全国人大代表、浪潮集团董事长兼CEO孙丕恕：加快政府数据开放

2015-09-07

中国建设信息化 2015年6期

关键词：政府

信息技术和互联网的发展带来了数据的爆发式增长，数据正在成为驱动经济增长和社会进步的重要基础和战略资源。伴随我国政府信息化的建设发展，各级政府积累了大量与公众生产生活息息相关的数据，成为社会上最大的数据保有者，掌握着全社会信息资源的80%。这些资源的开放与利用，将会极大的促进政府公共服务水平乃至全社会服务水平的提高，同时加快我国由工业经济向信息经济转变进程，带动移动互联网、大数据及数据服务产业发展，创新产业新业态。

世界主要发达国家都非常重视并大力推动政府开放数据。2009年美国就提出“开放政府计划”，设立政府数据开放门户网站(data.gov)，将政府和主要州、城市等持有的公共数据对外公开，从着重在政府机构之间的信息共享，转换到政府机构与公众之间的信息分享，进而依托公众力量对政府所持有的数据进行加工利用，产生了更多增值创新服务并实现了政府信息的再利用。在此基础上，各国加强了国际间政府公共数据分享，2013年，八国集团签署《开放数据宪章》，目前已有60多个国家联合建立开放政府伙伴关系，按计划有序公开重要的政府公共数据。政府数据开放直接给这些国家带来社会经济价值，据统计，数据资源增值性应用每年可为美国的医疗服务业节省3000亿美元，为制造业在产品开发、组装等环节节省50%的成本，每年可为欧洲的公共部门管理节省2500亿欧元，为全球个人位置数据服务提供商贡献1000亿美元。

我国在推进电子政务建设中，一直非常重视信息公开和信息增值利用，国家先后出台了《政府信息公开条例》、《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，促进政务信息公开，鼓励政务信息资源社会化增值开发利用。近年来，一些经济发达地区开始进行政府数据开放工作的探索，北京、上海、广州、青岛等地先后出台了数据开放相关政策，搭建了政府数据开放平台，制定了政府数据开放推进计划。但是总体来看，我国数据开放步伐较为落后，据“开放知识基金会”发布的《2013年开放政府数据普查》结果显示，在全球被调查的70个国家和地区政府中，我国综合排名第35位。造成这一状况的原因主要包括：国家尚未从顶层设计上进行系统的规划、推动政府数据开放，各部委、地方政府开放数据的主动性不强；与数据开放直接相关的知识产权、隐私保护等法律法规不健全；数据格式标准不统一，将造成政府数据开放后形成新的数据孤岛。

政府数据开放是提升社会公共服务水平、促进经济发展方式转变的重要基础，为此，特提出以下建议。

一、国家要统筹规划，推动政府数据开放

当前许多地方、行业部门还没有深刻认识到开放政府数据对于提升社会服务水平、促进经济发展的基础作用，直接看到的是增加政府工作负担，甚至顾忌数据披露会暴露政府管理中的不足，因而缺乏开展政府数据开放的主动性。因此，为了全面推动我国政府数据开放工作，建议从国家层面加强顶层设计，出台相关政策规定，建立组织、制度、措施保障，着力推动政府数据开放。具体建议如下：

1、要确立政府数据开放工作的主管部门，系统性、常态化的推进数据开放工作。

建议国家把政府数据开放工作纳入政府工作重要职责。确立政府数据开放工作归口主管机构，负责推进、指导、协调、监督各行业部门、各级政府数据开放工作。负责制定数据开放建设的战略规划、实施方案、政策指导，协调统一行业、区域数据开放工作规划和行动，建立统一、高效、畅通的协调推进机制。要将政府数据开放工作纳入政府部门业绩考核，并将其作为服务型政府建设成果评价的重要维度，出台奖惩措施，考核指标应包括数据目录梳理数量、数据集开放数量、数据开放工具数量、应用上线数量、公众使用频次等。

2、要尽快制定政府数据开放规划纲要和指导意见。

明确政府数据开放的原则、目标、范围、职责等内容，要明确政府部门、研究机构、应用厂商、个人用户、数据平台建设方等各方的权利和责任，为开放数据的权责划分、信息安全和隐私保护提供依据。制定数据开放目录，说明数据开放领域和清单，以数据目录为抓手，推进部门和各级政府加快数据共享。制定数据开放路线图，明确开放步骤和行动方案，切实推进全国政府数据开放。

3、规划布局、开展政府数据开放试点和示范

建议优先选择经济发达地区和社会关注度高行业进行试点，总结现有北京、上海、广州、青岛等先行启动地区的经验，确定区域试点范围和工作重点；选择与居民生活、公共服务、社会环境和环境保护等领域数据进行先行开放，例如气象、交通、旅游、物价、教育、统计、食药监、社保和卫生等部门所掌握的基础数据、业务类数据、管理类数据、统计类数据等，形成初步开放数据目录。在试点中推动各地政府建立数据开放平台和数据门户，并确保纳入试点的数据集都通过数据开放平台进行发布，逐步对数据服务的功能、数据生命周期的管理、接口的多样化等方面的功能进行逐步的完善和总结。全面总结试点经验，完善开放数据的各项机制，制定全面推广实施方案。

二、大力推动政府开放数据标准的制定工作

目前各地在推进政府开发数据工作时遇到的一大难题就是没有标准可依，政府数据涉及知识产权、保密安全、个人隐私等敏感问题，由于对开放的范围、内容界限不清，束缚政府的行动。同时，数据格式、数据使用接入标准等也都不统一，因此，建议尽快制定《政府数据开放工作标准》，建立健全政府开放数据的技术标准、分类标准和数据标准，规范数据输出格式，积极推动政府开放数据、开发利用的科学性、统一性和规范性。

1、要研究制定政府数据开放目录等工作标准。

当前可遵循的《政务信息公开条例》等仅仅对于信息公开进行了原则性规定，对于具体的数据是否触及国家安全、商业秘密、个人隐私在实际操作中很难把握。为此，需要国家组织专业力量，研究政府数据中哪些是可以开放的，不能开放的如何脱敏，明确开放的边界和授权范围，也可以按照“负面清单”原则，列示不能开放的，实现不涉及国家安全、商业秘密和个人隐私的政府数据资源都向社会开放。要形成数据开放范围、数据开放成熟度模型、数据开放目录标准、分类标准规范、数据脱敏标准等一系列工作标准。

2、要制定政府开放数据格式等技术标准。

从目前先行启动的地区来看，地方和各个系统都在制定自己的数据格式等技术标准，持续下去势必重蹈过去政府信息化建设的系统分割、不能互联互通覆辙，形成了新的开放数据孤岛，干扰政府数据门户数据汇聚，提高公民和企业获取利用政府信息、数据的成本，而且还将彻底抑制各行业、产业内部应用数据挖掘分析理念的商业创新。美国在推动数据开放中，确定了Data.gov网站上的所有信息都要符合联邦信息处理标准199号文件的规定，该文件由国家标准与技术协会颁布实施，提交数据资源的相关政府部门要按照NIST 的文件指引进行操作，通过一套完整的元数据分类体系为网站中的数据资源提供了集成的管理功能。为此，要充分借鉴国外经验，总结当前先行地区的经验和问题，规划、制定开放数据开放格式规范、开放数据接口规范等标准。