从而保证对地方官员强有力的控制。正是这样的背景，决定了锦标赛体制能够发挥其作用。从魅力型政治这一视角来看，不仅可以解释“大跃进”时期的历史现象，同样也就可以解释改革开放初期各个地区之间展开的围绕招商引资和经济增长的竞争。因为这同样是一个高速的转型时期，招商引资和经济增长方面的表现，体现的是否迅速的从“阶级斗争为纲”转换到“以经济建设为中心”的中央新路线，是否坚定拥护改革开放，同样是政治忠诚度的反映，而晋升的激励也就与政治忠诚度结合了起来。

在那两个时代，毛泽东和邓小平都比较容易动员治下的地方官员投入到晋升锦标赛之中，可以坚决地表示“不换脑筋就换人”。中央有能力将经济上的放权与政治上的集权结合在一起，利用强大的权威，对地方进行非科层化的控制。正如周飞舟的研究所统计的1957～1964年间省委第一书记和省长的职务变动情况，发现1958、1959两年是省级领导调动最为频繁的两年，反映出大跃进的锦标赛当中非科层制的政治运作发挥着重要影响。虽然这个调动数据和今天相比并没有太大的差距，但是在毛泽东和邓小平时代，都有中央对地方官员出人意料的破格提拔或是降职处理，而在此之后，除了以纪检或司法手段处理明确存在违纪或违法情形的人之外，极少有省级地方官员的职务被意外调整。

从以上两方面看来，“晋升锦标赛”的作用，在中央的魅力型领袖具有更高权威的背景下凸显出来。

历史与现实的对比，有助于理解今天的变迁，因为那样一种急剧的转型时期不会长期持续。随着社会逐渐向更加稳定和常规化的方向发展，在常规化社会中所确立的法理型治理，其合法性的基础更依赖于规则而非个人魅力，最高层很难直接面向最基层群众传递其政治权威与个人魅力和随之而来的权力，而需要借助于组织形式和层级都变得复杂的官僚体系。

在这种科层官僚制当中，官员的晋升开始发生变化：第一，科层的复杂化与固定化，意味着晋升要经历的层级更多;第二，规则的细致和严格，使得跨越某一层级的破格晋升更加困难;第三，地方官员对中央的服从，不单取决于对领袖个人魅力或是集体奉行的意识形态的忠诚，同时还取决于对形式理性化规则的遵守。因此，中央在决定哪些地方官员获得晋升时不能像过去一样只依赖于高层的政治判断，还必须给出能够让下级信服的理性化和规则化的理由。

因此，法理型治理使得地方官员无需全力投入“晋升锦标赛”，而是可以按照形式化的规则稳健行动，“积跬步以至千里”。正是在形式理性化的法治逐步建立的背景下，晋升需要表现出其程序公正的一面，更精确地分解其中的步骤，对当中的每一个小环节进行观察和把握。因此，各个“条条”和“块块”的职位获得了更细致的区分，出现了大量的“隐形阶梯”，看起来是同一级别的职务，但是重要性却并不相同。在这个“隐形阶梯”的攀登过程中，突出某一方面的工作表现并不那么重要，重要的是在长期的过程中尽量多经历过多个位置的历练，在“隐形阶梯”上不断前移自己的顺位。“不折腾”，正是对这种弱化后的锦标赛的最佳描述。

基于以上分析可以发现，“晋升锦标赛”看似经济的逻辑，但背后却有更深刻的政治原因。只有最高领导的个人魅力或中央集体的意识形态权威很强大的情形下，才有可能刺激地方官员积极回应中央发布的任务，投入为晋升而竞争当中。而随着执政党推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化，这种情况正在发生改变，未来地方官员的晋升，将更多和隐形阶梯的积累相结合，过程将更具理性和规则性。

不可否认，官员在复杂的科层制阶梯中的晋升仍受制于更高层级的权威。但需要注意到的是，科层制的官僚体系也会在运作中完成自我的功能分化，从而赋予自己以独立的生命，并进而形成对社会的全方位支配。当看到即使像毛泽东这样的魅力型领袖也会感慨“只改变了北京周围几个小地方”的时候，我们可以更清楚地理解科层官僚制自我组织与发展的力量。

当然，这样一种基于理想类型的分析，无法完全处理现实中多样的真实事例。但从宏观的视角来看，对于地方竞争与地方官员晋升的分析，确实需要注意到中央权威的不同表现形态。深入理解这一点，方能更为全面地理解现实的经济与政治。