我国流动儿童义务教育经费制度对国际人权公约义务的背离与修正

王　慧

（华南农业大学　人文与法学学院，广东　广州　510472）

【国际法研究】

我国流动儿童义务教育经费制度对国际人权公约义务的背离与修正

王慧

（华南农业大学人文与法学学院，广东广州510472）

受教育权是基本人权之一，为国民提供全面、平等、免费的初等教育是联合国《儿童权利公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》（下文简称《经社文公约》）缔约国的“最低限度核心义务”，我国宪法、义务教育法确立的九年义务教育制度在立法上转化了上述条约义务。但以流入地县级政府财政为主的流动儿童义务教育经费制度，既忽视了县级财政收入差异的事实，也对流动儿童分布不均的现状视而不见，导致流动儿童流入密集地的县级政府更多是将这种义务经费负担转嫁给流动儿童家庭，从而背离了义务教育的免费性要求。只有建立以中央财政为主的义务教育经费制度，才能使流动儿童义务教育达到国际人权公约免费、可获取性标准。

受教育权；最低限度核心义务；义务教育；可获取性

受教育权是国际社会承认的基本人权之一，为国民提供平等、免费的义务教育是国际人权公约缔约国最低限度的条约义务。义务教育平等、免费的目标能否实现以及实现程度如何，取决于国家履行教育给付义务的状况；而国家履行教育给服义务，又与国家财政经费的分配与使用息息相关。“显而易见，权利依赖于政府，这必然带来一个逻辑上的后果：权利需要钱，没有公共资助和公共支持，权利就不能获得保护和实施。在本质上，权利的实施受制于每年不同的预算约束。义务教育经费制度，是制约义务教育状况的一个重要因素。

随着我国城镇化进程的深入，流动儿童义务教育问题变得日益突出。尽管我国宪法和义务教育法规定了所有儿童平等享有义务教育的权利，但农村户籍的流动儿童在流入地接受义务教育时，普遍面临非物质准入壁垒和物质准入壁垒两类条件的限制。其中非物质准入壁垒表现为对各种类型证件的要求，如2014年上半年北京市出台的非京籍儿童入学政策，要求非京籍适龄儿童在北京

接受义务教育必须持有“五证”；物质准入壁垒则表现为借读费、赞助费等各种费用形式。非物质准入壁垒，一般是作为大城市人口调控手段予以适用；物质准入壁垒，则是作为流入地政府承担流动儿童义务教育经费不足的一种补充手段。这两类限制条件均背离了国际人权公约中义务教育可获取性的特点。

流动儿童群体数量的庞大，凸显了流动儿童平等享有义务教育受教育权受阻现象的不可回避性。流动儿童是指流动人口中的0～17岁儿童。根据2010年全国第六次人口普查数据，我国0～17岁流动儿童规模3581万人，全部流动儿童中户口性质为农业的儿童占80.4%，其中6～14岁应当接受义务教育的适龄流动儿童数量为1393万人。

本文暂不分析非物质准入壁垒作为人口调控手段的正当性问题，仅探讨物质准入壁垒对义务教育免费性、可获取性的背离现象。本文拟结合我国已加入并生效的《儿童权利公约》和《经社文公约》中对受教育权的最低限度核心义务要求，指出流动儿童义务教育现状与公约要求的差距，进而分析流动儿童义务教育经费制度的弊端。针对两个人权公约委员会的审议意见，提出完善我国流动儿童义务教育经费制度的建议，以修正我国立法对国际人权公约最低限度核心义务的背离。

一、国际人权公约中受教育权的最低限度核心义务性质和特点

（一）国际人权公约中受教育权的最低限度核心义务

我国已经加入并在我国生效、涉及受教育权的国际人权公约为联合国的《儿童权利公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》。《儿童权利公约》第28条、29条，《经社文公约》第13条、第14条分别界定了受教育权的内容。

尽管国家承担为其国民提供教育的主要责任，但在初等、中等、高等教育阶段国家的教育给付义务不尽相同。《儿童权利公约》第28条（a）款明确规定：缔约国应当在机会均等的基础上“实现全面的免费的义务小学教育”。《经社文公约》第13条第二款规定各缔约国：（甲）初等教育应属义务性质并一律免费。对初等教育“一律免费”的含义，经社文权利委员会认为：为保证初等教育的可获取性，不得向儿童、父母或监护人收费。政府、地方当局或学校收取学费和其他直接费用会阻碍受教育权的享有，甚至对受教育权的实现造成灾难性影响。间接费用，如向父母的强制征收或教昂贵的校服费用，也属于免费的范围。其他间接费用是否允许，须由经社文权利委员会进行个案审查。

具体而言，缔约国义务包括三个层面：尊重义务、保护义务、落实义务。尊重义务要求缔约国不采取任何妨碍或阻止受教育的权利的享受的措施；保护义务要求缔约国采取措施，防止第三方干扰受教育权的享受；落实义务要求缔约国采取积极措施，使个人和群体能够享受这项权利，并便利其享受这项权利，缔约国有义务落实受教育权的权利。

对于初等教育，经社文权利委员会认为缔约国的“最低限度核心义务”，是至少确保公约阐明的各项权利的落实，包括“基础教育”的落实达到最低限度基本水平，如保障国民可以平等进入公立教育机构学习的权利，为所有国民提供免费初等教育等。初等教育对一切人应该是免费的、义务性的，是人权公约对缔约国提出的“结果义务”。

虽然《经社文公约》没有明确“初等教育”的具体年限和内容，但结合儿童权利公约的内容来看，为18周岁以下儿童提供免费的小学教育，两个公约缔约国共同的最低限度核心义务。

（二）国际人权公约中受教育权最低限度核心义务的特点

联合国受教育权利特别报告员在向人权委员会提交的初步报告中指出：初等教育应展现四项基本特征——可提供性、可获取性、可接受性和可调适性。可提供性指缔约国应在其管辖范围内设置足够多的能够运作的教育机构和方案。可获取性指在缔约国管辖范围内，人人都应该能够利用教育机构和方案，不受任何歧视。具体而言，可获取性包含三个因素：①不歧视，人人必须受教育，不得援引任何理由歧视任何人；实际可获取性，教育必须在安全的物质环境中进行，学生可在一些堪称便利的地点上学；经济上的可获取性，教育费用必须人人负担得起，初等教育应一律免费。可接受性指教育的形式和实质内容，包括课程和教学方法必须得到学生的接受。可调适性，指教育必须灵活，能够针对变动中的社会和社区的需求而进行调适，使其符合各种社会和文化环境中的学生需求。

针对各缔约国国情的差异，《经社文公约》第14条规定：对于加入公约时还没有实施免费、义务性的初等教育的缔约国，则必须在两年之内制度采取一个逐步实行的详细的行动计划，以使所有缔约国国民可以享受免费义务教育。经社文权利委员会在审查缔约国是否履行该条规定的义务时，并没有对各缔约国做出一刀切的规定，而是根据各缔约国国情具体区分其不愿意做出承诺和不具备能力的情形。一般而言，如果在持续不断的时间内，未能保障最低限度的受教育权的核心内容，仅仅以缺少经济资源为解释理由是行不通的。

下文笔者将结合我国流动儿童义务教育经费制度，考察流动儿童的义务教育是否实现了免费、可获取性的目标。

二、我国流动儿童义务教育经费制度对受教育权应然之背离

（一）我国流动儿童义务教育经费制度的确定

1.法律对国务院制定流动儿童义务教育经费细则的授权

我国《宪法》第46条第1款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”由于《宪法》仅规定公民基本权利问题，基本权利的实现则依赖于各部门法的具体落实。《义务教育法》对义务教育阶段受教育权的主体、客体及内容均有较为详细的规定，该法第4条进一步明确义务教育的平等原则。《义务教育法》规定年满六周岁的儿童开始接受义务教育，义务教育的基本原则是根据户籍所在地就近入学。因此，我国以户籍所在地确定儿童接受义务教育的资格，儿童户籍所在地政府应当为儿童提供义务教育的条件；当儿童与父母一起流动到非户籍所在地时，则由其经常居住地政府提供义务教育的条件。

政府提供义务教育条件，意味着政府要提供义务教育所需的学校场所、必要的教学设备、教材并配备合格的教职人员、支付教职人员工资，义务教育财政经费可以覆盖上述教育成本，是政府提供义务教育的必要条件。对义务教育经费的来源问题，《义务教育法》规定了国家财政对义务教育经费的保障义务，还明确了义务教育经费涵盖的具体范围和项目。但对义务教育经费的具体承担，《义务教育法》仅规定由各级政府共同承担的基本原则，而各级政府承担的具体比例则授权国务院制定细则。

2.国务院规范性文件对义务教育经费分配的规定

国务院在2003年9月全国农村教育工作会议文件《关于进一步加强农村教育工作的决定》中规定，义务教育经费“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”；对流动儿童义务教育经费，2006年3月《国务院关于解决农民工问题的意见》中明确了“以流入地政府为主”的原则。国务院在2008年8月《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》中，对农民工子女义务教育，增加了公办学校对农民工子女免除学杂费、不收借读费，中央财政对农民工子女接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励两项规定。

虽然2006年《义务教育法》历经修订，但新《义务教育法》实施后国务院并未对义务教育经费的具体承担方式做出改变，迄今为止我国政府内部承担义务教育经费的原则是——在纵向的中央和地方各级政府之间，采取的是“以县为主”原则，即在城市地区，以区级政府财政为主，在农村地区，以县乡级政府财政为主。而在横向的不同地区政府之间，对流动儿童的义务教育经费，采取“以流入地政府为主，以公立学校为主”的政策。

政府是一个庞大的组织机构，有众多的层级及分支机构，如果不能在政府机构内部建立合理的义务教育经费承担及分配机制，那么政府内部财政资金的分配、管理及使用方面的弊端必然会影响到初等教育受教育权的实现。

（二）流动儿童义务教育经费制度对义务教育可获取性的影响

1.县级财政收入不均衡对义务教育平等性的影响

在儿童没有流动的情况下，我国政府对义务教育经费的承担“以县为主”，故县级政府是义务教育经费的投入和管理主体。在这种模式下，《义务教育法》中义务教育的平等性原则，只有统一全国义务教育生均财政经费才能实现。但由于受经济发展阶段和不同地区要素禀赋结构的影响，我国的县域经济发展水平极不平衡，社会结构存在差异，导致政府的财政收入基础和财政负担的不同。在县级财政收入不一致的情况下，各县级政府可用于义务教育的经费也不可能一致。此时实现义务教育经费平等性原则的关键，就在于上级政府承担的义务教育经费能否弥补县级财政差异所导致的义务教育经费差异。

自1994年中央与地方实行分税制后，地方财政收入由1993年的78%降为2003年的45.4%，其中30%左右在省级财政，县级财政只有10%左右。中央财政收入则由22%上升至54.6%。而地方财政支出占国家财政支出的比重则在分税制前后变化不大，保持在70%左右。全国财政收入的大部分归中央政府所有，而义务教育经费承担又“以县为主”。国务院发展研究中心“县乡财政与农民负担”课题组（2002）在对农村学校抽样调查后指出，在农村义务教育资金投入比例中，中央政府、省和地区（包括地级市）、县和县级市负担总计22%，而基层财力最弱的乡镇却负担了全部的78%。

显然，由于中央配套资金在义务教育经费中所占比例过小，不足以弥补各县可支配义务教育经费的地区差异，而县级政府可承受的义务教育经费本身就存在地区性差异。因此，目前的义务教育经费制度无法实现受教育权的平等性原则。

2.流动儿童分布不均对县级财政的挑战

全国流动儿童的地区分布上，流入儿童最多的省份依次为广东、浙江、江苏、四川、山东、河南、福建，广东省流入儿童数量最多，达到434万，占全国12.13%。七省流入儿童数量均在150万人以上，总数达到1637万，占全国流动儿童的45.71%。

表1　流入儿童人数100万以上省市占全国流动儿童总数的比例和规模

同时，部分地区流动儿童在当地儿童总量中所占比例较高。全国流动儿童占所有儿童比例为12.84%，但在上海和浙江城镇地区，流动儿童比例高达46.24%和47.68%，福建、北京和广东城镇中流动儿童的比例分别为38.17%、36.28%和31.19%。

第六次人口普查将流动儿童进一步细分为四种类型，即跨省流动、省内跨市流动、市内跨县流动和县内跨乡流动，在全国范围内跨省流动儿童占30.11%，省内跨市占18.80%，市内跨县占12.83%，县内跨乡占38.25%。但具体到各省级行政区域，北京、天津、上海的流动儿童中，跨省流动儿童比例均超过90%；浙江流动儿童中，跨省流动儿童比例为61.95%；广东、江苏、新疆、西藏跨省流动儿童比例均在40%以上。

表2　跨省流动儿童的流入地和流出地分布分别排前五位的省市　（单位：%）

就跨省流动儿童的构成来看，跨省流动儿童流入最多的省市分别为广东、浙江、江苏、北京和福建，五省市总共接受的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例高达63.18%。而跨省流动儿童流出地最多的省份依次为安徽、四川、湖南、江西、贵州，五省总共流出的跨省流动儿童占全国跨省流动儿童比例为50.26%。

上述数据反映了全国流动儿童的来源和分布规律——大多数流动儿童是农村流动儿童，他们一般从经济欠发达地区流动到东部经济发展水平较高地区。跨省流动儿童高度集中在我国东部大城市。

中央和地方政府对义务教育经费的预算及拨付是根据儿童户籍所在地进行，但由于义务教育经费的转移支付渠道不畅，导致流动儿童本应享有的户籍所在地县级政府和中央政府共同承担的义务教育经费，不能跟随流动儿童一并转移到流入地政府，而即流入地县级政府只能以其地方财政承担流动儿童义务教育所需的主要经费。

由于我国实行分灶吃饭的财政体制，地方教育、交通、医疗等民生支出，很大程度上由地方政府负担。常住人口越多，地方财政所需补贴的公共支出也就越多。以北京市为例，2012年北京市级财政支出为2849.9亿元，78%用于民生领域。2010年北京市辖区人均财政支出为18892元，分别是其外来人口主要输出地河北、山东和河南市辖区人均财政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。2012年广东省义务教育阶段随迁子女在校生300.6万人，比2008年增长52%，占全省义务教育在校生的24%，占全国随迁子女在校生的21.6%，与北京、上海、天津、江苏、浙江5省市随迁子女的总和相当，其中省外迁入占54%。对流入地县级政府的财政经费而言，既要承担本辖区内儿童义务教育经费的80%，又要承担流动儿童义务教育的全部经费，对流动儿童集中的大城市而言财政负担过重。

3.地方政府向流动儿童父母转嫁义务教育经费

作为一个自负盈亏的社会组织，地方政府具有自利性特点，为了追求自身利益的最大化，必然以地方化利益为其首要目标。只有当执行政策的结果能够给流入地政府带来显著的收益，或者存在合理的激励机制，抑或不这么做要承担严重的后果或责任，流入地政府才会主动或被动的承担流动儿童义务教育经费。然而遗憾的是，对流动儿童义务教育的保障并不在地方政府的政绩考核标准之列。一方面，中央政府对流入地政府承担义务教育经费没有明确、专门的激励机制；另一方面，即使流入地政府不承担或不充分承担流动儿童义务教育经费，也不会面临严重的法律责任。因此，流入地政府承担流动儿童义务教育经费并不会给地方政府带来立竿见影、显而易见的收益，而不按国务院的规定为流动儿童提供相应的义务教育条件，也不会带来明显的损失。

更重要的是，流动儿童大量集中在北上广等一线城市及东部经济发达城市，大城市公立学校提供的教育质量水平也比流动儿童户籍所在地的教育水平高。为了子女能够享受高质量的义务教育而全家迁入城市的流动人口，在目前各大一线城市人口总量超出或接近城市人口饱和度的情形下，也许会成为导致城市管理失控的最后一根稻草。这也是2014年上半年北京市出台史上最严格的非京籍儿童幼升小政策的初衷。

因此流入地政府在主观上没有足够动力为流动儿童提供义务教育，通常以提高公立学校准入条件以限制流动儿童进入，或收取借读费、赞助费形式来转嫁、缓解政府财政支出成本和压力。除了少数流动儿童可以进入流入地公立学校就读外，大部分流动儿童仍被排斥在公立学校之外。

（三）义务教育经费制度对民办农民工子弟学校的限制和排除

对无法享受流入地公立学校义务教育的适龄流动儿童而言，如果不想与父母分开成为留守儿童又想在城市接受义务教育，就只能选择那些专门针对农民工子弟、收费较为低廉的民办学校（下文简称农民工子弟学校）。

对民办学校的性质及定位，我国1995年《教育法》第25条明确了民办学校的非营利性，第26条则明确了民办学校的基本条件。2003年实施的《民办教育促进法》则进一步规定了民办学校取得办学许可的条件。

对于民办学校的经费来源，《教育法》第53条第2款规定“民办学校办学经费由举办方负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持”。《民办教育促进法》第44条规定：“县级以上各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人”，第45条规定“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施，对民办学校予以扶持”，第46条规定“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”。上述法条中的“可以”二字，说明我国政府对民办学校没有经费资助的义务。但该法第51条对《教育法》中教育机构的“非营利性”限制有所突破，即“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，尽管法律没有进一步明确“合理回报”的概念及范畴，但相对于“非营利”而言，正是为了促进民办教育的发展才允许私人投资者追求“合理回报”。

从投资的角度而言，资本只会往收益率高的地方流动。流动儿童的分布规律表明，大量流动儿童集中在北上广及东部经济发达城市，这些城市的房价水平与其经济发展水平成正比。《民办教育促进法》中对投资回报率的“合理”限定标准，虽然相对《教育法》是一大进步，对具有雄厚经济实力的私人投资者而言却并不具有吸引力。事实上，为流动儿童提供义务教育的私人投资者，一般都不具备购买办学所需场地及校舍的经济实力，只能采取租赁形式。而租赁带来的不稳定性，则会进一步影响私人投资者的投资意愿。在“合理回报”的约束下，高昂的房价和师资成本与低廉的学费收入不出正比，在没有任何外界资金资助的情况下，必然导致投资者会尽量压缩办学成本的各项开支。尤其是教学场地及教学设备，绝大多数农民工子弟学校难以达到公立学校的标准。在师资成本上的节省，也会导致教师数量不足及教师收入不高而带来的流动性较高问题。这些弊端又将进一步影响农民工子弟学校通过政府教育部门的合格性审查，无法获得合法的办学资格。一旦地方政府对这类农民工子弟学校进行严格执法，被关闭的命运在所难免。

农民工子弟学校虽然是民办学校，但其主要是为城市流动儿童提供义务教育。《义务教育法》第62条却规定“社会组织或个人依法举办的民办学校实施义务教育的，依照民办教育促进法有关规定执行；民办教育促进法未作规定的适用本法”。而《民办教育促进法》中唯一针对承担义务教育民办学校的条款是第49条，“人民政府委托民办学校承担承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费”。上述条款表明，只有政府委托的民办学校才可能享受政府的教育经费，没有经过委托的民办学校即使承担了义务教育任务，政府也没有资助义务；同时，政府对委托承担义务教育的民办学校进行资助的经费标准，是按照委托协议约定的标准，而不是按照国务院对公办学院规定的生均公用经费标准。

我国《教育法》和《民办教育促进法》并未因为农民工子弟学校所提供的义务教育，而对其有任何有别于其他类型民办学校的支持措施。只有经过政府委托、承担义务教育的农民工子弟学校，才可能享受一定的国家财政教育经费，而其他未经政府委托、私人自办的农民工子弟学校，无论其为多少流动儿童提供义务教育阶段教育，均不在国家财政预算之列。

综上所述，一方面，流入地政府怠于承担流动儿童义务教育经费，在政府财政投入不足的情形下，流入地公办学校以各种附加费形式向流动儿童父母转移义务教育的财政成本，而大多数流动儿童父母因承受不起高额附加费用无法进入公立学校。另一方面，提供义务教育的农民工子弟学校也不在政府财政的正常预算范围内，政策的不稳定以及不支持降低了投资者的投资意愿，进而影响了这类学校的教学水平和质量，从而增加了其被关闭的可能性，即城市农民工子弟学校的不稳定性也不符合国际人权公约中义务教育的可获取性要求。因此流动儿童不是成为城市里的闲散失学儿童，就是回到户籍所在地接受义务教育而成为留守儿童。

三、流动儿童义务教育达到国际人权公约最低限度标准之修正路径

政府与教育密切相关，政府在教育的供给、拨款以及规制管理方面都起到重要作用。政府的作用就在于承认各种取舍权衡，并且建立教育体制，确定适当的拨款模式以调和公平——效率间的平衡。如果要实现国际人权公约对义务教育的免费性和可获取性要求，我国政府必须完善现行义务教育经费制度。

（一）国际人权公约委员会对我国政府履约报告的审议结论

《儿童权利公约》与《经社文公约》分别建立了缔约国报告的审议机制以督促人权公约在缔约国的实施，一般每隔5年审议一次。对《儿童权利公约》，我国在1996年、2003年、2010年的儿童权利委员会提交了履约报告，对《经社文公约》，我国于2003年、2010年向经济、社会、文化权利委员会提交了履行报告，两个委员会对我国的每一个履约报告都做出了实质性审查并给出了结论性意见。义务教育，尤其是流动儿童义务教育是否达到了公约的最低限度标准，是两个人权委员会都高度关注的议题。

儿童权利委员会在2005年对我国第二次履约报告的审议意见中，认为：我国受教育权的机会和条件并不均衡，流动儿童的义务教育也受此影响。委员会还注意到我国义务教育的各种杂费、师生比过高、初高中辍学率高等现象，因此委员会建议我国政府：取消小学教育的各种杂费以及其他“隐含”费用，以保证小学教育真正做到免费教育。在2014年对我国第三次、第四次合并履约报告的审议意见中，儿童权利委员会认为：中国政府在大陆教育方面取得了巨大成就，但外来务工人员子女获得教育和为之提供的教育方面，差距日益悬殊。在这点上，委员严重关切有报道称，在流动儿童鲜有机会或没有机会进入公立学校系统的地区，为这些儿童开办的私立学校遭到官方骚扰，被强行关闭。为了加强外来务工人员子女受教育权的实施，委员会促请我国政府：确保为所有地区的各级教育提供足够经费，改善学校基础设施，增加教师人数及儿童获得教学材料和教科书的机会；结束骚扰和关闭为外来务工人员子女开办的私立学校的做法。

经社文权利委员会在2005年对我国第一次履约报告的审议意见中认为：根据委员会关于初级教育行动计划的第11（1999）号一般性意见和有关受教育权的第13（1999）号一般性意见，委员会呼吁缔约国采取有效措施，确保所有儿童，包括移徙儿童和少数民族儿童，都能享受免费的义务教育。而在2014年对我国第二次履约报告的审议结论中，经社文权利委员会对受教育权的意见为：委员会欢迎缔约国为达到教育支出占国内生产总值4%的目标和建立九年免费义务教育制度作出的努力，但关切地注意到，各地经费分配不均正在加大获得和提供教育方面的城乡差距。委员会又感到关切的是，义务教育仍不免费，农村地区和城市贫困地区的儿童往往负担不起。对此，委员会建议我国：（a）采取适当措施，确保平等分配经费，以确保在城市和农村地区平等获得和提供教育；（b）确保实行免费的九年义务公立教育；（c）采取一切必要措施，普及并让所有人都能获得中等教育，包括技术和职业教育；（d）采取一切必要措施，降低少数民族儿童和农民工子女的辍学率。

从上述人权委员会对我国数次履约报告的审议意见，可以看到国际社会对我国政府切实履行义务教育给付义务努力的肯定，同时也可以看到我国为流动儿童提供义务教育方面的不足。流动儿童义务教育经费制度对流动儿童义务教育可获取性的影响，是两个人权委员会共同关注的焦点问题。人权委员会审议结论和建议所涉及的问题，是今后完善我国流动儿童义务教育制度，切实履行人权公约最低限度核心义务时应当特别注意的方面。

（二）修正我国流动儿童义务教育经费制度的建议

1.义务教育经费必须以中央财政为主

在义务教育问题上，中央和地方政府的共同职能在于利用公共财政制度改善人口流动所导致的教育总成本增加和教育不均衡现象。但目前流动儿童义务教育以县级政府为主、以流入地公立学校为主的“两为主”政策，使流入地政府既要承担流动儿童义务教育所需的财政经费，又可能面临外来人口过多引起的社会治理难题。例如，正是基于人口控制的考虑，北京市政府才在今年出台史上最严的非京籍儿童入学政策。虽然该政策会促使一部分流动儿童及其父母离开，但政府却可能面临更严重的流动儿童犯罪问题。目前大城市的未成年犯70%以上是流动儿童，而流动未成年犯又有高达80%的人没有完成义务教育。

从政府职权角度而言，中央政府具有统一的税赋权和分配权，以中央财政为主承担流动儿童义务教育经费，才能有效避免县级财政收入差异导致的义务教育经费不均衡问题；也只有中央政府才能建立全国范围内的义务教育经费转移支付制度，应对流动儿童地区分布不均现象。

从政府职能角度而言，义务教育受益主体的广泛性决定了教育的公共属性，接受教育的个体从教育中受益，由个体组成的社会也因个体素质的提高而间接受益。农村流动儿童的父母绝大多数是进城务工人员，在城乡二元体制下他们无法享受充分而健全的医疗、养老等社会保障条件，在社会资源占有上本身就处于不利地位，特别是在收入有限的条件下，进城务工人员承担子女教育支出的能力受到极大限制。一旦这种被边缘化状态表现出代际相传的特点，被边缘化人群就极易以社会越轨的方式来“实现自我”甚至“报复社会”，令社会失去稳定、安全的秩序和环境。“把一个人关进监狱带给纳税人的直接成本是教育一个学生的单位成本的数倍。还会产生由受害人和经常由罪犯所在家庭带来的犯罪附加成本。由此看来，为处理未能为国民提供教育所花费的成本将是为全民提供高素质教育所需补充资金的数倍。未能贯彻教育机会平等而导致学生卷入刑罚更是普遍意义上的一种高成本的社会不公平。”

中央政府职能及于全国范围，既然义务教育阶段受教育权实现的最终受益者是整个国家和社会，因此承担义务教育经费应该是中央政府职能的应有之义。

2.义务教育经费给付对象应当包含提供义务教育的农民工子弟学校

义务教育阶段受教育权的义务主体是国家，权利主体是所有适龄儿童。代表国家履行给付义务的是政府，以流入地政府为主承担流动儿童义务教育经费的政策，只涉及政府内部的责任分配问题，并不免除各级政府对流动儿童的义务教育给付义务。正常的程序应该是流入地政府对流动儿童义务教育经费作出财政预算，然后支付给公立学校，由公立学校为流动儿童提供义务教育。如果公立学校因各种原因无法满足流动儿童入学需要，那么流入地政府对未享受公立学校教育的流动儿童的义务教育经费预算，就不应该支付给公立学校。但这笔经费也不会凭空消失，仍然应该用于流动儿童义务教育。

农民工子弟学校虽然是私人投资的民办学校，在流入地公立学校无法满足流动儿童义务教育需求时，为流动儿童提供义务教育是对公立学校的有益补充。流入地政府将未支付给公立学校的流动儿童义务教育财政经费支付给这类农民工子弟学校是履行受教育权义务的应有之义。在这一前提下，再对公立学校和农民工子弟学校施行同一准入机制，才是公平合理的。

3.义务教育经费应当随人流动，最好能支付到人

各级政府之间均以适龄儿童户籍作为财政预算和支付的依据。当流动儿童从户籍所在地流动到非户籍所在地，如果没有义务教育财政经费转移支付制度，一方面，流动儿童不能享受中央及其户籍所在地政府给付的义务教育经费，另一方面，完全由流入地政府承担流动儿童义务教育经费，对流入地政府也不公平。

流动儿童是城市化进程的产物，他们都是因为父母的流动而流动。国家既然允许国民的跨区域自由流动，就不应该为流动人口享受国家福利设置障碍。如果义务教育经费可以直接由适龄儿童个人及其家庭掌握并使用，那么流动本身不会成为儿童接受义务教育的障碍。为了避免流动儿童家庭将义务教育经费挪作他用，在支付方式上可借鉴美国经济学家弗里德曼所提出的“教育券”方式，国家向儿童个人及家庭提供“义务教育券”，儿童接受义务教育时将其交给所在学校，国家再根据各学校“教育券”的数量，向其支付义务教育财政经费。接受义务教育的流动儿童数量越多，学校可以从国家获得的义务教育经费就越多。这种方式不仅限定了国家财政经费的专款专用，也在不同的公立学校、公立学校和民办学校之间形成良性竞争，更不会对流动儿童及其父母的流动造成障碍。

鉴于初等教育的重要性，我国政府如何切实履行义务教育给付义务，以法律形式进一步明确各级政府对义务教育经费的给付责任，是我国立法向国际人权公约中初等教育免费、可获取性迈进的关键环节。中央政府必须建立既适合于我国国情、又能最大限度实现平等、效率目标的义务教育公共财政制度，才能保障所有适龄儿童平等享有义务教育受教育权。而寻找适合我国国情的最佳方案过程，则需要教育经济学、教育财政学、社会学和法学研究者之间的通力合作，如在目前我国中央和地方政府实行分税制、财政包干的基础上，中央政府、省级政府和市、县级政府之间对义务教育经费的分配怎样才合理；在地方政府义务教育经费供给能力不同的前提下，中央政府的义务教育经费如何分配才能最大限度实现教育机会的平等化；各级政府义务教育经费如何使用和管理，才能使资金运用的效率最大化从而实现教育质量的统一；法律只是对利益博弈的结果予以确认。

［责任编辑李晶晶责任校对王治国］

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2014-09-18

王慧（1978—），女，湖北英山人，华南农业大学人文与法学学院讲师，武汉大学法学院博士生，主要从事儿童权利保护、国际私法研究。