当前深化行政审批制度改革面临的问题与对策

龙禹

为了减少政府对市场的干预，激发市场活力，自2002年以来，我国已先后多次以国务院的名义颁布了取消和调整行政审批项目的决定。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中指出：“深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合。”截至2014年年底，新一届中央政府已取消和下放行政审批事项达600多项。近年来，各地根据国务院“地方政府职能转变和机构改革”的要求也对本地行政审批事项进行了全面清理，大量的行政审批事项被取消或下放，地方行政审批事项不断减少。

一、当前行政审批制度改革中存在的问题

（一）行政审批项目仍有进一步缩减的空间

虽然各地已对行政审批进行了“批发式削减”，但实践中，公众和企业依然感到行政审批项目过多，范围过宽。其原因主要有两个方面：其一，相关政府部门在削减行政审批项目时，更多削减的是实践中行政相对人申报量较少的项目，或是监管风险高或不收费的项目，而对于一些可收费项目，却采取“化零为整”的方式予以保留；其二，当前对行政审批的削减，更多关注的是对存量的削减，而对增量的控制还不够严格，有的地方存在着“边减边增、明减暗增”的情况。总之，行政审批项目仍有进一步缩减的空间。

（二）涉及项目立项的相关行政审批没有同时下放

项目前期工作的进展速度决定了项目实施的快慢程度。目前，一个基本建设项目从立项审批到工程开工，需要做大量的前期工作。在现行的体制下，基本建设项目特别是重大项目涉及的立项审批事项较多，其审批权限主要集中在省市发改委、国土、水利、住建、环保等部门。当前，一些省市虽然下放了其中一项或几项行政审批事项，但涉及该项目立项的相关行政审批没有同时下放，项目要落地仍然需要其他上级部门的审批。

（三）行政许可项目取消后，存在变相设定行政审批的现象

由于非行政许可审批项目不受《行政许可法》调整，存在管理不规范、随意性大的问题。2014年国务院审改办公布的权力清单中，非行政许可审批事项仍占30‰实践中，存在以“备案”“年检”“培训”等名义，变相设定行政许可的现象。此外，在没有法律法规依据的情况下，有的地方将“培训”作为当事人申请行政许可的前提条件。

（四）行政审批效率有待进一步提高

当前在一些地方和部门，仍然存在着行政审批时间长、效率低的问题。其主要原因包括：一是一些政府部门对审批流程的改进缺乏系统性和整体性，审批流程有待进一步优化；二是“两集中、两到位”没有落实，部门审批分散，向行政审批处（科、股）、政务服务中心集中不够；三是部门向政务服务中心窗口授权力度不够，导致中心窗口变为了“收发室”。

（五）行政审批中介服务亟待规范

近年来，行政审批中介服务在促进政府部门依法履职、为申请人提供专业技术服务等方面发挥了重要作用，但也存在不少问题。这些中介组织为市场各类活动主体提供评估、鉴定、认证、检测、评优及咨询等有偿服务，这些中介服务的结果是职能部门受理审批的前提。企业要上马一个项目，必须由这些机构出具各种各样的资质证明，缴纳各种中介服务费。这些中介组织通过形形色色的手续、关卡、资质、认证截留改革的红利，这既造成了行政审批效率低下，也造成了一些腐败现象的滋生。

（六）行政审批的监管有待进一步加强

行政审批实践中长期存在“重审批、轻监管”的弊端。从近年来行政审批监管的实践来看，我国行政审批监管制度还存在监管方式简单、操作性不强、监管效果不理想等问题。同时，虽然有些政府部门出台了行政审批的责任追究制度，但缺乏落实审批责任追究制度的可操作的程序。公众反映最强烈、最难解决的“拖”“卡”“推”现象仍然屡禁不止。

二、行政审批制度改革中需要注意的问题

（一）把握好行政审批制度改革的方向

行政审批制度改革的目的是简政放权、激发市场活力。其核心意图是简政、减事、减干涉，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批”。行政审批应成为一种备而少用的规制手段，只有在私人自治、市场竞争、行业自律、其他替代性管理方式、民事责任机制不能奏效时，才考虑设定行政审批。以期尽可能削减行政审批的范围，减少审批带来的规制负担，给行政相对人更多自由，给市场更多选择。国务院总理李克强强调，行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招，要以简政放权稳增长。

（二）改革要坚守法治底线

首先是要严格依法设定审批事项。行政机关设定审批事项必须于法有据，严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性审查论证。其次是要严格依法实施审批事项，不得随意减少法定行政许可事项。行政审批制度改革应当坚守法治底线，法律法规明确规定的行政许可事项不得放弃。

（三）正视行政审批制度改革面临的阻力

行政审批制度改革势必会遭遇来自多方面利益群体的阻力。首先，审批是重要的规制手段，是政府的规制责任，但各行政机关还是更多地将审批视为一项具有实质性意义的重要权力，因此为行政审批做“减法”，难免会遭遇到行政机关的阻力。其次，在取消和调整行政审批的过程中，已获许可的行政相对人，出于对既得利益的维护，也会反对取消和调整行政审批。

（四）减少行政审批事项，并不是放松管理

就行政管理的有效性而言，减少行政审批事项不能简单等同于“放松管理”，而应当是“更好地管理”。应将行政审批视为现代行政国家的重要规制工具，通过行政审批保护公共秩序，有效配置公共资源；让设定的行政审批与欲实现的规制目标相匹配，通过行政审批的削减、简化与整合，通过简政放权，发挥市场在资源配置中的核心作用，促进经济发展，提高市场竞争力。

三、关于进一步深化行政审批制度改革的建议

（一）完善改革工作的领导机制

要加强对行政审批制度改革工作的组织领导，建立健全有利于推进改革的领导体制和工作机制。行政审批制度改革会触动大量部门利益，因此需要有相对超脱于部门利益之外的行政组织来负责行政审批制度改革的日常工作。在机构改革和政府职能转变背景下，为有效统筹各方资源，依法推进行政审批制度改革，建议将行政审批制度改革领导小组办公室设在政府办公厅（室），由具有法学、经济学等相关专业背景的人员，负责对拟调整的行政审批事项进行审查，对已有的相关行政审批事项进行再评价。侧重审查拟调整行政审批事项的必要性、合法性和合理性。使其逐步成为协调不同部门利益、听取公众意见、开展专家咨询的平台，使得行政审批设定更趋科学化、合理化。

（二）各地要进一步清理行政审批事项，做好承接工作

各地要按照简政放权的要求，进一步清理行政审批事项。清理的原则是：第一，依法清理，认真贯彻行政审批事项清理的各项要求，各行政审批职能部门应当主动对接上级部门，做好行政审批事项清理、调整和承接，取消没有法定依据的审批项目；第二，坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，就不要设定行政审批，凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批，已设定的此类行政审批事项按照法定程序取消或调整；第三，既要做好现有行政审批事项存量的削减，又要对增量进行控制，防止出现“一边减，一边增”的情况。

（三）要将关口后移，加强事中事后监管

在市场经济条件下，政府应当扮演“守夜人”的角色。在推行行政审批制度改革的今天，更有必要强调在削减行政审批的同时，创新监管方式，加强和改进事中事后监管，健全监督制约机制，不断提高政府管理科学化规范化水平。避免“一放就乱、一乱就收”的悖论，防止改革遭遇阻力而走回头路。随着行政审批事项的精简，有必要将关口后移，加强事中事后监督管理，以有效集中行政资源去查处市场经济中的违法行为。通过行政处罚、行政强制、违法事实公布、行业禁入等事后监管方式，有效维护公共利益与市场秩序。

（四）推动行政审批提质增效

一是全面推进行政审批标准化，压缩审批时限。制定行政审批标准化操作规范，编制流程标准和裁量标准，减少行政审批过程中的主观性、随意性和差异性，实现“无差别化审批”。同时，对保留的行政审批事项，逐项清理审批要件、审批环节，优化审批流程，压缩审批时限。二是切实深化“两集中、两到位”工作。积极推进办件量大的部门单设行政审批处（科、股）开展工作，推动各部门向审批窗口代表充分授权。通过“充分授权、集中审批”，减少部门流转环节。三是积极探索推行并联审批服务机制。建立完善牵头部门一窗受理、有关部门联动审批、服务窗口限时办结的跨部门并联审批机制。

（五）加强行政审批服务中介机构管理

一是进一步深化中介机构脱钩改制工作，斩断利益关联。对挂靠在行政机关下面的中介机构进行清理和规范，开展脱钩改制工作。审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其企业，不得开展与本部门审批相关的中介服务；除法律规定外，审批部门不得要求申请人委托中介服务。二是进一步优化中介服务市场准入环境。坚持“非禁即入”的原则，严禁通过限额管理控制中介服务机构数量，开放中介服务市场。任何行业主管部门不得擅自设置或借备案管理变相设置中介服务区域性、行业性的执业限制。三是加强监管。建立中介机构执业诚信记录档案，探索负面清单管理模式。建立健全信息公开制，将中介机构服务业绩、社会评价、投诉问题的调查处理结果等情况向社会公开，促进中介服务市场公平竞争，便利行政相对人。

四、结语

简政放权是政府的一场自我革命。新一届中央政府成立以来，把简政放权作为改革“先棋手”，其目的就是通过减少不必要的行政权力，优化行政层级，改变权力过于宽泛、过于集中的局面，进而转变政府职能。公布“权力清单”已经从操作上为行政权力画了一个圈，框定了行政审批事项的大盘子，从总量上把控了行政权力的配给。但是，改革只有进行时，没有完成时，社会各界对进一步推进这项改革还抱有更高期待，希望不仅从数量上锁定审批事项，还能在更多方面为权力套上“金箍”，将权力关进制度的笼子。要研究和落实事中事后监管措施，把更多的人力、物力、财力投入到事关百姓切身利益的工作中，为群众提供更多高效优质的公共服务。

（作者单位：四川大学社会发展与西部开发研究院）