以点带面 点面结合构建廉政风险协同防范体系

梁畅++关昌峰

摘 要：根据北京市纪委颁布的《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》所提出的建立廉政风险防控权力结构科学化配置体系、权力运行规范化监督体系、廉政风险信息化防控体系，北京化工大学采取了“以点带面、点面结合，构建廉政风险协同防范体系”的工作方法，来全面推进三个体系的工作机制建设。主要从三方面展开工作：一是查找廉政风险点，确立防控体系的关键环节；二是点面结合，构建廉政风险防范体系；三是科学保障协同防范，推动学校工作全面发展。

关键词：廉政风险防控体系；三个体系；内控体系

2011年，北京市纪委颁布了《关于进一步加强廉政风险防控管理的意见》，提出了建立廉政风险防控的三个体系，即权力结构科学化配置体系、权力运行规范化监督体系、廉政风险信息化防控体系所组成的新型工作机制，廉政风险防控工作以崭新的方式深入推进。2012年6月，北京市委教育工委、北京市教委下发了《关于进一步加强首都教育系统廉政风险防控管理工作的通知》文件，首都教育系统各级纪检组、纪律检查委员会纷纷组织开展了清理确认涉权事项、分解细化办理流程、分解落实防控责任、建立完善制约机制等工作，逐步建立和推进了具有首都特点的廉政风险防控管理工作。

党的十八大报告明确提出：“确保决策权、执行权、监督权既互相制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”[1]；习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话时谈到，“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，要着力深化体制机制改革” “推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用”。[2]廉政风险防控三个体系建设不仅是党风廉政建设和反腐败工作的重要内容，更是高校完善制度建设、正确行政、合理用权、推动依法治校、实现高校社会责任的重要保障。在具体的工作实践中，我们认为权力配置体系、权力监督体系和信息化防控体系三者之间不应互相独立，也很难做到齐头并进，因为行政事项梳理经验不足、廉政风险防控意识不强、信息化建设投入不足等原因，使得廉政风险防控三个体系的全面推进具有一定困难，特别是部分领导干部和工作人员对廉政风险防控的重要性认识不到位，使得三个体系全面推进难度很大。为此，北京化工大学采取了“以点带面、点面结合，构建廉政风险协同防范体系”的工作方法，这里的“点”指的是廉政风险点，“面”指的是权力事项。学校的做法是：第一，学校在各部门、各单位确定权力事项、梳理工作流程，并在校内进行公开；第二，学校挑选10个廉政风险较大、工作复杂度较高的部门和单位作为进行廉政风险防范体系建设的工作试点，在取得经验的基础上，在各二级单位展开全面推动；第三，2014年，学校又选择了校内具有典型性的几个权力事项来梳理廉政风险点、制定职权目录、绘制流程图、制定防控措施，形成完整的廉政风险防控体系，以促进“面”—随着学校整体的廉政风险防范工作的不断深入，构建廉政风险协同防范体系，形成了“不敢腐”和“不能腐”的氛围和机制，并取得了良好的效果。

查找廉政风险点，确立防控体系的关键环节

风险管理是指如何在项目或者企业，一个肯定有风险的环境里把风险减至最低的管理过程。理想的风险管理，是一连串排好优先次序的过程，使当中可以引致最大损失及最可能发生的事情优先处理，而相对风险较低的事情则压后处理。[3]在“以点带面”开展廉政风险防控体系建设的工作中，首先要选好“点”，即确定试点单位，查找和梳理廉政风险点。

1.选取重点部门开展试点，梳理职权，查找风险

在高校办学过程中，我们发现：一些涉及自主招生考试、基本工程建设、科研经费使用、物资与设备采购、资金与财务管理、干部选拔与任用等重点行政事项是腐败和职务犯罪的易发、高发区。以这些职能部门为试点单位开展廉政风险点的查找，具有典型性和示范效果，不仅有助于率先在重点领域堵塞漏洞，规范权力运行，防范廉政风险的发生，而且也为廉政风险防范工作向学校其他职能部门和学院的延伸作出示范。

北京化工大学在开展廉政风险防控体系建设工作中，选择了党委组织部、人事处、财务处、招生办公室、科技处、国资处、基建处、投资公司、高新院、新校区办公室等10个单位和部门作为试点。这些是涉及领导干部选拔任用、科研经费管理和高校招生等重要权力事项的重点部门。在工作中通过思想动员、深入梳理职权、查找廉政风险点、制定工作制度和防范措施等工作步骤，扎实推进廉政风险防控体系的建立，这对学校廉政建设具有现实意义和示范作用。

2.全面精准地查找廉政风险点，奠定后续工作基础

在廉政风险防控体系的建设中，对重点岗位、关键环节廉政风险点的查找和梳理，既是建立制度、完善流程、起草实施细则、编制职权目录和制定防控措施的基础，也是推进整个体系建设的关键点和突破点。学校采用了“三级查找”的梳理方法，即个人自查、同事互查、组织帮查。例如：党委组织部在干部选拔使用项目中的“干部提名”工作，过去一直由组织部部长来做。通过廉政风险点的查找，在新的干部选拔使用制度中，将此工作列为干部领导小组进行提名；对干部换届过程中或者需要破格提名的干部则需要经过全委会讨论表决。“三级查找”廉政风险点有效地实现了“找得全面、查得精准” 的工作要求，为权力结构的配置体系进行了全面的梳理，构建起清晰的权力地图。

点面结合，构建廉政风险防范体系

在明晰廉政风险点的基础上，对试点单位还要进一步制定职权目录、绘制权力运行流程图，逐步建立起以优化权力结构为基础、以规范权力运行为核心、以加强制度建设为重点、以现代信息技术为支撑的廉政风险防控三个体系，完善校内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。以点带面，建立以权力事项为主要内容的廉政风险防范体系，推动各二级单位和行政部门廉政风险防范体系的建设，构建高校阳光透明、科学高效、默契有序的工作网络。

1.职权目录内容力求清晰透明

在试点工作中，学校按照权力“有分类、有分工、有分界”的分权要求，和权力“要公开、要透明、要展示”的示权原则，编制了职权目录，明确了“谁有权力” “谁来行使”和“谁来监管”等权力的行使主体、行使依据、具体内容和监督体系等，初步建立了立体交叉的网状权力结构体系。例如：2014年，学校进行了科研管理体制改革，将原科技处、文科处、军工办、高新院等单位的职能合并，设立了科研发展研究院。该研究院的权力比较集中，在学校纪委的指导下，其对职权进行了梳理，确定了“纵向科研项目审批权” “横向技术合同审批权” “知识产权管理权”等13项职权，明确了责任单位和责任人，设立了风险级别，制定了相应的管理制度。

2.权力结构配置力求科学合理

绘制“泳道式”流程图，明确权力运行的主体部门、配合部门、审批部门和监督部门的权力、义务和责任，梳理了权力事项的运行过程，使权力配置结构和运行流程更加优化、合理。例如：学校招生工作办公室在构建权力结构配置体系和权力运行监督体系中，对廉政风险较大的特殊类招生考试的录取权力运行绘制成“泳道式”流程图，对考生、各省份招生主管部门、学校录检组、招生办公室、学校招生委员会和纪检监察部门的权力、义务和责任进行了明确规定，并对招生考试录取的流程进行了优化，使权力结构配置更加科学合理，既保证了招生工作的高效运行，又保证招生工作的公平和安全。

3.内部控制制度力求取得实效

试点单位通过绘制权力运行流程图、建立和完善制度依据、起草权力运行实施细则、建立相应的问责机制，完善了业务管理、财务管理、人员管理、流程管理等制度，实现了程序制约和层级制约，有效地堵塞了经济制度上的漏洞和空白，提高了管理服务规范性和有序性、权力运行的透明性和规范性。主管学校财务工作的校领导主抓财务管理和经费使用的学校内部控制制度，建立了学校财务信息化管理平台，规范了学校经费预决算，堵塞了经费使用管理中的“薄弱环节”和“漏洞”。学校的审计部门建立了内部控制制度的评价体系，定期和不定期对单位和部门的内控制度进行评价，找出管理缺陷并不断完善。

4.管理服务水平力求得到提高

各试点单位在梳理权力运行流程之后，并将成果在全校范围进行公开展示，既方便了师生员工办事，又提高了组织工作效率。近几年，在学校年度考核中，对学校机关各部门和直属单位进行群众满意度调查，总体评价成绩优良。例如：科研发展研究院把三个体系建设与规范科研管理有机结合起来，进一步明确了各类科研项目的申报、审批和管理等行政事项的运行程序，推进管理规范化、程序合理化、审批合法化，加强公示公开，接受师生员工监督，提高了服务质量和水平。财务处在三个体系建设中，建立了财务信息化管理平台，明确了财务报销的工作流程，让师生员工通过校园网就可以办理日常费用报销，不再需要往返财务处报销，这样既可以提高工作效率，又可以满足廉政风险信息化监控的要求。

5.廉政风险防范意识力求不断增强

通过试点部门开展廉政风险防范体系建设，即查找廉政风险点、建立完善管理制度、编制职权目录、绘制权力运行流程图、制定风险防控措施等工作内容，使得权力运行主体部门和主体责任人进一步提升廉政风险意识，有效地提高廉政风险的防范效果，对这项工作起到重要的推动作用。试点单位和部门的负责人及工作人员对这项工作积极支持与配合，其他单位和部门也逐步转变了思想认识，由不理解到支持与配合，廉政风险防范的意识得到增强。

科学保障协同防范，推动学校工作全面发展

廉政风险防范三个体系建设工作，既是对党的十八届四中全会所提出“依法治国”要求的贯彻落实，也是高校“依法治校”的具体实践。在廉政风险防范三个体系建设工作中，学校通过廉政风险点的梳理、廉政风险体系关键点的确立、多部门协同工作网的打造、多层监督体系的布局和信息化管理系统的建设等工作步骤的实施，逐步构建起廉政风险综合防控体系。这一体系的建立不仅有助于推进廉政风险防范建设，更有助于促进学校工作的全面发展。

1.明确“点”和“面”，制定可操作性强的防控措施

对部门和单位的廉政风险防范体系进行完善过程中，需要细化流程图，制定可操作性强的防控措施，明确工作“点”，组建工作“面”，完善学校权力结构配置，通过合理的制度设计和安排，使公共权力与私人利益相分离，从而达到有效预防腐败的目的。适时地将试点单位的廉政风险防控体系进行延伸和推广，持续推进其他职能部门和学院廉政风险防范三个体系建设的工作开展，为学校事业的健康发展织起“廉政风险防控网”。

2.保证人力物力投入，建设和完善信息化防控体系

在权力配置体系和监督体系的基础上，建设廉政风险信息化防控体系意义重大。学校的工作实践表明：建立信息化防控体系是一项一举多得的措施。高校应该为此投入人力和物力，新建或者在已有的信息系统上搭载监督模块，通过设定用户权限、程序控制办理流程等手段，实现实时监控，开发出重点领域的网络监管平台，解决人力管理的不足与疏漏，这样既可以有效推进廉政风险信息化防控机制建设，又可以解决管理人员不足、工作效率不高的问题。

3.加强部门之间工作配合，打造廉政风险协同防范体系

通过绘制职能部门“泳道式”权力运行流程图，将权力事项所涉及的相关职能部门进行有机整合和系统协调，明晰职能部门之间的权力、义务和责任，建立有关权力事项的联席会议制度，巩固廉政风险协同防范体系。学校的工作实践表明：建立职权运行流程图可以减少一些工作的推诿扯皮现象，对堵塞工作上的漏洞是很有必要的。在权力运行过程中，学校纪委发挥着监督职能，对廉政风险程度较高的工作，主动与有关单位沟通，最大限度降低廉政风险，促进廉政风险防控措施落到实处。

4.建立内控体系评价机制，强化廉政风险防范体系建设

推动学校内部控制制度的建设，建立和完善学校财务管理体系、国有资产管理体系、基本建设项目管理体系等内部控制体系，加强学校审计工作，逐步建立学校内部控制制度的评价机制，使内部控制制度体系建设与廉政风险防范体系建设相协调、相适应，既可以达到强化廉政风险防范体系建设的目的，又对预防贪污腐败、保护党员领导干部、促进学校事业的健康发展意义重大。

总之，廉政风险防范“三个体系”的建设是一项系统性工作，需要有重点、分层次地稳步推进，学校的“以点带面、点面结合，构建廉政风险协同防范体系”的做法被证明是一种行之有效的工作方法，值得推而广之。

参考文献：

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012.

[2]新华社.习近平在十八届中央纪委五次全会上发表重要讲话 [EB/OL].[2015-01-13].http：//www.mod.gov.cn/leader/2015-01/13/content_4564305_2.htm.

[3]信管网.快速原型方法与软件开发中的风险管理[EB/OL].[2011-10-28]. http：//www.cnitpm.com/pm/2254.html.

（作者单位：北京化工大学纪委，关昌峰系学校党委副书记兼纪委书记）

[责任编辑：卜 珺]