PPP模式新政策浅析

张文杰

政府和社会资本合作（PPP，Public-Private-Partnership）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

一、PPP模式国内外发展情况

PPP模式在国外已经有非常成熟的市场和案例，其中英国不仅是PPP模式的发源地，也是目前PPP项目规模最大的国家。PPP项目的价值额和数量约占到全球的1/3，几乎涉及政府和公共事业的各个领域。

我国PPP发展经过了多个阶段。改革开放初期已开始探索利用外资合作进行基础设施建设，1994年国家计委牵头组织推进，进行5个BOT项目试点。2002年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，2003年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域，2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》，为PPP项目开展确立法律法规依据。在政策支持下，各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP第二波高潮。该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与，污水处理项目较多，也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。第一个被官方广泛推广的DPP项目——北京地铁四号线项目也于这一阶段诞生。2009年，随着四万亿经济刺激政策的推出，地方政府基础设施建设投资高速增长，城镇化程度大幅提高，但在此阶段，PPP模式却停滞不前，主要原因在于地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金，PPP发展进入短暂的停滞阶段。

二、新政解读

十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”。2014年以来，从中央到地方均推出大量PPP项目，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（以下简称《通知》）和国家发展和改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》）掀起新的PPP模式高潮。以前的PPP更多以BT、BOT等为主，政府仍是主要的投资者和风险收益主体，此轮则强调社会资本与政府共享利益、共担风险，PPP立法有望很快推出，制度配套上也更为完善。可以看出，政府和社会资本合作的模式受到政府的重视，这一系列的《通知》和《指导意见》也标志着我国政府和社会资本合作模式体系开始建立。

（一）财政部《通知》解读

《通知》提出了PPP项目操作流程及各环节的核心工作内容。这份指南对流程中的所有细节都做了明确的要求，是对我国过去十年基础设施特许经营运作经验的高度总结和提升；在总结提升的基础上，贯彻了“全生命周期”的核心思想，对政府资本在全生命周期中的工作内容也作出了准确的描述。可以说，无论是对基础设施还是此次示范项目中的其他领域，亦或是以后各类适合运用PPP模式的行业而言，这份指南都成为指导政府资本与社会资本具体工作的工作手册。

《通知》对项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段都做出了具体的要求。

1 项目识别阶段。第一，文件明确了可由社会资本推荐潜在合作项目；第二，明确物有所值（VFM）评价定性、定量工作的具体内容；第三，强调对于如需政府付费或补贴的项目，开展财政承受能力论证。对于通过两轮评价和论证的项目，方可进入下一阶段。本阶段强调了前期项目论证的重要性，主要是为了避免盲目立项。在过去的实践经验中，各地不同程度地出现了“为了特许经营而特许经营”的项目，其客观条件并不具备“价格调整机制灵活、市场化程度较高”的原则。

2 项目准备阶段。在《通知》中，项目准备阶段要求明确项目实施机构以及项目实施方案。项目实施方案要求包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构等。同时，再一次强调财政部门要对项目实施方案进行一次物有所值和财政承受能力验证。本阶段强调了在前期拟定项目实施方案的重要性，主要目的是为了避免“盲目追求速度而忽略项目客观分析”的问题，通过对项目情况、风险分配、运作方式以及交易结构等的规范和要求来约束项目前期的准备。

3 项目采购阶段。该阶段首先明确采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式；其次，该阶段对采购流程进行了明确要求，同时对竞争性蹉商采购方式的流程提出了单独的要求。本阶段的内容给予了PPP项目运作采购方式的灵活性，避免了实践中存在的无视项目客观条件盲目招标导致阻碍项目正常推进的问题。

4 项目执行阶段。该阶段体现了PPP“全生命周期”的核心思想，对项目从项目公司成立开始到融资、建设、运营直至移交前所需的具体工作内容都做出了规定。除常规工作要求和内容外，该阶段还对包括融资方案设计、综合绩效指标、超额收益分享机制、强制中期评估、政府接管等方面的内容做出规定。这些工作虽然烦琐，但却为政府资本在项目全生命周期中的具体工作提供了指导方向，规范了PPP全生命周期中的各个环节。

5 项目移交阶段。项目移交工作的内容设定是关系到（PPP）项目能否划上一个完美句号的关键，《通知》对移交内容、移交工作组织、性能测试等相关内容都做出了规定。

财政部还对外公布了总投资规模约1800亿元的30个政府和社会资本合作（PPP）示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域，其中新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个，这些项目也将为PPP制度体系建设提供参考。

（二）《指导意见》解读

国家发展和改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》从国民经济综合管理与平衡，推动体制改革的部门职责出发，正式吹响了PPP模式开启的号角。

《指导意见》从项目适用范围、工作机制、项目规范管理、政策保障等方面，对开展政府和社会资本合作提出具体要求。指出各地要建立部门联动、分工明确、协同推进的工作机制，积极探索、大胆创新，建立合理投资回报机制，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。各省区市发展改革委要认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，及时建立PPP项目库，按月对项目进展情况进行调度汇总，积极推动PPP项目顺利实施。随该文件一并印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（以下简称《合同指南》）按照平等合作、互惠互利、依法合规等原则，针对不同模式合作项目的投融资、建设、运营、移交等阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面，提出合同编制的注意事项及有关要求。《合同指南》采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性。PPP的发祥地英国政府就发布过好几版次的PPP标准合同文本。合同的规范化对于PPP有重要的意义，有助于明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。《指导意见》给出了（PPP）项目的三种模式选择，分别是经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目，三者的分类是从项目是否具有收费基础，经营费用是覆盖投资成本的多少来划分的。经营性项目是对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（B00T）等模式推进。准经营性项目是对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。非经营性项目是对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

相比于财政部印发的《通知》，国家发展和改革委发布的《指导意见》更多是对PPP提出了框架性建议，并没有对项目的具体实施过程给出具体的要求。具体的内容还需要国家发改委制订颁布更具操作性的其他细则。

综合来看，这两个文件各有侧重，均对PPP模式的实施提出了相关要求，希望未来主管部门在PPP模式法律法规特别是操作细则方面，进一步规范PPP的发展，开启地方政府投融资机制新的一幕，让市场力量在传统由政府主导的公共产品领域在法律政策框架下发挥市场配置资源的决定性作用。

（作者单位：中国铁路总公司财务部）