通过社区服务发展推进城市社区治理

徐永祥

华东理工大学社会与公共管理学院 教授

通过社区服务发展推进城市社区治理

徐永祥

华东理工大学社会与公共管理学院 教授

自民政部20世纪80年代中后期在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务以来，城市社区作为居民日常生活共同体的身份日益得到认可。如何通过社区服务的发展推进我国城市社区治理，是我们无法绕开的一项重大课题。我从三个方面阐释。

第一，服务对象的延伸与城市基层治理主体的多中心化。随着“单位制”的改革，大量的单位人转移到街道办事处和居民委员会，同时，个人、街道和社区在养老、医疗、住房等福利领域则开始承担更加明显的责任。为解决这一问题，民政部在城市社区倡导社区服务，其对象限于老人、残疾人、优抚对象等特殊困难群体。除民政以外，工商、税收、司法、劳动、卫生等部门也将大量的政务工作下派到社区。自20世纪90年代以来，农民工群体深刻影响着城市社会阶层结构的变化。城市社区中的农民工难以获得基本的公共服务，与城市社区居民之间区不仅充满着激烈的利益冲突，更是蕴含着种种的政治博弈。

不可回避的是，基层政府在城市基层治理中是单一的管理力量与权力中心。多样化的社区服务基本上变成单一的政府事务，基层社区自身所需要的各类居民自组织以及非政府组织、非营利机构难以发育和发展起来，居民所需的各类专业服务无法由街道办事处及其所属社区和体制内各组织承接。并且，公共物品的单一决策权力中心和一元化的供给主体在一定程度上剥夺了作为服务消费者的居民的选择权利。根据“多中心理论”，政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。因此，城市基层治理不能仅仅依靠政府，而必须是多中心的，即除了基层政府之外，还包括居委会、业主委员会、物业公司、社区居民以及社区自组织等。

第二，服务内涵的扩展与城市基层治理方式的双向互动。1991年在北京首次召开全国社区服务工作研讨会，明确社区服务的福利性质及其主要服务内容。自2000年以后，社区服务再次被确定为社区建设的主要内容，并要求社区服务实现“四个面向”。2006年，国务院发布《关于加强和改进社区服务工作的意见》，也指明了城市社区服务内容。随着城市经济的快速变化，社区居民的服务需求日益凸显出“社会性”的特质，即从基础性的社区服务向发展性的社区服务迈进。在此过程中，社区服务内在地包含四个方面：社会经济保障、社会凝聚、社会包容、社会赋权。

社区服务内涵的扩展势必要求城市基层治理的方式是一个双向互动的过程。一方面，城市社区服务是为了满足社区居民的不断增长的服务需要，城市基层治理应当充分尊重社区居民的愿望和实际需求，让社区居民参与到社区服务的各项规划和实施方案的制定过程中，赋予社区居民一种成员资格，即一种身份、一种权利。另一方面，以城市基层治理的视角而言，并不意味着全面替代既有的城市社区建设体制与管理机制，而是以社区服务促进城市基层治理方式逐步实现双向互动。

第三，服务主体的多元与城市基层治理机制的协同合作。与社区服务对象的延伸、服务内涵的扩展直接相关的是，城市社区服务的主体是多元的，基层政府提供基本公共服务，专业服务性机构提供的专业性服务市，而社区自组织满足居民的互助服务。当然，也应注意到，这些专业的社会组织/社区自组织“先天”与政府不是“平等关系”，而是一种“依附关系”。在某种程度上，专业的社会组织/社区自组织逐渐发展为顺从政府的“指示”，否则便无法“生存”。为此，一种协同合作的城市基层治理机制十分重要。

合作主义能够促进基层政府与专业社会组织、居民在社区层面协商、合作关系的建立，而基层社区不但是国家整合社会利益的管道，而且国家也透过基层社区汲取资源。需要说明的两点是：一是合作主义的关键在于捕捉到在利益中介结构中国家占据相对强势的主导地位，具体强度可因具体社会情境而变化；二是合作主义要求以充分发展的多元主义格局社会为基础。