基层社会治理的基本矛盾及其对策

顾 骏

上海大学社会学系教授

基层社会治理的基本矛盾及其对策

顾 骏

上海大学社会学系教授

创新基层社会治理的体制机制必须“纲举目张”，透过当下基层生活的复杂表象，发现背后的真问题，找准方向，找对路径，提出具有可操作、可复制的方案，切实提高基层社会治理的效果，为面上提供经验和参照。

“市民解决自身问题的努力不断增强与制度性资源供应持续不足的矛盾”是基层社会治理的基本问题。

当下被认作“基层治理的突出问题”，从自谋生路的无证设摊、将就着栖身的“群租房”、业委会维权、环境脏乱的“城中村”到居住困难居民的违章搭建，几乎都同市民自发的自我解决问题的努力不断增强有关，也同制度性资源供应持续不足有关：如果有充分的就业机会和体面收入，如果有充足的菜场等公共设施，如果能保障低收入人群的基本消费，如果房屋租金能与最低收入相匹配，如果有足够的法律保障业主权益不受侵犯，如果流动人口也能享受基本的公共服务，如果已有的法律能得到执行，如果行政部门不相互推诿，如果行政、法律、市场、公益、自治能相互协同，许多问题虽然仍会存在，但应该不会大面积发生并成为顽症。

明确“市民解决自身问题的努力不断增强与制度性资源供应持续不足的矛盾”为基层治理的根本问题，其主要意义在于给基层治理一个精确定位：创新基层治理体制机制不能只关注如何整治这些问题，更不是一味强化行政管制，而要从尊重市民自我解决问题的权利和积极性出发，增加和完善制度性资源供应，健全和完善法律和契约框架，特别是在行政之外找到可以用来引导和支持市民的自发努力，消除问题存在的土壤，缓解社会关系紧张，切实改善民生，提升市民生活质量，提升城市整体能级，实现个人和城市双赢。

有效治理“市民解决自身问题的努力不断增强与制度性资源供应持续不足的矛盾”是基层治理体制机制创新的真正着力点。

第一，要鼓励社会多元参与。政府的核心职能是在个人没有能力解决的领域进行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理。社会建设离不开政府，保障和改善民生也是政府的法定责任，但政府不可能独自承担改善民生的所有责任，不仅因为财政负担不了，还因为行政主导的公共产品供应存在内在局限，难以避免一系列副作用。我国的社会建设搞了多年，解决了不少问题，但民众的感受却与之不相吻合，“政府如何买单，群众何以买账”已成为各地政府关注焦点，而破解之道就在改变政府包揽过多，其他社会主体无从参与的现状。因此，社会建设的首要难题不是建设什么，而是如何建设，由谁来建设。只有调动全社会包括困难人员本身的资源和力量，同心同德，才能不但解决民生问题，减轻财政负担，而且改善政府与市民的关系，巩固党的执政基础。

第二，要搭建社会多元参与的制度框架。社会建设需要动员社会力量，但需要把市民散在的自发努力纳入制度化渠道，以免搅乱生活秩序，甚至冲击社会稳定。中国既有事无巨细政府包揽的传统，也有民众独立自主解决问题的文化。计划经济时代，个人选择的空间极其狭窄，市民也能“螺蛳壳里做道场”，打造自己的小天地。改革以来，在重大体制改革的关键时刻，市民作出了巨大牺牲，自己动脑筋，想办法，找出路，化解了许多改革难题。事实证明，市民既是识大体、顾大局的，也是会钻营、能来事的。比如，市民无证设摊，既可以在“不要政府提供低保，也不用政府提供就业岗位”的情况下，实现“自食其力”，自我解决就业问题，满足低收入群体的低水平消费需求，也可能阻碍交通，弄脏环境，影响公共秩序。因此，为了最大限度地促使个人努力产生既有利于个人，也有益于社会的结果，须将市民个人努力纳入体制渠道，以免相互抵消甚或彼此冲突，以此破解“市民解决自身问题的努力不断增强与制度性资源供给持续不足的矛盾”。

第三，要增加制度性资源供应。一要增加公共物品供应，满足市民基本需求，避免个人为刚性需求驱使，不择手段，破坏公共秩序。二要完善立法、司法和执法，整合现有法律资源，加大法律对生活的覆盖面，为个人解决自身问题提供规范和程序。三要加强部门协同，弥合监管漏洞，避免因政府部门间推诿、扯皮等导致市民解决问题时没有一个合法的部门受理而选择“非公”手段。四要鼓励引导市民“有序组织化”，有序参与社会治理。五要加强行政和其他社会力量的衔接和协同，转变政府职能履行方式，更多运用信息技术或专业手段，为市民自我解决问题创造良好环境。