重大事项决定权：边界和路径的求索

戴志华

对于各级人大，特别是地方人大，重大事项决定权是一项比较特殊的法定职权。从法理上来说，它比立法权、监督权、选举任免权更宏观，更能体现“人民当家作主”的政治逻辑，但在实际工作中，它又最具弹性，启用频率相对较低，实践成效难以作出准确评价。可以说，重大事项决定权的“沉睡”，已成为阻碍人民代表大会制度与时俱进的重要环节，迫切需要在权力边界与实施路径上进一步厘清。

历史沿革和法律内涵

众所周知，人大及其常委会的“四权说”是1980年4月18日，由时任全国人大常委会副委员长彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上提出并不断完善，最终成为普遍共识的。此后，随着工作实践的不断丰富和立法的逐步完善，重大事项决定权成为除立法权、人事任免权、监督权之外的一个单独职权，并成为人大制度理论研究的一个重要领域。

其实，从人民代表大会制度建立的那一天起，决定重大事项就是各级国家权力机关重要的法定职权。1954年新中国首部宪法在确立人民代表大会的职权内容时，就明确规定了全国人大常委会除立法、人事任免、监督权之外的十项决定权。1954年9月15日，刘少奇同志在作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时指出：人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。如今，经过60余年的发展，重大事项决定权在实践和制度上不断完善，现行宪法、地方组织法、各地方人大常委会讨论决定重大事项的规定以及人大及其常委会议事规则已经构成一个比较完备的制度体系。

当然，要全面、准确理解重大事项决定权，还必须把握好法律内涵。从法律关系的主体来看，一方是各级人大及其常委会，也就是权力的拥有和行使方；另一方是服从决定的有关国家机关、社会组织及自然人。从法律关系的客体来看，指向的是人民代表大会行使决定权的行为，包括行为过程及行为结果（决定或者决议）。从法律关系的内容来看，作为决定方的人大及其常委会所享有的法律权利应包括：知情权、提案权、审议权、表决权、发布权等；所承担的法律义务应包括：依法作出决定，禁止不作为。作为相对方的其他国家机关、社会组织及自然人所承担的法律义务应包括：执行、遵守决定；所享有的法律权利应包括：知情权、了解权。并且，法律关系主体的权利义务有着明显的一致性：即决定权是法定职权，既不得转让，又必须行使，行使决定权既是

法定权利，又是法定义务，如果出现应作出决定的重大事项，而人民代表大会及其常务委员会不作出决定，即是失职甚至违法。

近乎“沉睡”的职权

权力只有从法典走向实践，才能充分体现其价值和意义。综观近些年来各地人大行使重大事项决定权的情况，相比较立法、监督和人事任免，重大事项决定在启用频率、机制建设、实际成效上，都可以说是人大工作的一个薄弱环节。山东省委党校于2013年做过一次问卷调查，在监督权、重大事项决定权、人事任免权中，哪一项落实得最好？68%的人认为是监督权，21%的认为是人事任免权，只有11%认为是重大事项决定权。关于哪项职权落实得最差，63%的人选择了重大事项决定权。另外，36%的人认为目前法律法规或文件对重大事项的含义界定清晰，49%的表示模糊，还有15%选择说不清楚。

从当前的新闻报道和相关研究来看，地方人大行使重大事项决定权普遍存在“四多四少”：一是法律有明确规定的行使得多，法律原则规定或未明确规定的行使得少；二是决议决定的内容比较原则，定性叙述、倡导性要求的多，具体量化、明确法律责任的少；三是被动式决定的多，主动选题作为的少；四是作出决议决定的多，长期贯彻实施的少。如河北省人大常委会从第六届到第十届的二十五年间，有关经济社会发展与管理等方面的实体性决定只占决定总数的15%～25%，平均每年1～2件。山西省人大常委会30年来，共作出相关决议、决定37项，平均每年1件左右。1998年至2012年，扬州市人民代表大会共作出决议32项，实质性决议仅两项：《关于推进新阶段“菜篮子”工程建设的决议》和《关于迎接扬州建城2500周年，全面提升城市品质议案的决议》，后者是根据市委要求而作，只有建设品质、环境品质等五个方面的定性阐述，基本没有量化指标。在此期间，该市人大常委会共作出决议决定 132项，其中实质性决议仅9项，其他基本都是批准财政预决算、规划、普法、人事变动和代表工作等程序性的决议决定。而据北京市人大2012年调查，全市182个乡镇人大，最近3年行使过重大事项决定权并作出决议、决定的还不到10个乡镇。

综上可见，重大事项决定权要像立法、监督、人事任免一样常态化运行，成为各级人大依法履职的“常规武器”，还有一段漫长的路程。

权力虚置的主要因素

作为各级人大的一项重要职权，重大事项决定权长期难以实现制度设计初衷，由管总的权力沦为“弹性权力”，其症结何在呢？在山东省委党校的问卷调查中，对于影响重大事项决定权行使的最大因素，50%的人认为是重大事项决定权的设置，39%认为是党委和人大的关系，7%认为是委员的专业化程度。可以说，这些年来，在理论研究和工作实践两个层面，对影响重大事项决定权充分有效行使的主要阻碍，各方比较认可的主要有体制影响、法律规范、自身原因等。

从体制影响来看，我们的国家治理体系实质上是以党委领导为中心的权力辐射体制，党委领导—人大决定—“一府两院”执行的权力运行机制尚未理顺。特别是在地方治理中，党委决定、政府执行或者党政共同决定地方重大事项仍然是基本的权力运行模式，人大讨论、决定重大事项，并不是公共权力运行必经的程序。这也是重大事项决定权形同虚设的根本原因。

当然，在实际工作中最困惑各级人大的，是重大事项决定权在法律规范上的宽泛、模糊，以及响应机制缺失。虽然地方组织法第八条和第四十四条分别列举了县级以上的地方各级人大和常委会可以“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，并且当前已有28个省级人大及其常委会出台了关于行使重大事项决定权的地方性法规。但综观法律法规，没有对“重大事项”进行明确的层级界定，也没有完整设置讨论、决定重大事项的程序和机制。这也是重大事项决定权沦为“软权力”的重要原因。

另外，由于地方各级人大建设滞后，专业人才缺乏，工作力量不足，难以对本行政区域内重大事项进行科学、深入的预研究。讨论、决定重大事项时，往往是“急就章”，或是对“一府两院”提交文本进行简单审议，并且大多满足于作出决定，缺少狠抓落实的工作韧劲和制度保障。这也是重大事项决定质量不高的直接原因。

“常态化”行权的设想

重大事项决定权的常态化、高质量行使，实际上是国家治理法治化的重要内容。因而我们要跳出人大看人大，从推进国家治理体系和治理能力现代化、更好发挥根本政治制度作用的角度来思考重大事项决定权的相关问题。

首先，要坚持把依法决定重大事项作为加强党对人大工作领导的重要“抓手”。人民代表大会制度是党领导人民当家作主的根本政治制度，坚持党的领导是各级人大履职行权的生命线。离开党委的决策和领导来谈重大事项决定权是形而上学的“空中楼阁”，对改进人大工作、发挥人大作用有害无益。要改进党对人大决定重大事项活动的领导，一是从党内法规上明确地方党委决策的权限与功能，并在程序上与其他国家机关的决定、执行相互衔接，真正在工作层面把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来；二是充分发挥人大常委会党组的领导核心作用，把执行党委决策和依法履行职责结合起来，使党的决定转化成国家意志的法治途径更加畅通；三是各级党委要切实增强依法执政的能力，尊重和发挥各个国家机关的职能作用，善于通过国家权力机关来领导人民治理国家。

其次，要尽快从法制上厘清重大事项决定权的边界和路径。在宪法、地方组织法对重大事项决定权进行原则性界定的基础上，加快制定、完善地方性法规，对“重大事项”尽可能作出明确界定，对决定权行使程序进行合理规范，进一步“健全人大讨论、决定重大事项制度”，真正使“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”制度化、规范化。特别是“赋予设区的市地方立法权”后，省级人大及其常委会要加强指导，大胆鼓励市、州人大加快重大事项决定权行使的法治化建设，把什么事必经人大决定、如何决定、谁来监督执行、不落实应承担什么责任等用法规的形式固定下来，为地方人大依法审议、决定重大事项提供“施工图”。

第三，权力的常态化行使有赖于工作机制和行权者的“给力”。权力的实现，需要操作者按流程一步一步来落实。各级人大及其常委会要在制定、完善地方性法规的基础上，配套建立工作制度，开展业务培训，把项目库建设、决定事项提请、草案征集意见、会议审议辩论，以及公民听证、“三审”制、定期监督检查等落实到各个工作环节中，增强决定重大事项的系统性、规范性、实效性，防止“半夜鸡叫”式、单纯倡导式、“背书”式的决定。要像加强地方立法一样加强重大事项决定的工作力量建设，扩大专门委员会规模，增加专业委员配置；建立重大事项决定专家库，邀请专业人士和基层工作者为常委会审议、决定重大事项提供支持、帮助；明确界定常委会和代表大会决定重大事项的权限，加强代表讨论、审议重大事项的组织和服务，充分发挥人民代表大会职能作用，真正把决定重大事项转化为实现人民权力、凝聚社会共识的生动实践。

（作者单位：湖南省人大常委会研究室 ）