“教育券”制度在广东民办高等教育中实施的可行性分析

2015-08-23毕会东

吉林广播电视大学学报 2015年10期

关键词：公共财政公办民办

毕会东

（广东科技学院党群工作部，广东东莞 523083；华南农业大学公共管理学院，广东广州 510642）

“教育券”制度在广东民办高等教育中实施的可行性分析

毕会东

（广东科技学院党群工作部，广东东莞 523083；华南农业大学公共管理学院，广东广州 510642）

广东民办高校为全省高等教育发展作出了重要贡献。但很多有利于促进民办高等教育发展的优惠政策没能完全落实到位。为了促进高等教育公平发展，进一步加强政府对民办高等教育的扶持力度，从政策上，尝试采用新的扶持制度，则对广东省高等教育的长远发展具有重大的战略意义。本文从公共财政支持民办教育的政策研究角度出发，分析在广东民办高等教育领域实施“教育券”制度的可行性。文章阐述了实施教育券制度对广东民办高等教育发展的现实意义，做了可行性分析，并提出了实施教育券制度的设想，以期望解决当前民办高等教育存在的诸多问题。

广东；民办高等教育；教育券；实施；分析

一、概述

近年来，广东民办高校正从规模“扩张期”向内涵“发展期”转型。转型期的民办高校，依然受到种种因素的影响和制约，面对诸多困难和问题。由于办学性质不同、社会认可度不高、政府扶持政策力度不够等多方面的因素影响，当前广东省民办高校无论从办学层次、办学规模还是社会影响力方面，仍然难以与公办大学相提并论，很多有利于促进教育公平的优惠政策没能完全落实到位，例如用地指标、合理回报、教师编制、招生层次、财政支持、风险防范等，以致民办高校难以切身肩负起为社会提供高质量高等教育的社会责任。

实际上，政府对民办高等教育发展，已给予了一定的鼓励、引导和支持，如：广东省先后颁布了《民办高等学校设置实施办法》、《民办教育专项资金管理暂行办法》，2009年出台《广东实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》等；广东省还规定，自2012年起，广东省民办教育专项资金从3000万元增加到5000万元，其中，用于民办高等教育的专项资金1000万元。这些政策在一定程度上提供了民办教育良好的政策环境，但仍没有达到预期的效果，没有根本解决民办高等教育地位、待遇等教育公平问题。要真正实现民办高等教育的快速发展就必须消除对民办高等教育的歧视和偏见，制定公平有效的政策。

面对以上问题，为了促进高等教育公平发展，进一步加强政府对民办高等教育的扶持力度，从政策上，尝试采用新的扶持制度，则对广东省高等教育的长远发展具有重大的战略意义。“教育券”制度，可以成为一种新的选择和可行的出路。

“教育券”，又称“教育凭证”、“学券”等，是20世纪50年代美国经济学家米尔顿.弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》中提出的一种用以安排教育经费的有价证券。其基本思想是改变政府对公立学校进行直接补助的教育投入方式，将原来直接投入公立学校的教育经费按照生均单位成本折算以后，以固定面额的有价证券（即教育券）方式直接发放给学生或家庭，学生凭教育券可以到任何一所经过政府认可的学校就读，教育券可以冲抵全部或部分学费，学校可凭受到的教育券到政府部门换取教育经费。教育券理论突破了传统的教育投入方式理论，将市场机制引入学校办学之中，为人们探索新的教育经费投入方式提供了一条新的途径。本研究中所指的“教育券”制度是指，政府按照政策，为选择民办高校就读的学生发放一定数额的“有价证券”，学生到所选择的、并被成功录取的相应民办高校报到就读后，该高校可凭学生提交的“教育券”向政府兑换资金，作为办学经费的有益补充。而不选择就读民办高校的学生则不享有教育券所提供的任何政策待遇。

在民办高等办学经费来源渠道单一、经费短缺的情况下，教育券理论可为政府对民办高校的公共财政的资金扶持提供一种另类选择。

二、实施“教育券”制度对广东民办高等教育发展的现实意义

在广东省民办高等教育中实施“教育券”制度，有助于政府对民办高校的直接资金资助、减轻民办高校财政压力、促进高等教育公平，有助于激励民办高校提升竞争意识、提高教学质量，培养更高素质的人才；有助于保障弱势群体和贫困家庭学生接受高等教育的权利；有利于公共资源的合理流动、配置，进而提高教育财政支出利用率，加快高等教育大众化前进的步伐。实行教育券制度，目的在于增加教育资源总量，提高效率；对于促进高等教育公平，特别是广东省民办高等教育公平具有很大理论和现实意义。

1、提高高等教育的财政效率

近年来，广东省高校投入经费水平与全国其他省份相比较低，2012年，生均预算内教育事业费支出为1.32万元，在全国排第19位。那么现有的教育拨款的绩效究竟如何，还缺乏较为精准的研究结果，但公共教育资源的浪费和绩效不明显是显而易见的。教育券制度的实施，给实现高等教育公共财政拨款绩效最大化增加了一个路径选择。

从政府的角度看，在原计划投入经费总量不变的情况下，将政府的教育总拨款分出一部分，转为发放“教育券“给选择就读民办高校的学生和家长，公共财政支持教育的总投入不变，却同时加大了对民办高校的扶持力度。从学校层面看，教育的“卖方市场”转变为“买方市场”，政府采取实施教育券制度，改变现行的教育支持体制，把教育投资用票券的形式发给学生而不是学校。学生根据自身意愿和专业需求凭券自主选择就读的学校，便可以促成公办高校与民办高校之间、民办高校内部之间的良性竞争局面。可以说，公共财政进一步加强对民办高等教育的支持，既可以看做是对民办高等教育的有效扶持，也可以看做是对公办高校的激励和推动。民办高校势必会努力加大办学投入，提升竞争意识，提高人才培养质量，培养更高素质的人才，提供最能够满足教育券拥有者需求的服务；公办高校将受到民办高校学费成本相对降低的冲击，影响学生选择就读公办高校的选择率，为继续保持对学生和家长的吸引力、竞争力，必须加强自身建设，提高办学质量。同时，公办高校的办学情况和水平也将会暴露在社会的监督之下，公办高校的发展也将面临着优胜劣汰。一大批原先受公共财政保护的、质量不高的高校自然被淘汰，不再占有稀缺的国家教育资金。那样，所有公办、民办高校都会站在同一条起跑线上，进行公平竞争。

2、促进民办高等教育快速发展

据教育部、国家统计局、财政部联合发布《2013年全国教育经费执行情况统计公告》统计数据显示，广东2013年公共财政教育支出为1617.48亿元，在全国31个省市自治区中排名第一。这一数字占当年全省公共财政总支出的19.23%，同时，和上一年1415.52亿元相比，同比增长14.27%。教育总支出居全国31个省级行政单位（不含港澳台）榜首，但广东从普通小学至大学的各级“生均教育事业经费”、“公用经费”均排名倒数，且都低于全国平均水平。总的来说，广东公共财政教育投入虽总量在增加，但还是显得力不从心。世界高等教育强国的经验是大力发展民办高等教育，吸引更多的民间资本、社会力量投入高等教育。教育券制度的实施势必会促进广东民办高等教育的发展。在教育券制度的鼓励下，增加的财政性教育经费转变为家庭的教育购买力，可以向所有的民办高等教育机构购买所需的教育服务，使民办高校与公办高校处于或接近同一起跑线上，从而增强民间办学的信心，有助于动员更多的民间资本投入教育，从而缓解我国“穷国办大教育”的尴尬局面。

3、提高学生择校自主权

从学生的角度看，同样作为中国的公民，无论是民办高校的学生，或者是公办高校的学生都应该在接受教育的同时享有平等的权利，但事实上就读公办高校的学生可以间接的享受到由政府资助而带来的教育福利，而在民办高校读书的学生却失去了享有这份教育福利的权利。在民办高校实行教育券制度，有利于提高学生择校的自主权，提高学生享受公共财政资助教育的权利。教育券赋予了学生选择的权利——持券在手自主地在公办、民办高校中进行选择，既可以在给定的条件下挑选相应层次的民办高校，民办高校通过与政府部门折价兑换，从而获得政府的财政资助，也可选择不使用教育券就读符合条件的公办高校。同时，教育券的用途只能是用于教育，以票面价值充当全部或部分学费，不能它用。学生选择民办高校，连同教育券共同支付学费，降低了学习成本，同时，享受教育的机会和权利大大增加了。

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4、保障困难家庭学生权益

正所谓“最富的地方在广东，最穷的地方也在广东。”由于广东省内各地区经济发展极不平衡，以及各种其他的原因，决定了教育资源和教育发展条件的巨大差异性，粤北、粤西等地的地区，还存在大量的弱势群体，贫困家庭。众所周知，广东民办高校目前的收费标准普遍远高于公办高校的收费标准（本科学费在1.8万左右，专科学费在1.3万左右，经济欠发达地区专科学费在1万元左右），差距一般是2-3倍左右，甚至更多。但公办高校的教育资源有限，难以实现对适龄学生对教育需求的全供给，部分学生在高考分数难以达到公办高校录取分数，家庭又难以支付民办高校高额的学费的同时，便会失去追求高等教育的机会。在民办高等教育中实施教育券制度，为低收入和家庭经济困难的学生接受高等教育提供了更加公平机会，从而更好地保障了困难家庭学生接受高等教育的权利。（表附后）

三、广东民办高等教育实施教育券制度的可行性

1、教育改革是实施教育券制度的内部因素

党的十八届三中全会对全面深化改革的重要领域和关键环节作出重大部署，特别是围绕“深化教育领域综合改革”这一总体要求，明确了教育改革的攻坚方向和重点举措。2015年1月29日，《广东省人民政府关于深化教育领域综合改革的实施意见》正式发布，这标志着广东正迎来民办高等教育改革的重要契机，特别是在“完善民办学校的法人登记办法和法人治理结构，探索分类管理的实施办法，加强分类管理和分类指导，建立民办学校协同治理机制。完善民办教育公共财政补贴、购买服务和奖励激励制度”等方面会有重要突破。在广东民办高校实施教育券制度，正是符合广东当前全面深化教育领域综合改革，增创教育“创强争先建高地”新优势的有益举措。

2、经济水平是实施教育券制度的物质保障

通过对国内外教育券制度实施的经验来看，教育券制度的实施大多集中在经济发达和教育资源均衡的地区实行。广东省是经济大省，也是民办教育大省。然而，广东省每年拨付给民办高等教育的发展专项资金1000万元远低于地处西部的陕西省3亿元。比较而言，广东省财政用于民办高等教育发展的专项资金量是偏少的，这与民办教育为广东经济社会发展所做出的贡献是不相匹配的，与广东经济强省地位也不相适应。同时教育券制度在实施前，教育券的面值确定、发放对象核准等方面存在许多实际的困难，克服这些困难需要消耗大量的资源，这些复杂的管理和高额的费用无疑会带来额外的政府费用支出。作为一个经济发达省份，广东有能力、有条件适当增加对民办高等教育的财政支持，在民办高等教育领域率先推行教育券制度，这种间接的公共财政支持方式是对传统的政府直接向公办高校拨款的投入方式的一次制度性创新，是解决教育中长期存在的公办与民办高校之间公平与效率问题的一剂良药，也是广东省政府大力支持民办教育的最好体现。

表1　2014年广东省部分民办高校学费情况表（单位：元）

四、广东民办高等教育实施教育券制度的设想

1、范围与额度

教育券制度的实施，首先要确定能够享受教育券使用权的学生学校。一是学生：教育券的主要发放对象应该是户籍生源参加普通高等学校招生全国统一考试，且在报考志愿时填报了由政府部门批准设立的全日制普通民办高校（含独立学院）并被民办高校正式录取的学生。获取教育券的学生可以在公办高校和符合参与教育券制度的民办高校之间做出选择，如果选择就读民办高校，则可凭借教育券的面值冲抵部分学费，不足部分由学生自费承担；如果选择就读公办高校或放弃接受高等教育，则教育券自行作废，不得挪作他用。二是学校：要明确符合教育券制度实施政策的民办高校，即：必须是符合《民办教育促进法》《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》相关要求，经政府部门批准设立的全日制民办高校。教育券制度可考虑与民办高校进行分类管理制度相结合，按照营利性和非营利性两类民办高校属性差异，研究制定不同的教育券政策体系，充分发挥各自特点和优势。

（2）额度

教育券制度的实施，必须讨论的具体问题就是如何设定教育券的额度。理论上，教育券的额度只要不高于公办高校教育生均占有的财政资源就是合理的。在具体政策的设计上，可以根据当年或时限区间的经济总量及民办高等教育在校生的财政贡献或者公共财政对公办高校生均教育经费拨款额度作为重要的参考依据。在具体的政策实践中，应综合考虑既有利益格局调整的复杂性、各种社会力量的博弈格局和社会舆论的接受程度，从一个相对较低的水平——比如当年民办高等教育财政贡献的10%起步，或者按照当年公办高校教育生均预算教育事业费30%起步，再逐年增加或降低，应该是一个可供选择的政策方案。也可以根据民办高校办学层次的不同设定额度，如：学生考入专科层次学校的额度势必应低于考入本科层次学校的额度；还可以按照学生所考取的专业性质设置额度，如工科专业、文科专业和艺术类专业等。但教育券额度的设定，应充分考虑公共财政对公办高校拨款的总体数额，即在不影响公办高校正常教育教学水平的前提下。

2、发放与回收

（1）发放

教育券应由省政府教育行政部门根据政策集中管理、统一制作，并根据省内各地区生源情况适度分配，由市、县一级教育行政部门负责具体发放。按照广东省普通高等学校招生工作有关规律，学生接受高等教育第一学年的教育券可在考生填报志愿并被民办高校录取后，持有效《录取通知书》到生源所在地教育行政部门集中领取教育券，并在入学报到缴费同时提交教育券给就读的学校。第二学年的教育券可凭学校“在读证明”或其他有效证件到生源所在地教育行政部门继续领取，直至在民办高校完成全日制高等教育学业，领取次数应与录取层次的学习年限相一致。

（2）回收

民办学校在学生登记注册并收缴教育券后，集中到省教育主管部门兑取资金，教育主管部门按照各学校的教育券数额及学生报到注册凭证等资料划拨经费。也可以采取指定银行设立账户的形式，即：学校在指定银行设立账户，将教育券集中到银行，银行按照一定期限将资金存入学校的账户。

图1　广东省高等教育实施教育券制度流程图

3、保障与监督

（1）保障

为民办高等教育营造良好的发展氛围，提供必要的公共财政支持是政府层面的应有职责。实施教育券制度，必须健全政策保障体系，制定切实可行、科学合理的实施细则，要依法治“券”，运用法治保障政策的实施。实施教育券制度是拨款机制的创新，是一项重大的改革，还要有相应的组织机构和工作人员。

（2）监督

为了教育券制度实施的公开、公正和公平，教育行政部门应成立一个教育信息服务监督机构，以对民办高校进行有效监督。可依据学校的办学周期，对符合教育券制度的学校的办学质量和人才培养水平进行评估。对办学质量显著提升、办学规模显著扩大的学校继续纳入到制度实施范围；对办学质量提升不大甚至降低的学校，停止资助，建立能进能出机制。