南京：为未成年人立法

饿死女童案、养母虐童案之痛

长期以来，中国的未成年人保护法律不成体系，“没有牙齿”。近几年因儿童侵权事件屡受关注的南京，尝试在地方立法突破。最大的难题依然是，国家应承担多大的监护责任。

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在国家没有制定儿童福利法时，无法解决平衡政府介入未保和父母首要监护的难题，片面强调法律责任是不现实的。

草案只规定设立未成年人保护委员会，没具体规定日常办事机构设在哪儿。“由地方来规定主管部门，真的好难。”

南方周末记者 谭畅

南方周末实习生 梁嘉莹

发自南京

南京屡屡被刺痛：2013年，饿死女童案；2015年，养母虐童案。

2015年8月下旬，南京市人大常委会第一次审议了《南京市未成年人保护条例（草案）》，10月将进行二次审议并有望提交表决。

有关专家称赞南京未保条例草案在制度设计上的细化与创新，但在法律的强制性方面仍留有遗憾。

大家都被触动过

父亲服刑，有吸毒史的母亲离家两月，1岁和3岁的幼女被反锁并饿死在家中。2013年6月，发生在南京的“饿死女童案”震惊全国。（详见南方周末2013年6月27日《南京饿死女童的最后一百天》）

2013年9月18日，南京市中级法院以故意杀人罪一审判处女童母亲无期徒刑。南京媒体人黄琼花作为人民陪审员出庭，这次陪审经历让她深受触动。

黄琼花常向南京中院少年庭庭长周凯感叹，我国法律对未成年人的保护严重欠缺：如果有政府机构或社会组织对困境中的儿童不断回访，这样的悲剧本可避免，但既有制度中没有这样的环节设计；而在悲剧发生后，即便指责社区、街道、公安不作为，却也没有办法追究责任，因为法律没有明确规定。

国家层面的法律过于空泛，地方能不能出台更细致的规定？这是黄琼花最关心的问题。

2013年10月，南京市检察院检察长葛晓燕向南京市人大提出了“关于制定南京市未成年人保护条例的立法建议”，其中包括了检察院对处理“南京饿死女童案”的反思和司法建议。

黄琼花决定再加把劲。2014年1月的南京市“两会”，黄琼花和玄武区法院少年法庭庭长王萍联络了十位人大代表，以玄武区法院院长周迅为牵头人，正式向南京市人代会递交了相关议案。

“联络人大代表时，电话打过去，他们一开始也不知道为什么要敦促南京立法保护未成年人。但只要一说到‘饿死女童案，大家就感到确实被触动过，立刻觉得立法是有必要的。”黄琼花告诉南方周末记者。

与此同时，全国律协未成年人保护委员会委员、南京市政协委员李晓霞也递交了类似提案。

人大代表、政协委员相互呼应，2014年年底，未保立法被纳入南京市2015年的立法规划。

这有些出乎李晓霞的意料，“饿死女童案”以来，她曾在多个场合倡导南京立法，大家都觉得有难度。“立法一般都要提前五年规划，本来它没有在南京的立法规划里面。”

黄琼花也没想到这么快：“2014年初提交议案，如果条例草案今年年底通过人大审议，那也才两年。这样的立法速度应该是史无前例的。”

王萍认为，南京的未保立法快，主要是因为“领导特别重视，人大代表特别关注”。

细化得可做流程图

南京市民政局和团市委牵头未保条例的制定工作，并委托南京师范大学法学院副教授赵莉作为主要起草者。

在调研阶段，很多基层工作人员向赵莉强烈地表达了一个愿望：希望这是一部可操作的条例。

“政府的各个部门不是没有保护未成年人的意识，但是遇到事情以后不知道到底该怎么做。”赵莉告诉南方周末记者，她设定的目标是，什么样的情形怎么办，各部门根据条例可以做出流程图。

过于原则、缺乏刚性，一直是中国未成年人保护法律制度的通病。比如对于撤销监护权，民法通则只有一句话：法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销监护人的资格。未成年人保护法的规定也类似。

“那么谁是有关单位呢？谁是有关人员呢？”南京市民政局社会福利与社会事务处处长周新华曾有这样的疑问。

在南京立法的过程中，国家层面的制度有了重大突破。2014年底，最高法、最高检和民政部、公安部联合下发《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》），确立了监护干预制度。它被认为是1991年未成年人保护法施行后，“未成年人保护法治史上的里程碑”。

赵莉查阅了上海、广州等地的未保条例，参考了台湾地区及国外的经验，还特别对《意见》做了逐条研究。

南京的立法，最终以未成年人保护法和《意见》为基本制度框架，并进一步细化。比如，询问涉案女性未成年人时，应有女性办案人员或社会工作者在场；询问过程全程摄像；办案单位共享询问资料，以减少对未成年人的重复询问等等。

最与众不同之处，还在于对未满六周岁儿童的特别保护。草案规定，父母不得让未满六周岁以下的未成年人独处。这借鉴了一些发达国家的法律，还有“饿死女童案”的启示。

2015年7月末，南京市法制办公布《南京市未成年人保护条例（草案）》，向社会公开征求意见。据南京市人大内务司法委员会称，这个草案是第八稿，其中的民事诉讼中社会调查员制度、指定律师作为特别代理人制度等为全国首创，“近期还得到了全国人大法工委的高度评价并支持南京先行先试”。

有些内容却难以再细化。周新华举例说，假如有父母因被强制戒毒或入狱服刑，理论上并未被剥夺监护权，草案与《意见》同样规定，由未成年人救助保护机构承担临时监护责任，但其权利与义务并未明确。“我们的条例做了一些，但最终还是要靠上位法。”

立法者也希望增强条例的强制力。比如，草案规定任何单位和个人不得在媒体上公布受害未成年人的隐私信息，媒体也不得直接采访受害未成年人等，并明确了违法须追责：由文广新行政主管部门予以警告，责令改正；情节严重或者拒不改正的，依法追究新闻媒体负责人和直接责任人的责任。

但也有学者指出，南京的未保条例草案仍存在强制性较弱的问题。比如违反了强制报告义务也没有严重后果。赵莉回应称，这恰恰反映了未成年人保护中的两难之处：在国家没有制定儿童福利法时，无法解决平衡政府介入未保和父母首要监护的难题，片面强调法律责任是不现实的；而建立强制报告并对不报告者进行严厉处罚，由地方条例来规定更是有一定的难度。▶下转第3版

“民政部门主管 是个难点”

同样的难题也摆在未成年人保护主管部门的确立上。

现行未成年人保护法规定，保护未成年人是全社会的共同责任，涉及国家机关（教育、公安、民政及法院、检察院），社会团体（团委、妇联），自治组织（村委会居委会）等部门或组织。

在国家层面，目前尚未设立统一的未成年人保护委员会。江苏省的未保条例规定，县级以上地方各级政府设立未成年人保护委员会，日常办事机构设在同级共青团。

南京市未成年人保护委员会的日常办公机构打算设在市民政局。周新华告诉南方周末记者，政府计划由市民政局局长任未保委办公室主任，具体工作由他主管的社会福利与社会事务处负责。

南京的立法者们原本希望通过立法明晰界定各部门的责任，并通过在民政设立未保委日常办事机构，将未保的主要责任落实到民政部门。在他们看来，未保工作还是由政府职能部门来牵头比较顺畅，共青团作为群团组织缺乏力度。

但南方周末记者注意到，最新的草案仍只规定市、区两级政府设立未成年人保护委员会及日常办事机构，但没具体规定这个机构设在哪儿。

“民政部门主管是个难点，”赵莉对南方周末记者叹言，“由地方条例来规定主管部门，真的好难！”

“未保工作当然一直在做，但从江苏来讲，以前是以团委为主。从全国来讲，哪个部门做，实际上也不统一。从民政部来讲，现在也是在试点。”周新华说，他至今没有看到哪个中央文件，把这块工作视作民政的职能。

一位民政部门的工作人员表示，南京市政府还在和省人大协调，以确认日常办事机构设在民政局是否违反上位法。

玄武区法院少年庭庭长王萍告诉南方周末记者，与初稿相比，现在公布的草案已经在考虑各方意见后做了一定妥协。“国家法律还没有规定，我们步子迈得太大，自然遇到一些部门的抵触和不理解。未成年人保护毕竟是一项系统工程，把责任都加给民政，民政也很吃力。”

全国律协未成年人保护专业委员会主任佟丽华认为，将未保委日常机构设置在民政部门，是个亮点，应予明确支持。佟丽华一直倡议参照农民工的机制，在国务院层面建立未成年人保护的部际联席会议制度，办公室设在民政部；人保部设农民工工作司，民政部也应设立一个未成年人保护的司局。

南京立法者们还希望根据未成年人保护的特殊性，成立专门的未成年人保护机构。

“以往只要涉及未成年人，都纳入未保委这个成员单位，但是出了事以后，到底是谁的职责？都有权力管，都可以管，都可以不管。”李晓霞认为，因为缺乏专门的未保实体机构，各部门在未成年人保护的衔接上容易脱节，有时会导致责任落空。

但这个希望也没能实现。“南京市要做的话需要上位法的支撑，上位法都没有专门的儿童保护机构，我们怎么可能在政府的编制里面多给他一个局呢？不可能的。”李晓霞说。 “大人能等， 孩子能等吗？”

虽然中央与地方的法律均未明确规定民政的牵头责任，但周新华仍能体会到，未成年人保护的担子，逐渐压在了民政部门身上。

2013年5月，民政部开始在全国20个地区开展首批未成年人保护试点工作；2014年7月，第二批试点工作在78个地区开展，南京名列其中。

民政部希望通过试点，推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，为“全面建立未成年人社会保护制度”提供实践基础和政策依据。

三个月后，南京市政府发布了《南京市未成年人社会保护试点工作实施方案》，规定市民政局负责牵头、协调未成年人社会保护工作。

南京市民政局下属的南京市救助管理站“流浪未成年人救助保护中心”，更名为“未成年人保护中心”。中心成立于2006年，原本只负责救助从外地流浪到南京的未成年人。

“南京本地也有困境中的儿童，他们谁来救助？尤其2013年饿死女童的事情发生后，虽然没有问责民政，但民政心里其实是清楚的。”何春兰说。

何春兰是救助中心的专职社工，在“饿死女童事件”后，她组织了一批社工专业的大学生，就近从单位旁边拆迁安置的小区开始，排查出10名困境未成年人尝试进行专业救助。

更名为未保中心之后，其编制并未扩大，何春兰常感到人手不够。民政部门的思路是，通过政府购买社会组织服务的方式开展未保工作，既能节省人力，又能让专业的人做专业的事。

“国家大的政策是不增加编制，社会组织触角伸到基层，其实是对政府人力的有力补充。”周新华发现，他的工作尽管笼统地叫“未成年人保护”，其实分门别类涉及法律援助、心理援助、紧急干预等很多专业，因此需要社会组织提供专业力量。

何春兰对一件事感触颇深：他们委托社会组织去做入户家访和评估，但某个区的几个街道不认可。“后来民政领导跟区领导一说，把这事纳入了街道的年底考核，马上变成街道主动配合社会组织了。”

服务儿童将近十年的何春兰很着急：南京饿死女童案、毕节儿童自杀案、浦口虐童案等侵害未成年人权益的恶性事件不断发生。“我们就针对一个个个案，列出一条条条例，能增一条是一条，能补一条是一条，你为什么非要等到多少年以后再统一改？我觉得有一些法律就要趁热打铁，对未成年人的保护是刻不容缓的。大人能等，孩子能等吗？”

黄琼花也不奢望能有一套完美的条例出台，把所有问题都解决了。浦口虐童案促使她在2015年7月发起成立了社会组织“南京小希望困境儿童之家”。“法律建的是大框架，但支脉、毛细血管不完善不是法律能解决的。具体个案的救助还是需要社会组织来做。”