新统合模式下食品安全监管潜在合作困境的法律经济学分析——兼评新修订《食品安全法》的相关规定

姜骏

新统合模式下食品安全监管潜在合作困境的法律经济学分析
——兼评新修订《食品安全法》的相关规定

姜骏[1]

目前，我国食品安全事件进入高发期，而监管主体、产销主体和消费主体三方的监管合作嫌隙是一大肇因。有鉴于此，2013年初，我国将原多部门分环节的监管模式变革为以食药监总局为主导的统合协调监管模式，并于2015年修订《食品安全法》。基于信息不对称理论可以发现，虽然相关立法修订在不少方面有利于三方合作的改进，但鉴于“失措”“失信”与“失察”因素制约，三方主体仍可能面临潜在的合作困境。为此，有必要以强化消费主体共治责任、激励产销主体合作意愿以及引入监管主体良性竞争为切入点，进一步检讨监管模式构建上的相关制度问题，进而完善我国食品安全信息的沟通机制，促进有效监管合作。

食品安全；监管模式；合作困境；信息不对称

一、问题的提出

随着我国食品行业结构的两极化，[1]主要表现为:(1)食品消费的两极化，即食品市场向满足基本消费与奢侈消费两个方向发展，中档产品的生存空间被压缩。(2)食品企业的两极化。一方面是一些诸如中粮集团等规模化和价值化的大型食品企业的形成，另一方面，尚存在大量的中小型微利企业。(3)食品流通渠道的两极化，表现为现代零售渠道对传统分销零售渠道的分流。参见史贤龙《中国食品产业结构的两极化趋势》，载于“中国食品科技网”，网址:http://www.tech-food.com/kndata/1034/0069073.htm，访问时间:2014年6月5日。食品监管法律关系中监管、产销和消费三方主体的合作嫌隙已成为食品安全问题发生和激化的主要原因，主要表现为:(1)食品消费的两极化使得产销主体和消费主体之间无法建立稳定的供求关系和利益共享、风险共担的机制。同时，鉴于食品安全事故频发，消费主体对食品市场负面信息更为敏感，易引发过激反应，殃及合规产销主体，如2011年西瓜膨大剂事件[2]2011年5月，江苏丹阳曝出膨大剂致西瓜爆炸消息，并称食用膨大剂可致癌，造成包括远在海南的文昌市在内的多地西瓜滞销。而事实上，由于气候条件适宜，文昌西瓜根本未添加膨大剂。同时，膨大剂系农业部批准使用农药，合理使用也不会造成危害。参见赵叶萍、葛晨《“膨大剂”传言殃及西瓜产业》，《北京青年报》2011年5月28日，第A11版。。(2)食品企业规模的两极化造成了监管的两极化，不仅食品行业标准和质量安全控制体系因企业发展水平参差而无法统一，而且监管主体疲于整治中小型无证无照企业，疏于对大型产销主体的日常监管和对消费主体投诉举报的及时处理，酿成2008年三鹿毒奶粉事件，监管信任度下降。(3)食品流通渠道的多样化弱化了信息披露机制对产销主体行为的约束力，加大了环节监管的难度，如2013年德国大闸蟹网络团购事件[3]2013年8月，在中国驻德大使馆和德国农业部协助下，支付宝旗下“聚划算”网站发起德国大闸蟹团购活动。该月22日，国家质检总局表示德国大闸蟹尚不具备对华出口资质。同年9月，该网站因进口流程不完备而无法按时发货，向消费者全额退款并另行支付30%赔偿金。参见李倩《德国大闸蟹不来了》，《浙江日报》2013年9月4日，第10版。。

而究其合作嫌隙的实质，乃在于三者目的的不一致:产销主体主要追求利润的最大化，消费主体则要满足自身效用的最大化，而理想的监管主体旨在实现社会福利的最大化。但另一方面，三方关系又非绝对不可调和——产销主体的生产经营受到声誉机制的约束，需要消费主体的信息反馈和监管主体的管理调控；[1]参见吴元元《信息基础、声誉机制与执法优化——食品安全治理的新视野》，《中国社会科学》2012年第6期，第115—133页。消费主体依靠产销主体的真实信息和监管主体的保护引导以获得满意的食品；监管主体对社会福利的增进则有赖于包括生产、消费在内各市场主体的信息披露与反馈。[2]正如哈耶克所说:“每个人实际上都对所有其他人来说具有某种优势，因为每个人都掌握可以利用的独一无二的信息，而基于这种信息的决策，只有由每个个人作出，或由他积极参与作出，这种信息才能被利用。”参见[奥]A.哈耶克《个人主义与经济秩序》，贾湛等译，北京:北京经济学院出版社，1989年，第77页。可见，要实现食品安全，监管主体有效信息管理、产销主体自觉信息披露以及消费主体适切信息反馈三者缺一不可，[3]Alexia Brunet Marks，“Check Please:Using Legal Liability to Inform Food Safety Regulation”，50 Hous. L.Rev.723(2013)，p.723.而作为三方主体合作的一大动机，食品信息沟通的保障也应成为监管模式设计的重要基准。

鉴于上述监管合作嫌隙的现状以及监管模式对于食品信息沟通管理体系形成的重要作用，2013年3月，国务院在未及修正相关监管法律制度的情况下先行通过机构调整将涉及食品安全各环节的监管权力集中于国家食品药品监督管理总局(以下简称“食药监总局”)。[4]与此同时，由农业部负责农业相关产品的监管；国家卫生和计划生育委员会负责标准的制定和风险的评估检验；国家质量监督检验检疫总局负责相关品生产加工和进出口食品监管；国家工商行政管理总局负责广告活动的监管；商务部负责食品行业的发展规划；公安部负责食品犯罪侦查。参见《国务院机构改革和职能转变方案》(国发[2013]14号)和《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》(国办发[2013]24号)。2015年4月，经多次修改讨论，全国人民代表大会常务委员会正式通过《食品安全法(修订案)》(以下简称“新法”)，进一步明确了“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”原则(第3条)下的统合协调监管模式。

如果说2013年机构改革的目标还只是侧重于进一步改善监管主体之间的合作，那么新法“社会共治”的原则至少对监管主体与消费、产销主体的合作改进提出了要求。另外，基于制度比较的视角，既有强调监管主体间合作的美国多部门全程监管模式，[5]参见Robert B.Wallace＆Maria Oria eds.，Enhancing Food Safety:The Role of The Food and Drug Administration，National Academies Press(2010)，pp.43—54.也有侧重监管主体与产销主体合作的英国统一监管模式，[1]参见Bridget M.Hutter＆Tola Amodu，“Risk Regulation and Compliance:Food Safety in the UK”，The London School of Economics and Political Science of the University of London NCP.04219，2008. Available at http://www.lse.ac.uk/researchAndExpertise/units/CARR/pdf/NCP04219.pdf.还有日本分环节和按品种的混合监管模式，[2]参见[日]梶川千贺子《食品安全問題と法律·制度》，日本:农林统计出版社，2012年，第21—25页。反映出各国在监管模式设计以及合作侧重对象上的差异。

那么，在食品市场存在信息不对称的情况下，我国的监管合作将面临哪些制约因素?新法构建的统合监管新模式是否能够缓解这些因素对监管合作的制约，又是否会造成新的问题?为解答上述疑问，本文以此次《食品安全法》修订为契机，从法律经济学视角出发，基于信息不对称等理论，结合草案相关修订和市场现状，尝试对我国新统合协调模式下的监管合作问题及相应改进措施作一浅析。

二、信息不对称理论下食品安全监管合作的制约因素

鉴于食品的经验品特性，[3]参见 Phillip Nelson，“Information and Consumer Behavior”，78 Journal of Political Economy 311 (1970)，pp.312，325.该学者开创性地将食品归于“经验品”(experience food)，即在消费后才能了解其真实信息的产品。各方主体之间信息不对称所引发的博弈现象已得到了国内一些学者的关注。[4]如参见李想、石磊《质量的产能约束、信息不对称与大销量倾向:以食品安全为例》，《南开经济研究》2011年第2期，第42—67页；宋慧宇《食品安全监管模式改革研究——以信息不对称监管失灵为视角》，《行政论坛》2013年第4期，第83—88页；张宏军、李敏《信息不对称下政府监管部门与食品企业的行为博弈分析》，《湖北第二师范学院学报》2014年第4期，第72—76页。值得一提的是，当前国内的相关研究主要侧重于探讨信息不对称前提下各主体之间的具体行为博弈，而从监管合作层面分析并改善食品市场信息不对称问题的研究相对较少。事实上，就食品安全监管而言，信息不对称理论的意义不仅在于从微观视角阐释各方主体合作博弈生成的机理，而且从反面揭示出食品安全信息沟通管理之于监管合作及食品安全的重要性，同时也为监管合作制约的成因分析提供了一个基于信息资源配置的研究范式。

(一)消费主体的“失措”

尽管在保障食品卫生与安全一点上，消费主体的目标与监管主体相符，但行为经济学已然指出消费主体在有限理性决策下自身效用最大化难以实现的问题。[1]参见[美]彼得·戴蒙德、[美]汉努·瓦蒂艾宁《行为经济学及其应用》，贺京同译，北京:中国人民大学出版社，2011年，第2—3页。而经实证调查，消费主体对食品的评价与其掌握的食品安全信息程度有关，正面信息有利于改善其对食品的评价，而反复的信息强化也在一定程度上可以提高其对相应食品的购买愿望。[2]参见周应恒、霍丽玥、彭晓佳《食品安全:消费者态度、购买意愿及信息的影响——对南京市超市消费者的调查分析》，《中国农村经济》2004年第11期，第53—59页。基于此理论与实证结论，信息不对称条件下消费主体的“失措”行为可以归因于以下四个方面:(1)真实食品信息的不足使得消费主体缺乏作出准确评价的依据，而这种信息不足既可能缘于知悉者的消极懈怠或主动隐瞒，也可能缘于消费主体对信息获取成本的考虑而无意或无力获取信息；(2)无效食品信息的冗余增加了消费主体搜寻所需信息的时耗成本，同时在其信息获取量有限的情况下会降低决策的质量；[3]详言之，无效信息的冗余会对消费主体决策产生以下影响:(1)使决策更为个性化和复杂化；(2)造成消费主体困惑与不信任；(3)造成所需商品购买的迟滞，进而对该商品给该消费主体带来的实际效用产生负面影响。有鉴于此，应设法减少信息供给的偏差程度。参见Dennis M.Conley＆Mark A. Wade，“Assessing Information Bias and Food Safety”，11 International Food and Agribusiness Management Review 1(2008)，pp.2—4.(3)虚假食品信息的误导会致使消费主体作出非最优的选择；(4)特定安全事件信息会在一定时期内造成消费主体的风险感知偏差[4]参见周应恒、马仁磊、王二朋《消费者食品安全风险感知与恢复购买行为差异研究——以南京市乳制品消费为例》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2014年第1期，第111—117页。和明显的损失厌恶。

上述各类“失措”行为将对监管合作造成以下制约:(1)信任度降低。仅以2008年毒奶粉事件后我国婴幼儿奶粉市场为例，2013年我国奶粉市场规模达到600亿元，但其中国产厂商只占46%，且一度出现海外抢购奶粉风潮。而2008年之前，进口奶粉在我国的市场占有率仅为30%左右。[5]新华社:《双管齐下能否重塑国产奶粉市场信心?》，《西安日报》2014年5月13日，第15版。可与此市场反馈不同的是，近年来我国国产奶粉监管趋严，未发生明显食品安全事件，反倒是恒天然、澳妙可等进口奶粉问题不断。究其原因，消费主体的选择并非完全基于食品质量，而受其风险偏好的影响，主观上对本国产销主体和监管主体丧失了信任。(2)消费反馈机制弱化，市场效率降低。消费主体不仅是食品信息的接收者，而且也是重要提供者。毕竟，囿于技术水平，监管主体尚不能完全探知食品的卫生安全情况。作为经验品，食品的安全问题有时只有经消费主体食用后才能发现。此类消费信息的反馈存在直接、间接两种方式——前者系通过投诉、举报等手段向监管或产销主体直接提供食品安全信息；后者系通过购物决策或私下交流等方式间接反映食品安全信息。而不管以哪种方式，都是监管决策以及市场自发调节的重要依据。一旦消费主体“失措”，则可能伴之以监管资源的浪费及市场的损失，如各类食品谣言事件。(3)目标认知差异凸显。就消费主体而言，在存在公共监管主体的背景下，尽管知道监管成本将以税收的形式转嫁自身，但由于成本的共担性和风险的不确定性，消费主体会倾向于利用公共监管资源实现自身效用最大化的目的，是为“搭便车”现象；但对监管主体而言，风险规制须遵行“最低限额原则”(de Minimis Principle)，即对于那些相当不确定且轻微的风险，基于成本的考量应在规制中予以忽略。[1]见Martin Peterson，“What Is a de Minimis Risk?”，4Risk Management47(2002)，pp.47—55.因此监管的目的并非意在为消费主体彻底消除风险，而是通过市场、行政和法律等机制，将各种风险进行分配和转移，从而使影响目标实现的不确定性降至最低，以预防危害。

(二)产销主体的“失信”

作为监管对象，产销主体与监管主体的合作更多地体现为前者对立法规范的恪守、执法检查的配合，以及双方就产业现状、政策制度、技术标准等方面信息的沟通——一方面，产销主体依靠监管主体惩处不正当竞争行为，维持食品市场秩序，并获取生产指导与支持；另一方面，监管主体不仅在日常监察中需要借助产销主体真实生产经营信息的披露，而且在法律制度与宏观政策的完善上，也需要听取作为“系铃人”的产销主体的意见，以保证监管措施的可行性、针对性和有效性。此外，产销主体守法自律的市场行为本身也有助于减少监管成本。[1]如美国猪肉生产和包装企业之间通过自发订立行销合同而减少了猪肉质量评估费用，提升了质量标准并降低了交易成本，进而实现了猪肉食品质量的改善。See Stephen W.Martinez＆Kelly D.Zering，“Pork Quality and the Role of Market Organization”，USDA-ERS Agricultural Economics Report No. 835，2004，available at http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/33973/1/ae040835.pdf.但由于信息上的不对称，部分产销主体，特别是缺乏声誉资本的投机性生产经营者，会利用监管主体和消费主体对食品信息的缺乏而从事败德行为，在短期内牟取更大收益。

产销主体此类“失信”行为对监管合作的制约主要表现为以下三个方面:(1)加剧与监管主体的对立。“失信”行为的频发会使监管主体逐渐丧失市场信心，转而通过严厉的罚则和频繁的监察来增强威慑，弥补信息上的不对称，使得双方从“同舟共济”的合作关系转变成“猫捉老鼠”的对立关系。[2]如上海市食品添加剂行业协会秘书长吉鹤立教授就指出:“在许多地方，政府监管人员和生产企业对立情绪很大，企业称监管人员为‘黑猫’，企业对‘黑猫’敢怒而不敢言，黑猫是得罪不起的，除非你企业不办了。这是一种很不正常的现象。”朱建军:《食品添加剂产业管得过死将没有活力》，载《中国食品报》2014年4月18日，第5版。(2)引起消费主体的“失措”。信息不对称条件下，消费主体一般只愿意根据市场平均质量支付价格，优质食品的产销主体鉴于成本而难以成交，但“失信”的产销主体却通过相对劣质的食品供应获得一定额外收益。如此则优质食品会逐渐退出市场。而当消费主体发现食品质量下降时，其意向价格也随着下降，进而导致合格食品也逐步退出市场，形成劣货驱逐良货的恶性循环，[3]Diana Crumley，“Achieving Optimal Deterrence in Food Safety Regulation”，31 Rev.Litig.353(2012)，pp.370—371.是为“逆向选择”问题。(3)影响守法产销主体行为。监管主体监管规范的强化虽加大了对违规者的威慑，但却不会在惩处前给决意“失信”的产销主体带来实际负担，反而会增加守法主体日常信息披露等合规成本。而一旦因“失信”发生食品安全事故，“失措”的消费主体则可能出于风险规避而不再购买所有同类食品，殃及守法产销主体。

(三)监管主体的“失察”

如上所述，与消费、产销等市场主体不同，监管主体作为行政机构，其宗旨应在于降低交易费用以推动社会福利最大化——行政机构界定的产权(权益)将规定经济体系的基本激励结构，产权的变化会引起组织内部活动参与者从事各种活动的成本与收益发生变化，进而促使其调整自身行为以节约交易成本。然而，行政机构又会通过向不同的利益集团提供不同的产权而获取租金的最大化。这一角色冲突即为“诺斯悖论”。[1]参见[美]道格拉斯·诺思《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海:上海人民出版社，1994年，第24—25页。在食品监管中，这一问题表现为监管主体的“失察”，即基于部门本位主义[2]即如何在减少监管成本和规避问责风险的前提下尽量满足部门自身利益，具体表现为监管权的多次重新配置使各部门对自主权或政策空间的争夺更加激烈，而在争取资源时，各部门都极力夸大自身工作的重要性以及所面临的资金困难。参见颜海娜《食品安全监管部门间关系研究——交易费用理论的视角》，北京:中国社会科学出版社，2010年，第194—203页。而造成的监管低效(涉及消极懈怠或主动寻租等因素)。[3]据统计，我国食品安全事件中，监管缺位占94.35%，而监管瞒报和监管合谋各占2.61%。孙宝国、周应恒主编:《中国食品安全监管策略研究》，北京:科学出版社，2013年，第298页。而导致监管主体“失察”的原因是多样的，既涉及自上而下的合作框架(科层结构)的缺陷，也涉及权责和公共资源配置以及沟通(集体行动结构)的阻碍，对此，有学者归结为“有组织的无序”[4]参见马伊里《合作困境的组织社会学分析》，上海:上海人民出版社，2008年，第18页以下。问题。在我国，监管主体“失察”的一大症结即在于“以块为主，条块分割”的食品监管组织体系对各监管主体在资源、信息、政策等方面合作的制约:

在纵向结构方面，我国由中央直属部委(如食药监总局、卫生部等)对对应的地方监管部门进行食品监管业务指导(“条”)，其核心问题为职责的同构性[5]参见朱光磊、张志红《“职责同构”批判》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期，第101—112页。——由于职责范围和机构设置基本相同，所以不会促进互补性的信息交流，又由于存在上下级关系，因此也不会形成监管竞争下的互相监督与促进。

而横向合作方面，在地方政府负总责的原则之下，隶属于地方政府的各监管主体承担辖区内全部的食品安全监管工作(“块”)。这一横向结构有三大特征:(1)无隶属关系。横向结构由平级监管主体(如卫生局、质检局等)构成，各自地位具有平等性。(2)无同构职责。与纵向结构不同，横向结构中的各监管主体存在职责分工，由此掌握有不同的食品信息，各自资源具有互补性。(3)无常态交流。因分工不同，各监管主体之间的沟通往往基于特定监管个案或经由地方政府转达，因当值人员和个案内容的不同，之前达成的协商结果可能无法沿用或需要再次确认，彼此沟通具有反复性。以上特征表明，当前平级监管主体之间的稳定合作并非仅基于完备法律制度(或合约)下彼此的一次性合意，而是取决于信息不对称条件下合作和非合作的无限次动态博弈过程中的信息、人力等“关系专用性资产”(Relationship Specific Asset)。[1]“关系专用性资产”一般指双方特定关系的破裂可能导致价值丧失的具有相互依赖性的特定资产(可能是无形资产)。换言之，在交易者有限理性和机会主义倾向的前提下，此类资产可以在一定程度上维系交易双方的信赖关系。尽管特里·莫(Terry Moe)质疑交易成本和资产专用性在公共部门领域的重要性，但不可否认，监管类交易往往会涉及资产专用性或信息不对称，基于收益率的监管(将私人企业与公共官僚机构联系起来)虽然存在缺陷，但与同样有缺陷的备选项相比，有时是“最优”选择。因此，不仅很多(但并非所有)监管事务所涉及的实物具有资产专用性，人力资本也有相当大的专用性(不可转移的培训和社会约束)。见Oliver E.Williamson，“Public and Private Bureaucracies:A Transaction Cost Economics Perspective”，15 Journal of Law，Economics，＆Organization 306 (1999)，pp.306—342.这种涵括多种关系的连续性合作(交易)可以在一定程度上视为一种“关系合约”——其性质是特定部门向其他部门让渡部分稀缺性资源(执法权、信息等)的产权，[2]颜海娜、聂勇浩:《食品安全监管合作困境的机理探究:关系合约的视角》，《中国行政管理》2009年第10期，第25—29页。而制约这一合约关系的因素可归结为:(1)监管主体的自主性追求，与该主体对其他机构专有资源的依赖成反比；(2)收益的不确定性(导致交易费用的增加)，需借助双方基于重复交易而建立的信任关系而加以缓解；(3)治理效果的外部性，会使得监管主体选择低于社会福利最大化水平的努力程度。[3]聂勇浩、颜海娜:《关系合约视角的部门间合作:以食品安全监管为例》，《社会科学》2009年第11期，第13—20页。

申言之，这种“关系合约”具有两面性:一方面，信息等专用性资源的交易无需依赖于完善的绩效评价，而取决于合作关系的未来价值。关系的长期性会使得当事方能够寻求法律外的保证机制，避免单次交易的囚徒困境，从而有效缓解合约关系内部的信息不对称；[4]参见孙元兴、于茂荐《关系契约理论研究述评》，《学术交流》2010年第8期，第117—123页。另一方面，此类合约关系是社会法律制度不健全的产物。投资的专用性会使当事双方锁定在交易关系中，降低信息的获取与传播效率，并形成关系壁垒。换言之，相较于法律规范固定成本高而边际成本小的特点，关系合约的固定成本较低但边际成本和引入新交易的成本较高。[5]见Yongqin Wang＆Ming Li，“Unraveling the Chinese Miracle:A Perspective of Interlinked Relational Contract”，13 Journal of Chinese Political Science 269(2008)，pp.269—285.在此意义上，关系嵌入型的监管合作隐含着这样一对矛盾:内部合作的维系须以外部合作的减少为代价。而这或许正是监管主体较之信息及时公开，而更倾向于内部通报的一大原因。[1]如2012年伊利汞含量异常事件中，甘肃省卫生厅虽及时向省食品安全委员会和卫生部通报了相关奶粉的异常问题，并于7月24日得到了卫生部的书面通报表扬，却始终对公众三缄其口，直到8月28日，该通报才刊登在卫生部主管的《健康报》上。参见李杨《保卫食品安全国家行动浮出水面》，《半岛都市报》2012年9月11日，第B1版。

信息不对称条件下监管合作的制约因素

三、新统合监管模式的潜在合作困境

通过上述分析可知，三方主体在信息不对称的情况下，会分别产生“失措”“失信”和“失察”，三类因素相交织，共同制约了监管合作。作为监管主体，不仅要应对自身的部门本位主义倾向，同时还要权衡两种目的冲突:消费者的保护和食品在市场上的自由流动。[2]Klara Kanska，“Wolves in the Clothing of Sheep?The Case of the European Food Safety Authority”，29 European Law Review 711(2004)，p.711.尽管此次食品安全法的修订对我国食品安全监管模式进行了改革，强化了信息披露、管理及反馈的机制，但监管主体仍可能面临以下潜在合作困境:

(一)与消费主体的潜在合作困境

如上所述，监管主体与消费主体的监管合作会受制于后者“失措”下信息反馈的阻滞和失实。

针对信息供给的问题，此次新法除加强产销主体信息披露责任(第47、53条等)，还特别强调了监管主体在信息发布、交流、解答方面的责任(第23、31、118条等)以及发布虚假或未经核实的食品信息的单位或个人的民事责任(第120条)。前一类举措可以在一定程度上改善消费主体食品信息获取的不足，而后一举措则有助于减少食品市场错误信息，引导消费主体作出理性市场反馈。

针对风险感知的问题，涉及消费主体信息分析和风险应对能力的培养。新法在原食品安全法鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全标准和知识普及工作的基础上，新增了食品安全教育的规定(第10条)。与此同时，统合监管模式本身也会在一定程度上降低信息成本和监管成本，从而使监管主体有能力覆盖更多的食品安全风险，缩小监管主体与消费主体的认知分歧[1]针对美国食品市场的研究表明，政府监管食品安全的有效性将影响公众的风险感知与购买行为，消费者越是认为政府食品安全监管措施有效，就越信任受监管食品的安全性。见Ben Virgo＆Leslie de Chernatony，“Delphic Brand Visioning to Align Stakeholder Buy-in to the City of Birmingham Brand”，13 The Journal of Brand Management 379(2006)，p.390.——同一项风险规制要达到规制效果相当，需要的规制成本会因规制机构的不同而迥异。[2]如估算美国环保署规章所可能阻止的癌症死亡人数，依该署方法评估，则结果是可以拯救6400条生命，但按照美国食品与药品管理局的方法，却只能拯救1400条生命。Michael Gough，“How Much Cancer Can EPA Regulate Away?”，10 Risk Analysis 1(1990)，pp.1—6.在多部门监管之下，各规制者往往会忽略自有规制项目给他人规制项目的安全或环境带来的影响。为此，集中化的规制机构有助于将相关问题理性化并形成相应规则，整合和综合利用专业知识，排除政治压力和民意的不合理干扰并树立权威，进而增加公众的信任度。[3]参见[美]史蒂芬·布雷耶《打破恶性循环:政府如何有效规制风险》，宋华琳译，北京:法律出版社，2009年，第84—89页。同时，作为食品风险信息管理中介，统合监管模式下的监管主体可以更好地贯彻新法新增的食品安全风险分级管理制度(第109条)的意旨，将散布于各环节的食品风险信息集中后加以系统分析处理，发挥规模效应，进而降低监管成本，减少消费主体的风险感知偏差。

然而，监管主体保护力度的提高会加剧消费主体对产销主体的监管依赖。在全面保护食品消费者的理念下，消费主体将会倾向于坐享监管主体提供的具有公共品属性的服务，在出现问题前“唯监管主体是用”，而在发生问题后“唯监管主体是问”，自身缺乏足够动机了解或分析基本的食品信息，并怠于实施市场性惩戒，[1]如有关食品化学性污染的一项研究表明:消费者所预期的是食品安全会被主动“提供”，而无需自己操心——应由“他人”(大多数情况下是政府)确保食品的安全性。而这一信赖还会导致消费者将市场平均价格水平作为“安全食品价格水平”，一旦产销主体因安全标准的提升而提价，消费者在质疑此前食品安全性的同时也往往更难接受价格的上涨。见Rupert Loader＆Jill E.Hobbs，“Strategic Responses to Food Safety Legislation”，24 Food Policy 685(1999)，pp.693，702，703.市场自发调节反馈机制有为行政监管机制取代之虞。然而，如上所述，监管主体无法(一些情况下也无需)实现全能监管，在此实然前提下，消费主体“搭便车”的后果可能是加剧自身的风险偏好并激励产销主体的“失信”行为，同时可能过度消耗监管资源，引发“公地悲剧”。另一方面，伴随着消费主体的监管依赖，监管主体决策代理的角色也得到强化，其自身不仅可能面临责任转嫁的风险，[2]据实证调查，我国食品消费者呈现归责监管主体的强烈取向。参见张金荣、刘岩、张文霞《公众对食品安全风险的感知与建构——基于三城市公众食品安全风险感知状况调查的分析》，《吉林大学社会科学学报》2013年第2期，第40—49页。而且会引起代理人道德风险的问题[3]申言之，出于维权的需要，消费主体与监管主体之间隐含着社会契约关系，监管主体作为代理人接受消费主体的委托而维护后者有关食品的权利，而监管权的集中和强化则在一定程度上巩固了这一委托代理关系。但如上所述，监管主体存在自利倾向，在尽可能增进自身效用的同时可能作出不利于消费主体的行为。对此，委托人一般需要向代理人支付一定的“信息租金”以激励掌握更多信息的代理人按照其目标选择行动方案。参见张璐、周晓唯《逆向选择与道德风险条件下的最优激励契约模型研究——关于食品行业的监管问题》，《制度经济学研究》2011年第4期，第115—129页。——如上所述，监管主体会因部门利益而发生“失察”行为，其合作意愿将受到其自主性的制约。一般只有当两个或更多独立的监管主体存在内生性制度激励来执行政策，且发现其执行权力交叠，而在其管辖权限内又存在着一定数量的服务需要时，这些主体才会相互竞争以确保市场的更大份额，相应也会更加关注消费主体所额外支付的“信息租金”。在统合协调模式之下，即使食品消费主体试图谋求监管合作，但由于不存在监管竞争，监管主体的合作意愿可能有所下降。

(二)与产销主体的潜在合作困境

如上所述，监管主体与产销主体的合作受制于“失信”行为下的监管对立及对市场效率的负面影响。

为抑制产销主体的“失信”，新法加强了其信息披露义务，特别增设食品全程追溯制度(第42条)，[1]该制度有利于在一定程度上避免消费者因缺乏信息而对发生某食品安全事件的整体产业产生恐慌。Lincoln Cohoon，“New food Regulations:Safer Products or More Red Tape?”，6J.Health＆Biomedical L.343(2010)，p.346.并大幅加重了产销主体的违法责任(第122条等)，还对原食品安全法中的许可制度、产品标示制度、查验记录制度和食品召回制度做了不同程度的完善和增订。另一方面，鉴于增加的合规成本，新法规定风险评估监测采样及抽样检验等费用由监管主体承担(第15、17、87条)。而与原分环节监管相比，同等监管程度下的统合监管模式将更有利于监管规范标准的体系化和精简化，[2]见Federation of Indian Chambers of Commerce and Industry，Industry Challenges in Food Regulations，2010，pp.8—9，available at http://www.ficci.com/Sedocument/20057/FICCI＿Survey＿on＿Industry＿Challenges＿in＿Food＿Regulations＿F.pdf.进而也会减少产销主体的合规成本。

从上述规定可见，作为“严格的监督管理制度”(第3条)，新法的改革趋向有二:集监管力量(统合监管模式)；施雷霆手段(严格的信息披露规定)。如上所述，两种趋向分别从集中监管与信息沟通的层面对产销主体“失信”的负面后果起到一定的抑制作用，但两种趋向相结合的一大结果是监管主体威权管制色彩的加重。[3]不同于政治学意义上的“威权主义”，此处的“威权管制”主要是指“监管机构当然地认为自己是监管的核心和主体，企业、公众、行业组织自然地被归为监管的客体，忽视社会力量的参与及重要性”。参见齐萌《从威权管制到合作治理:我国食品安全监管模式之转型》，《河北法学》2013年第3期，第50—56页。尽管在问责机制健全的前提下，威权管制本身未必会降低监管效率，但不可否认，威权与权威不同，后者基于信赖，而前者主要依靠威慑，监管主体的权力和所获信息在事实上趋于垄断，更易发生监管俘获和隐瞒事故问题，[4]较典型的事例是2001年郑州市区两级“馒头办”为争夺办证权、处罚权，而拒不承认对方所发生产许可证并包庇向自己缴费的企业所引发的当街斗殴事件。参见柳林子《郑州有个“馒头办”》，《大众商务》2001年第6期，第3页。其与产销主体的合作存在演变为恶意合谋的可能。

以我国当前的食品许可制度为例。诚然，许可制是解决市场失灵的一种有效方法，即通过发证向消费主体披露厂商已经具备了产销合格食品的资质和能力的信息，从而缓解食品市场的信息不对称问题，更可以直接剔除不合格的产销主体。同时，发证也能解决置信承诺的问题——由于投资与收益的时间不一致，政府需要通过发放许可证的方式保证产销主体利益的可预期性。然而，这种有限准入实质上也意味着监管主体掌握一项特权。统合监管模式下权力垄断性的提升加大了权力寻租人的潜在收益，“失信”产销主体与“失察”监管主体合谋的可能性加大。[1]针对食品事件瞒报、漏报现象，北京市工商局人员就曾指出，相关检测结果出来后需向被抽检人确认，中间需要一段时间。而某企业人士更直言不讳地表示，这一段时间差是企业与质检部门的“沟通期”。一旦被告知某批次产品不合格，通常企业会派专人与相关部门沟通，重新选定另一批次产品送检，如果合格，企业名字或将从不合格名单中消失。除了正常流程外，对企业而言，在各监管部门面前，更重要的是一套私下解决问题的潜规则。参见崔丹《联合利华问题茶背后:食品安全瞒报潜规则隐现》，载《第一财经日报》2011年11月18日，第B1版。尽管上述报道公布之时我国尚采用原多部门、分环节监管模式，但鉴于其在该管领域内信息、资源的专用性，各监管主体在该模式下也具有某种程度的垄断性(表现为多重分段监管垄断)，而这正是其权力寻租或监管俘获的一大原因。此外，许可制将监管主体的注意力转向企业是否得到证照这一形式本身，而非该企业是否存在安全隐患。由于监管部门耗费了大量精力围堵无证无照生产经营活动，致使审批之后往往无暇进行日常监管，从而过分依赖企业自律，[2]鉴于信息不对称、执行成本和自利行为，企业的自律有其限度，这也正是行政监管的必要性所在。见Nathan M.Trexler，“‘Market’Regulation:Confronting Industrial Agriculture’s Food Safety Failures”，17 Widener L.Rev.311(2011)，p.331.甚至滋生“以罚代管”现象。而选择性处罚又将削弱法律责任对产销主体的威慑作用，[3]根据乘数原则(multiplier principle)，如果抽检率过低，则只有极重的处罚才足以威慑机会主义行为。见Richard Craswell，“Deterrence and Damages:The Multiplier Principle and its Alternatives”，97 Mich. L.Rev.2185(1999)，pp.2187—2188.并激发企业的抵抗情绪以及集中攻关审批的投机行为。

尽管新法为此加强追究监管主体滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊(第142—146条)的责任，但监管主体瞒报食品安全事件不仅肇因于主动寻租，也受迫于问责压力。正是由于我国监管主体将取缔无证生产经营活动作为其职责重心，所以一旦发生食品安全事故，产销主体无论是否获证，监管主体都要承担监管不力的责任(这也是形成上述我国消费主体对监管主体强烈归责取向的一大原因)。在此背景下，新法又合并了监管权力并加重了其监管责任，统合模式下监管主体的问责强度大幅提升。为防微杜渐，避免问责，食品安全监管措施的制定和执行往往趋严，由此带来以下问题:(1)增加合规成本，甚至可能造成对产销主体不当的管制性征收；[1]即监管机关的过度管制干预造成了特定财产价值的严重减损。见 Christopher L.Burrell，“Co-Signing Danger:Why the FDA Should Tighten Regulations on the Use of Trans Fat in Foods in Order to Limit Its Adverse Effects on the Health of Low-Income African-Americans”，3 S.Regional Black L. Students Ass'n L.J.1(2009)，p.4.(2)对中小产销主体运营产生重大影响，不利于食品市场的充分竞争，[2]见 Renee Gerber， “The Future of Food Safety Regulation: Encouraging Both Food Safety and Environmental Sustainability by Protecting Small Farm Production”，May 2009，available at http://dash. harvard.edu/bitstream/handle/1/8592153/Gerber%2c%20Renee%20-2009%20Course%20Paper.pdf? sequence＝1.削弱消费主体的选择权，[3]David Alan Nauheim，“The Humble Almond:Why Congress Should Institute the Precautionary Principle to Guide Regulation of Environmental Toxins and Food Additives”，3 Liberty U.L.Rev.145(2009)，p.182.激化风险感知偏差；(3)加重监管执法负担。尽管监管要求有所提高，但实践操作中，由于监管经费、技术手段和专业人员数量的缺乏，[4]据调查，山西省某市涉及食品安全监管的行政管理相关机构共50个，行政执法人员1114人，但负责食品安全监管的专职人员为126人，仅占11.3%。而山西全省食品安全监管人员的学历以大专为主，研究生仅占1.0%，且专业分散。参见程景民《中国食品安全监管体制运行现状和对策研究》，北京:军事医学科学出版社，2013年，第88—89页。监管人员往往只能依经验水平有条件地选择需要检测的指标，造成了有法可依，但执行不力的问题。

(三)监管主体间的潜在合作困境

如上所述，监管主体之间的监管合作受制于组织结构失当下的“失察”行为。

在地方层面，与增进合作不同，统合监管模式意在通过减少合作的必要性即减少监管主体数量来解决横向结构上监管主体间信息资源分割的问题。为此，此次体制改革特别将工商行政管理、质量技术监督部门相应的监管队伍和检验检测机构划转给食药监局，以减少其对这些专用性人力资源的依赖，并增强其自主性。而较之设置全新监管部门，将监管权授予原隶属于卫生部的既有机构，则可以利用已经建立的信任关系来减少在立法和组织体系上遇到的障碍，避免各监管主体就职权配置和资源划分产生冲突，降低负外部性效应。此外，新法再次强化了地方政府负总责原则(第6条)，要求县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制(第7条)并加强部门间沟通，依各自职责分工，行使职权并承担责任(第8条)。

据此，新法下，地方层面“以块为主”的监管格局得到了很大突破，逐渐形成了“以条为主”的中央指导—地方领导双层管理结构。这一结构变化产生了以下相关联的结果:(1)地方层面的组织结构呈现出更为明显的职责同构性，原先分环节监管模式下形成的横向信息、资源的互补性结构不再，“关系合约”对信息对称的激励有所弱化；(2)地方政府不复行使分环节监管模式下对监管空白领域的剩余监管权，而是成为食药监部门的绩效评估者和直接领导者；(3)监管主体与地方政府的利益趋同，除了食品安全因素，其他地方性利益也将被纳入监管主体的考虑范畴，可能影响食品安全信息及商品的跨区域流通。如2013年5月湖南镉大米事件中，最先的信息通报者是远在广东顺德的质检部门而非湖南本省监管主体。

而在中央层面，横向组织结构反倒显得更为繁杂。典型者如新法第二章“食品安全风险监测和评估”的规定。该章一方面为突出食药监总局的统合地位，增加了“食品药品监督管理部门”在这一领域的大量主导性职能；但另一方面，又保留了原食品安全法中卫生部的风险监测和评估职能，还规定了食药监部门与“有关部门”的协同义务。以第22条为例，该条规定:“国务院食品药品监督管理部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。”依文义解释，会同国务院有关部门是食药监总局的义务，但该条既未明确“有关部门”的认定主体和标准，也未说明“有关部门”的协同是其权力还是义务，遑论“有关部门”在分析食品安全状况中的具体职能与责任。这种权责的模糊性肇因于食药监总局在统合模式下监管地位的双重性——作为统合主体，其在食品安全监管中具有当然的主导性；而作为国务院下属部门，其与其他监管主体并无必然的隶属关系——而这一尴尬地位造成的结果则是既难以达成内部关系合约(互补性专用资源的缺乏)，也无法实现外部的充分信息交流(内生制度和监管竞争激励的缺乏)。

四、食品安全监管合作的改进

(一)强化消费主体共治责任

统合监管模式下监管主体与消费主体潜在合作困境的症结在于双方决策代理关系强化下信息反馈的失灵。鉴于全面保护消费者的理念，消费主体会倾向于单方面依赖监管主体以减少决策成本并规避自身责任，而监管主体也缺乏合作的动力。但如上所述，食品风险生成的渠道是多样的，社会对于此类风险的预期及容忍度也受到媒体宣传、食品事件等外在因素的影响，监管主体本身无法保证全能式监管，尚需其他社会性、经济性因素的补充。[1]见Anna Szajkowska，“Different Actors，Different Factors-Science and Other Legitimate Factors in the EU and National Food Safety Regulation”，2 Eur.J.Risk Reg.523(2011)，p.523.这也正是新法确立“社会共治”原则的意旨所在。

新修订《食品安全法》下三方监管合作的潜在困境

而要改变监管主体的消极合作态度和消费主体的依赖倾向，就须强化消费主体作为社会共治参与者的角色定位。这种角色强化不能仅仅停留于对监督举报的鼓励，同时也要准确界定消费主体和监管主体的责任。正如美国1962年《消费者权利法案》(Consumer Bill of Rights)在创设消费者权益的同时，也提出了“消费者责任”(consumer responsibility)的概念，[2]据该法定义，消费者责任的内涵主要包括以下五个维度:(1)对产品质量和价格的批判意识；(2)争取公平贸易的行动力；(3)对消费外部性的社会关切；(4)环保意识；(5)消费者联合。见徐立成、周立《食品安全威胁下“有组织的不负责任”——消费者行为分析与“一家两制”调查》，《中国农业大学学报(社会科学版)》2014年第2期，第124—135页。就是要提升消费主体自身的责任意识。

对此，首先应促进消费主体对风险监管的理性认识，从而减少其与监管主体的认知差异。事实上，任何形式的监管只是提供一定程度上的潜在担保，食品通过检验只意味着“合乎常理的保障”，并未消除所有的安全隐患。因此，理性的消费主体应知悉并容许自身暴露于一定的风险之下，基于合理的信息处理能力水平而为监管主体限定恰当的监管范畴及相对应的监管责任，否则将给后者造成合作的反向激励。以无证餐饮为例，鉴于验看证照的便利性，消费主体“用脚投票”或许较之监管主体“疲于奔命”的围堵更为有效。同时，消费主体责任的设置当以保障其充分的选择权为必要。例如，消费主体光顾无证餐饮可能并非出于放任，而是肇因于部分地区食品市场发展本身的不充分或消费能力的欠缺，甚或对许可本身的不信任，此时就需要监管主体和产销主体共同保障商品和信息的自由、充分、有序流通。

要言之，社会共治原则下，监管主体的定位应当是风险信息的收集、分析、发布和管理者，不宜代理消费主体作出直接决策，相应地，也无需对后者的消费决策承担过当的责任。消费行为最终取决于消费主体自身基于监管主体和产销主体依法提供的充分真实信息而作出的理性判断。因此，尊重消费主体选择权的另一要求是保障其知情权。而统合监管模式下，也更应强调监管主体之于消费主体的辅助性风险信息服务角色，并创设行政、司法层面的监督渠道，完善消费主体反馈的回应机制。

(二)激励产销主体合作意愿

统合监管模式下监管主体与产销主体潜在合作困境的症结在于威权管制引发的关系失洽和监管失当。

为此，首先应改变以核查证照为主的日常监管工作安排，而将重心放于对有证产销主体行为的全程监管。当前无证企业存在的一大原因是食品消费主体对许可本身的不信任，而这种不信任恰恰是缘于监管主体因专注整治无证产销主体却疏于对有证企业的监管。如果许可不能保证食品的安全，那么消费主体在缺乏充分信息的情况下青睐价格相对低廉、购买渠道便捷的无证产销主体反而成为其理性的选择。反言之，只要通过监管充分保证有证企业的食品安全，那么在消费主体共治责任明确的前提下，就不易发生逆向选择问题，丧失客源的无证企业会被市场自然淘汰。同时，这一改变还有利于缓解监管主体的问责压力，使其无需因过分担心问责而制定过严的监管标准。

其次，鉴于当前食品市场结构两极化的现状，应改变原先统括性严格标准规范的制定偏好。统合监管与其说是让监管主体削足适履，毋宁说是要根据统一的风险评估，实现对产销主体的分类分级监管。如此既可以避免监管力度的不足或过度，也顺应监管规范统一之意旨。针对风险程度较大的产销主体，尤应鼓励其采用更严格的食品安全标准规范，[1]FAO，“Private Food Safety Standards:Their Role in Food Safety Regulation and Their Impact”，2010，pp. 10—28，available at http://www.fao.org/docrep/016/ap236e/ap236e.pdf.并加强日常的监督检查。而针对风险程度较小的企业(通常为守法的中小型产销主体)，鉴于其较高的成本敏感度，[2]见Gregory M.Schieber，“The Food Safety Modernization Act’s Tester Amendment:Useful Safe Harbor for Small Farmers and Food Facilities or Weak Attempt at Scale-Appropriate Farm and Food Regulations?”，18 Drake J.Agric.L.239(2013)，p.286.可以借鉴英国的合作式监管，教育和磋商先行，[3]刘亚平:《英国现代监管国家的建构:以食品安全为例》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2013年第4期，第7—16页。鼓励其发展，从而也能够缓解部分地区食品市场的竞争不足。

最后，应兼采市场化手段，引入市场第三方参与机制。鉴于当事人心理预期、道德约束及处罚确定性等多重因素，法律责任严苛化(如惩罚性赔偿、加重刑罚)本身对监管威慑的提升是有限的，[4]如一项针对252名大学生有关醉酒驾车处罚威慑的研究表明:(1)犯罪率与制裁的确定性(certainty)和严苛性(severity)的变化相关，但与惩罚即时性(celerity)无直接关联；(2)法外约束(如道德、信仰等)的威慑效果并不劣于法律责任；(3)当事人的“当下取向”(present-orientation，即注重眼前利益的倾向)将消减制裁严苛性的威慑作用；(4)较之严苛性，惩罚的确定性对犯罪的威慑更为有效。见Daniel S.Nagin＆Greg Pogarsky，”Integrating Celerity，Impulsivity，and Extralegal Sanction Threats into a Model of General Deterrence:Theory and Evidence”，39 Criminology 865(2001)，p.865.尽管围绕威慑的关联因素及实际效果尚有争议，但上述调研至少反映出惩罚严苛化本身并不足以实现最优的监管威慑。还可能造成产销主体的不当预防。不同于行政化命令，市场化手段更为注重调动市场主体的自我激励，因此与产销主体利润最大化的目标也更为契合，有助于纾解其对立情绪，并减少监管、惩处等引发的社会成本。申言之，食品安全领域内可采取的市场化手段大致可分为三类:(1)风险分担型措施，即如此次新法鼓励的食品安全责任保险(第43条)，此外还有诸如共保联营等风险集散形式；(2)共治参与型措施，即允许并鼓励第三方检测认证机构、非政府组织、网络传媒、行业协会等更多的社会主体参与监管监督；(3)资力激励型措施，即通过税收、银行信贷、产业基金等资本信用手段“惩恶扬善”。

(三)引入监管主体良性竞争

统合监管模式下监管主体之间潜在合作困境的症结在于职责同构的强化和内外部信息沟通的失调。

监管主体的“失察”有两条解决路径:其一为“釜底抽薪”，即通过监管权限的集中化以实现食品信息的自主占有和全面管理，从根本上避免因不完全合作而引起的囚徒困境等问题；其二为“分庭抗礼”，即通过立法赋予多个监管主体重叠的监管权限，发挥监管叠加的优势，实现监管资源的优化配置。

前一路径已为此次监管模式的改革所遵循，而后一路径或许是解决新模式下监管主体间潜在合作困境的可取方式:(1)良性监管竞争将有利于抑制监管主体的自利行为，激励与外部的信息交流。不同于分环节监管模式“谁监管谁负责”原则下围绕监管权属的零和博弈，由于各竞争监管主体职能的全面覆盖，监管对象的归属不再是责任推诿的借口。换言之，因职责所在，监管主体彼此的竞争(博弈)关系将持续到特定监管事项的终结，相应也将根据监管表现而共同分配各自的监管收益或监管责任，而无论其是否实际参与监管。可见，在监管竞争下，监管(包括监管主体自身与社会两方面)的成本收益并不固定，或能达成帕累托改进。而如上所述，为获取更多的监管收益(以政治收益为主)，监管主体会更加关注消费主体所提供的额外支付。(2)良性监管竞争将有利于克服职责同构下合作懈怠的问题，增进内部信息沟通。竞争性监管中，上级监管主体将从不同权责隶属关系下的多个监管主体处获取信息以协调监管行为，不仅一改现行逐层通报的单向信息传递形式，更可以参照竞争方行为，对下属部门行为绩效作出更为准确的评价。(3)良性监管竞争也将有利于改进监管措施，抑制监管对立和监管俘获。监管竞争不仅消除了监管垄断，而且能够激励监管主体的监管调整，进而增进监管措施的适度性和有效性。而这将有助于提升市场效率，维持市场秩序，从而赢得监管对象的配合和信任，树立监管权威。要之，平行竞争监管旨在改变统合监管模式下内外部食品安全信息流通的阻滞以及通过瞒报、拒不受理等方式逃避责任的倾向，预先将所有监管主体置于问责风险之下，促使其通过积极监管降低这一风险并获得相应收益，从而增进监管的绩效。

当然，不可否认，在缺乏合理问责及考评制度保障的情况下，过度的监管竞争或竞次行为不仅会破坏监管主体之间的合作信赖关系，还可能激化竞争主体之间的信息不对称，产生监管变动成本并导致监管力度的失衡及监管套利。[1]参见陈启青《监管竞争和监管合作:争论及启示》，《经济理论与经济管理》2008年第9期，第19—23页。事实上，监管的合作与竞争本就是一组对立统一的命题，而在我国已明确采用统合协调模式的前提下，理想的组织结构是以统合监管为主，而将竞争监管作为发挥制衡作用的辅助性手段。

申言之，竞争性统合监管模式的构建至少须满足以下要求:(1)存在监管可替代性，亦即竞争双方具备足够且相当的权力、资源；(2)监管利益目标应“大同小异”，既要共谋社会福祉，也要存在多元的利益考量视角；(3)尽可能降低重构成本，即如上文分析，较之组建全新部门，由既有部门充任统合监管模式下的竞争监管者更为适宜；(4)确保上级监管主体协调评议监管竞争的统合职能。这不仅是统合监管模式的应有之意，而且也是改变上下级职责同构、避免责任推诿及竞争失当的手段之一。而位于监管层级上端的中央监管主体也应有权根据需要获得其他部委在食品安全方面的信息协助。

有鉴于此，如下图所示，在食品安全监管中，掌握充分监管资源(如下辖卫生部门、质检部门等)且基于地域政治经济全盘利益考量的地方各级政府似更宜充任监管主体的平行监管者而非领导者；而为形成监管竞争，各级食药监部门则可相应改由垂直管理，由上级监管主体负责下级部门与地方政府监管竞争过程中的协调和评议，增强机构人员专业素质的同时，也创设了多元信息沟通渠道。

五、结语

综上所述，基于信息不对称的理论视角，由于在食品市场中功能地位的不同，监管主体、消费主体与产销主体三方各自所掌握的信息具有一定的专用性和互补性，因此于一定意义上，其合作机制可以视为一套信息资源配置的经济系统，而系统的运转则有赖于三方在信息披露、管理和反馈方面的归位尽责。

然而，鉴于三方主体利益目标的差异性，食品市场信息不对称的现状在激励三方主观合作意愿的同时，却也在客观上制约着信息流通与监管合作:在监管体制外部，追求效用的消费主体信息措置的不当(“失措”)、追求利润的产销主体市场信用的减损(“失信”)与兼具社会福利与政治利益双重诉求的监管主体监察的不力(“失察”)既是信息反馈失灵的原因，又是信息沟通不畅的结果；而在监管体制内部，监管主体自身利益目标的双重性又将引起组织结构的失衡与信息管理的失调，进而造成对市场主体的负外部性。由此可见，在信息配置体系中，监管合作的阻滞是“失措”“失信”与“失察”三类因素相互关联作用的结果。而这也预示着食品安全领域信息不对称以及监管合作问题的系统性和交互性。换言之，监管合作的增进不能仅仅依靠对某一类主体单线性规范激励，还有赖于监管制度对信息配置与主体关系的整体性调适，亦即监管模式的安排。

诚然，与原食品安全法及原多部门分环节监管相比，此次新法在机构体制改革基础上所构建的统合监管模式，通过集中监管及强化问责发挥了监管一体化的规模经济和范围经济效应，从而在不少方面有利于信息资源的内部整合与外部沟通。另一方面，鉴于上述三方主体利益目标的差异及其相应产生的合作制约因素，新法下的统合监管模式对三方主体权利(力)义务关系的改变似乎在一定程度上失之于矫枉过正。要之，对于监管合作，食品安全法的修订解决了一些问题(如信息披露与罚则威慑不足等)，激化了一些问题(如监管俘获、监管依赖等)，也延续了一些问题(如职责同构、责任推诿等)。若一言以蔽之，则造成新法下潜在监管合作困境的关键在于统合模式下制衡的缺乏——既表现为监管主体与消费主体隐性的决策代理关系，也表现为监管主体与产销主体的监管对立关系，更表现为统合监管主体与其他行政主体的两难关系。有鉴于此，不管是消费主体共治责任的强化，还是产销主体合规意愿的激励，抑或监管主体良性竞争的引入，事实上都意在从一侧面于当前统合模式中嵌入合理的制衡机制。

最后须指出的是，三方主体的监管合作是个极其复杂的动态博弈过程，而破解食品监管合作困境的视角也是多样的(如公共选择理论等)。同时，不同市场信用条件(涉及消费主体与产销主体的关系)下统合监管的绩效也不尽相同。因此，食品市场信息的沟通虽有赖各方主体的合作，但实现有效监管合作乃至重构监管组织框架本身尚不足以解决食品安全监管的所有问题。总之，本文只是基于当前实然制度背景，而试图从食品市场信息资源配置的路径，为新法社会共治原则的实现提供一条可资探讨的研究进阶。

(初审:丁建峰)

[1] 作者姜骏，男，复旦大学法学院2012级经济法学硕士研究生，复旦大学法学学士，研究领域为规制与竞争法学、金融法学，代表作有《论中国影子银行流动性风险的监管》《比较法下我国营业质流质法律问题浅析——以民间借贷中民商事差异为视角》等，E-mail:jiangjun2049＠126.com。