行政审批业务系统与档案管理系统数据交换及共享利用研究*

2015-09-04北京市住房和城乡建设委员会张静

中国建设信息化 2015年9期

文｜北京市住房和城乡建设委员会张静

【关键字】行政审批系统；档案管理系统；数据交换；共享利用

随着国家简政放权的不断深化，全国各专业主管部门相继优化审批流程、完善行政审批业务系统的信息化建设。由此，各类行政审批业务系统产生了海量的登记数据和电子文件等数字资源，管好用好这种资源，在促进行政审批档案规范化管理体系的构建，推动专业档案的数字化、信息化建设的同时，还能更好的发挥行政审批档案为业务支撑作用。

一、行政审批业务系统在线归档、利用的必要性

2001年我国开始行政审批改革，2004年《行政许可法》实施，从法律层面规定公众有权查阅行政许可决定和行政机关监督检查记录，这对该类相关档案的管理和利用提出了明确要求。

2014年，中办、国办印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》,提出建立档案室工作新格局，要求机关档案信息化建设要实现对电子文件形成、积累和归档的全程监督指导。

在此背景下，对行政审批业务系统产生的数字资源进行有效管理，有利于促进依法行政；有利提升数字档案资源建设和档案信息资源的共建共享和网络化服务。

二、行政审批业务系统情况及问题

北京市住房和城乡建设委员会(以下简称“市住房城乡建设委”），承担着房屋管理、人员资格、建设工程、企业资质等60余项行政审批业务。这些业务由不同部门、使用不同行政审批业务系统承办，形成了300余项内容紧密联系的纸质和电子文件，其中电子文件以文本、图片等形式存储在各自的业务系统中。

1.系统运行情况、问题。该系统是基于计算机及网络技术的信息处理系统，承担着审批过成中相关文件的形成、流转与存储功能，实现了审批事项网上“申请→受理→审查→决定→告知”的全流程管理，产生了纸质和电子两个文件流，电子文件没有定期在线和离线归档功能，长期保存在业务系统中。随着业务量的增加与频繁利用，这些数据没有从档案资源建设与信息安全的角度进行管理和控制，一旦出现安全风险，后果将很严重。而这些数据是审批事项办结后留存的历史记录，无论实体是否履行了归档手续，这些数据及电子文件已构成真正的档案。

2.不同系统间的关系、问题。行政审批档案虽涉及不同对象和主体，种类繁多，但在内容上不是独立，豪无联系的，存在极强的关联。其中，人员具备的相关资格是企业取得资质管理的前置或硬性条件；企业取得的相应资质是承担有关工程的准入门槛。随着企业、人员、工程项目等相关信息的变化，审批业务系统中的数据也在不断变化。如不对这些变化的信息进行动态关联、批注，客观上这些数据就会被分割、难成体系，给后期利用、统计分析及历史研究带来不便。

3.系统利用情况、问题。系统中数据利用是以办理业务进行权限设置。在审批事项申报、变更、延续或撤销等办理过程中，为确保审批的一致性与相关政策的连续性，审批人员须反复查阅、调取以往的业务数据，印证业务间的相互联系。这种数据调用，实质上是档案利用的一种基本方式。由于这种利用无须档案部门授权、履行手续，导致业务部门对“档案是行政审批业务的有效支撑”没有共识，档案部门、业务人员、领导也没有意识到这是在利用档案。这种主观认识上的局限性，客观反映出各单位普遍忽略单位内部利用档案这一事实。因此，必须明确行政审批业务系统中存储的电子文件和数据的档案属性，进行相应管理与控制。

三、行政审批业务系统与档案管理系统数据交换及共享利用解决方案

档案是行政审批业务的结果，又为行政审批业务的办理提供历史数据和信息服务。因此，无论从业务、还是从档案工作需要出发，实现行政审批业务系统与档案管理系统间数据交换及共享利用已成为必然趋势。

下面从三个方面提出具体解决措施：

1．建立数据交换中间库，实现信息衔接。为解决行政审批业务系统档案“在线归档”问题，须建立档案管理系统（以下简称档案系统）与行政审批业务系统（以下简称业务系统）之间的数据交换中间库，为实现业务数据向档案系统在线归档奠定基础。

图1 业务系统向档案系统在线归档工作流程

表1 数据交换标准及数据映射关系表

表2 电子文件与档案目录分类的映射关系表

数据交换中间库的工作流程（图1）：①业务系统完成审批业务后定时向中间库推送相关业务数据和电子文件；②档案系统定时检测中间库是否有新数据，自动生成归档的档案数据；③档案系统完成数据在线归档后更新中间数据库中的数据状态，避免重复归档。

2.建立数据交换标准，实现在线归档。在线归档是解决归档不利和确保信息安全的重要手段。现需要对档案系统和业务系统进行同时升级改造，建立两个系统间的数据交换标准，合理规划数据交换流程，实现业务系统数据向档案系统在线归档。

（1）定义数据交换标准，建立映射关系。实现数据在线归档的关键是要定义两个系统间的数据交换标准，明确业务系统与档案系统内部数据结构的映射关系及电子文件与档案目录分类的映射关系（表1和表2）

（2）规划数据加工和交换流程，完成在线归档。数据交换是依据相关审批业务审批流程实现的，针对不同审批业务归档数据，须设定和管理不同的数据加工和交换流程，确保归档数据的完整、准确，具体措施如下：

业务系统要求申请人在提交申请文件时，同时提供纸质版和电子版，为保证其一致性，系统中要制定明确的要求，统一规范每种申请的数据格式、规格等；并对申请人提交的申请赋予条形码，对上传的每个要件核对无误后加盖合格标志，全部合格后，申请人打印纸质文件后提交至办理窗口；审批人员受理时，通过扫描合格标志即可完成对申请要件的核对。

业务系统在完成行政审批事项的所有审批流程后，才可进行数据在线归档；当数据在归档之后又发生业务数据变更的，应取消之前的归档数据，重新进行数据归档。

（3）系统自动组卷，完成正式归档。通过数据交换中间库定时采集业务系统应归档的数据，档案系统可自动完成档案的逻辑归档，相关电子文件也一并转入到档案系统的归档目录；同时在档案系统的立卷编目程序中将业务系统产生的申报和审批文件等以卷内文件的形式，按业务办理顺序展示给档案人员，经审核后可直接打印出目录、案卷封面、盒脊标签和备考表等，最终完成纸质和数字档案的正式归档。

3、建立双向数据交换，完善档案利用

完成数据在线归档仅实现了业务系统向档案系统的单向数据交换，档案系统虽然也能提供档案信息的查询服务，但相对独立的应用模式需要业务人员经过较为复杂的登录、检索、查找等多项操作才能得到所需档案信息，这显然制约了档案作用的发挥。

因此有必要采用嵌入式的接口查询模式，建立档案系统和业务系统双向数据交换关系，为业务系统提供更便捷、高效的服务，才能真正发挥档案对业务的信息支撑作用：

(1)建立基于业务数据的查询服务接口。档案系统向业务系统提供查询服务接口，审批人员不需登录和搜索，业务系统可根据当前办理的业务数据，调用查询接口即可精确的获取所要查看的数字档案资源。

(2)采用图文一体化查询浏览引擎。业务系统调用查询接口后，可将获取的档案资源以嵌入式的图文一体化查询浏览引擎的方式直接展示到业务系统的应用页面中，方便审批人员同时浏览查看审批数据和相应的档案信息。