日本应对突发公共卫生事件的经验及启示

季英凯

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。例如2003年的“非典型性肺炎”传染危机、2004年的禽流感危机、2008年汶川大地震后水土污染引发的呼吸道、肠道、虫媒传染病传播以及三鹿奶粉事件、2009年的甲型H1N1流感传播、2014年2月西非埃博拉病毒疫情等都给有关国家宏观经济、社会公共秩序和人民正常生活带来严重危害。如何高效地应对突发公共卫生危机，是衡量一个国家综合执政和政府治理能力的重要方面。其中，以疾病预防控制中心（Center for Disease Control and Prevention，CDC）为主体的疾病预防控制体系是各国突发公共卫生事件应急处置的核心。我国与日本同处东亚，有着深厚的文化历史渊源，日本突发公共卫生事件体系的建设经验，对于我国进一步完善突发公共卫生事件体系具有很强的启示作用。

1998年日本政府在内阁官房新增了由首相任命的内阁危机管理总监，并设立危机管理中心。内阁首相是危机管理的最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，并通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策。在这一危机管理体系中，政府会根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。

突发公共卫生事件应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心。这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。日本突发公共卫生事件应急管理体系覆盖面很广，包括由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所构成的独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统；由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成的地方管理系统。这三级政府两大系统，通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接，形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络。根据地方自治制度及传染病新法和健康保险法的相关规定，国家、地方政府及国民在应对突发公共卫生事件时有明确的义务和责任。

日本注重应急管理体制的创新，改变了传统上以防灾部门和卫生部门为主的分立管理方式，而以内阁府为中枢，采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。日本在经历了1995年阪神大地震的惨痛教训后，加强了危机管理与政府纵向集权应急功能，在纵向上实行中央、都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理，建立了各省、厅分工合作的应急机制。横向上，保健所与地方政府、警察、消防、医师协会、医疗机构、地方卫生研究所等都建立了协调关系。

在日本突发公共卫生应急处理系统中，消防（急救）、警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。中央主管机构突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。平时，国立传染病研究所感染信息中心进行法定的传染病发生动向跟踪监视调查，每周五前上报上周情况并在网上公开。

日本是自然灾害较多的国家，近年来还频繁受到恐怖袭击的威胁，但造成的人员伤亡、财产损失相对较少，其中一个重要原因是日本基本形成了全民宣教、社会参与的良好氛围。社会成员危机意识较强，具备较强的自救互救能力。日本各类专业防灾研究机构、灾害研究中心以及防灾学会达数十家之多。日本高等院校对应急管理专业人才的培养也是世界上首屈一指的。

总体而言，日本突发公共卫生事件应急体系具有以下特点：一是通过立法明确职责；二是简化应急管理层次；三是军队参与突发事件应急处置；四是注重组织保障；五是管理体系日常化。

虽然，我国的突发公共卫生事件应急体系建设事业已经取得了十分明显的进展，为我国的人民安全保护提供了有力的支持，但是，我们仍然应该理性地看到，在全球进入突发公共卫生事件高发的危险时期，我国对于公共卫生危机应对的体制机制建设及相关研究才刚刚起步，突发公共卫生事件应急机制并不完善，并没有非常有效的手段去积极应对突发公共卫生事件，存在公共卫生危机应急管理法律法规与政策薄弱、公众危机教育和推广滞后、政府投入不足、尚未建立全社会的疾病信息监测网络以及疾病监测信息利用率低、缺乏规范合理的预案等问题，这给我国人民群众的健康安全带来了很大的挑战。因此，建立完善适应经济发展和社会需求的城乡突发公共卫生危机应对体系，是指导突发公共卫生危机应对工作展开、完善政府危机管理的首要任务。

1.建立符合国情、结合实际的科学决策制度

在现有的针对公共卫生危机的应急预案和法律法规的基础上，各级政府和相关部门应遵循国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》的相关规定和要求，针对不同地区的实际情况和特殊要求，制定不同的突发公共卫生危机应急预案。在应对突发公共卫生事件时，要求有关部门在第一时间做出正确决策，快速反应，启动预案，及时展开救援行动，控制危机蔓延，积极动员社会力量参与，及时向社会通报危机实时状态，提供危机后恢复重建的相关保障。

2.加强专业培训，提高危机应对能力

根据《突发公共卫生事件应急条例》以及《突发公共卫生应急总预案》的要求，制定培训计划，编写培训教材，开展有效的突发公共卫生危机的模拟演练，是提高危机应对水平和反应速度的重要方式。危机模拟演练不仅可以使专业的救援人员提高业务能力，减少危机损失，而且可以面向社会推广突发公共卫生危机的教育宣传，使得公众获得自救互救能力，提高社会整体的应急能力。

3.重视卫生信息系统的建立健全

科学高效的信息是预防控制突发公共卫生事件的前提，因此，提高信息的收集分析和反馈能力，提高预测预报突发公共卫生危机的准确度，建立完善、快速、流畅的国家卫生信息网，借鉴国外先进的危机管理经验和技术，是逐步完善发展我国突发公共卫生危机应急管理体系的重要途径。

4.加强政府职能部门之间的合作

突发公共卫生危机的应对需要相关部门之间的支持和配合。目前我国分部门管理的管理模式使得卫生行政部门难以建立高效协调、统一指挥的突发公共卫生危机应急指挥系统。因此，应根据《突发公共卫生事件应急条例》，加强各部门之间的协同配合，争取公共卫生危机应急指挥系统的统一运作。

总之，现代社会不断面临着突发公共卫生危机的危险和挑战，威胁着国家的经济发展、社会稳定和人民大众的生命财产安全。要不断总结经验，完善突发公共卫生危机的应急管理体系，提高突发公共卫生危机的应对能力，从根本上健全突发公共卫生危机的预警监测和防范控制机制，重视危机后的恢复和重建，实现社会的稳定发展。

（作者系江苏省疾病预防控制中心公共卫生信息所高级工程师）

责任编辑：袁 文