中国议会外交的发展历程与制度形式

2015-08-18王理万

人大研究 2015年8期

王理万

中国议会外交从初创到繁盛，期间经历了反复曲折的历史过程。中国议会外交的兴起，不仅意味着人大对于政府外交政策监督的强化，同时也是权力机关代表人民意志直接参与外交事务的过程。

我国宪法赋予全国人大及其常委会广泛的外交权力，包括了制定与修改涉外法律、批准外交预算、决定战争和和平的问题、宣布战争状态、决定驻外全权代表的任免、决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除、决定外交人员的衔级制度等。这意味着全国人大及其常委会有权通过立法、任免、监督、重大事项决定等方式参与国家外交政策的形成与执行。然而，上述外交权力行使过程，往往仅是全国人大及其常委会通过间接的形式参与外交活动，即主要通过规范与监督政府的外交行为来行使其外交权力。与此同时，全国人大及其常委会也直接参与各国议会间的对外交流，形成了具有相对独立性的“议会外交”。周恩来总理1956年在全国人大会议上的发言，就明确提出“在各国人民的接触中，各国议会代表团或者议员之间的互相访问，已经成为一种越来越重要的形式” [1]。但是，建国后很长时间内，由于对于外交主体的狭义理解，“议会外交”并未成为官方正式认可的词汇，而代之以“人大外事”“外事接待”“外事出访”等用语[2]。直到1987年的“全国人大常委会报告”中首次使用了“议会外交”的提法，并明确提出“议会外交不同于政府外交和民间外交，有自己的特点，应该充分发挥议会外交的有利条件，主动地有针对性地开展工作”，这无疑是对全国人大对外交往认识的一个飞跃[3]。

本文以全国人大及其常委会的议会外交为主题，概论中国议会外交的发展历程与制度形式，历陈议会外交在中国发展的关键时间节点，以及影响议会发展的内外因素；并就当下议会外交的制度形式进行简述，重点说明议会外交各种具体形式的开展情况。在结语部分，本文将结合议会外交的优势与局限，展望中国议会外交的制度成长与发展趋势。

一、中国议会外交的发展历程

中国议会外交起步于全国人大成立之时。1954年第一届全国人大一次会议召开时，就邀请了各国驻华外交使节和外交官员44人、外宾39人参加开幕式，这是中国议会首次向国际社会展示其组织形式与民主制度，可以视为中国议会外交的开端。这一阶段的议会外交的目标主要集中于争取外国政府对于新中国的承认，具有明显的“开国外交”的色彩；交往对象主要是社会主义国家议会，兼及亚洲邻国的议会，同时也开展与部分西欧国家议会的交往[4]。在1954年～1959年第一届全国人大代表团出访的11个国家中，社会主义国家占6个（苏联、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、南斯拉夫），亚洲邻国占4个（印度、缅甸、巴基斯坦、印度尼西亚），这亦可说明建国初期议会外交的重点所在。

事实上，建国初期最重要的议会外交活动是在1956年至1957年间，时任全国人大常委会副委员长彭真率领全国人大代表团，对苏联和捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、南斯拉夫六个欧洲社会主义国家所进行的访问——这是全国人大第一次派代表团赴外出访，从而拉开了中国议会外出交流的序幕。中国议会的首次出访的直接目的在于加强亚欧社会主义国家之间的联系，特别是代表团出访时正值发生波兰事件、匈牙利事件，“代表团相应地增加了一项任务，即多做工作，促进东欧局势稳定，加强社会主义阵营的团结”[5]。这一阶段的议会外交与政府外交都具有明显的“内外交”色彩，即与苏联、东欧社会主义国家的关系作为特别的外交关系，各国除了维护各自的国家利益之外，也有基于意识形态的共同目标[6]。

以社会主义国家与亚洲邻国为重点的议会外交政策，在1960年代初中苏关系恶化后得到调整。1964年毛泽东主席提出了“两个中间地带”的观点，“第一中间地带”是指亚洲、非洲和拉丁美洲已经独立和正在争取独立的广大经济落后国家，“第二中间地带”指整个西欧、大洋洲、北美的加拿大和亚洲的日本等发达的资本主义国家[7]。因此，这一时期对于议会外交的对象也作出了重点调整，针对“中间地带国家”开展议会外交。比如1964年朱德委员长致电巴拿马议长，对美国军队镇压巴拿马运河抗议表示谴责与愤慨；1965年第三届人大常委会第六次会议通过了关于支持越南民主共和国的呼吁书，声援越南人民的抗美救国斗争等，这是针对“第一中间地带”的议会外交的努力；而这一时期，“积极发展同西欧各国、日本等国议会的关系”则可以视为争取“第二中间地带”的尝试[8]。

但是在第三届至第四届全国人大期间（1964年～1978年），由于“文化大革命”的影响，全国人大及其常委会的工作几乎中断。1965年第三届全国人大第一次会议闭幕后直至1975年第四届全国人大第一次会议召开的十年之中，“全国人大及其常委会虽在名义上保留，但没举行过任何会议，实际上已瘫痪”；而1975年举行的第四届全国人大第一次会议也失去了代议机关的特质，因为代表根本不是普选产生的，而是通过省革委会协商指派的[9]。虽然，在此期间全国人大常委会也曾多次接待国外首脑和议会组织来访，“但是这些议会领导人和议员都是应外交部、中国人民外交学会、对外友协等机构邀请来华的”[10]。这种状态在1978年第五届全国人大召开后才逐步得以改善，在1981年期间全国人大代表团赴英国、哥伦比亚、奥地利、芬兰、日本等15国访问，并接待11国和欧洲议会代表团来访，访问与出访次数超越了以往各年[11]。特别是在1981年1月，全国人大常委会主办了“亚洲议员人口和发展会议”论坛，组织了以廖承志副委员长为团长的中国代表团参会，会议通过了《北京宣言》，并决定设立“亚洲议员人口论坛”——此次会议作为全国人大首次在华承办的国际会议，是中国议会外交走向成熟的重要标志。而1984年中国加入世界各国议会联盟则是中国参与多边议会外交的历史起点，因而成为中国议会外交走向成熟的重要标志。

中国议会外交的另一重要转折点发生在“八九风波”之后，西方国家对中国实行经济制裁，此时议会外交对于突破制裁发挥了重要作用。1990年3月，全国人大外事委邀请了法国参议院外交、国防和武装力量委员会代表团访华，江泽民总书记会见了该代表团，这是中国当时接待的西方国家级别最高的代表团。1990年9月，全国人大邀请了意大利天民党众议院议会党团主席访华，这些议会的访华团回国后，比较客观地向本国人民介绍了中国的情况，对于推动有关国家逐步取消对华制裁和恢复对华投资起到了重要作用[12]。欧洲议会也于1991年9月起恢复与全国人大的交流，并派出由7国16名议员组成的代表团访问中国[13]。事实上，在这个过程中地方人大参与的议会外交也发挥了重要作用，比如黑龙江省人大在1989年开展了对其日本友好城市议会的互访，并在1990年组织代表团出访加拿大、美国等友好国家，大力宣传我国改革和开放的政策。“通过这些活动，黑龙江省人大为配合国家外交，打破西方国家制裁，做出了贡献。”[14]

度过1989年后短暂的外交困局之后，中国议会外交迅速迎来了其“黄金发展期”。关于中国议会外交的黄金时期的时间起点，存在两种观点：一种认为是1995年8月21日至8月25日在北京召开的“全国人大外事工作座谈会”可以视为议会外交全面发展的标志，在这次会议上全国人大决定并实施有选择地向驻外使馆派人大的常驻人员[15]；另一种观点认为，1996年11月4日至23日，时任全国人大常委会委员长乔石应邀对土耳其、约旦、伊朗、越南和老挝进行正式友好访问，应被视为“中国议会外交的全面开始”。此次出访之后，全国人大常委会提出“全国

人大的外事工作是我国总体外交的重要组成部分，应进一步加强我全国人大与各国议会的交往，除保持高层互访外，还可有计划地开展专门委员会和工作机构之间的交往”[16]。虽然具体的时间起点存有争议，但毫无疑问的是，在第八届全国人大期间（1993年～1998年），议会外交得到迅速发展。从委员长的出访次数可以证明议会外交的发展程度，第一届至第五届全国人大常委会委员长刘少奇（1954年～1959年）、朱德（1959年～1978年）、叶剑英（1978年～1983年）在其任职期间均无出访记录；而在彭真（1983年～1988年，出访2次2国）、万里（1988年～1993年，出访3次6国）担任委员长期间开始有小规模的出访；而在乔石任职的五年内（1993年～1998年）共计出访8次，正式访问30国顺访1国[17]。相关评论也指出，“如果说过去，有那么多的国家对中国的议会所知甚微、交往极少是政治家的粗心的话，与中国建立一种新型的议会关系，已成当今各国不可小视的选择。”[18]

中国议会外交兴起的原因，除了外交理论的发展，以及国际因素的影响，全国人大的政治地位提升则是内在原因。换言之，全国人大逐步落实其权力机关的宪法地位的过程，必然伴随着其外交影响力的不断扩大。1980年代对于“文化大革命”的制度反思，使领导层认识到法制的重要性，人大代表的问政与监督意识也大为提升，因此作为立法与监督机关的全国人大及其常委会的政治地位也愈发重要；特别是彭真与万里先后担任委员长后，“两人的党内地位崇高，人大的工作有所不同”[19]。民主政治的发展要求全国人大在国家的外交事务中扮演重要角色，要求进一步加大全国人大在总体外交工作中的参与力度，这也有助于全国人大深入到我国外事决策中去，将其立法职能和监督职能落到国家总体外交的实处，而不仅仅是做一个旁观者或“橡皮图章” [20]。

二、中国议会外交的制度形式

现任全国人大常委会副秘书长、全国人大外事委员会副主任委员曹卫洲在接受媒体采访时，曾就中国特色议会外交的形式做了权威界定，认为其包括了“高层交往、机制交流、专门委员会、友好小组、办事机构及地方立法机构之间的交流等”[21]。也有学者曾提出中国政治协商会议的对外交往也应视为议会外交的形式——作为中国多党合作和政治协商的机构，政治协商会议在其章程中即明确规定“积极主动地开展人民外交活动，加强同各国人民的友好往来和合作”。截至2008年，全国政协已同121个国家的211个机构和12个国际或区域性组织建立联系并开展友好交往。由于政协的政治定位和外交职能，学者提出应将其视为广义上的“议会外交”的范畴[22]。事实上，1954年全国人大成立之前政协作为“代议机构”进行的对外交往确实可以纳入“议会外交”的范畴[23]。但是在全国人民代表大会成立之后，政协所具有的权力机关的性质也随之剥离，其所进行的外事交往也不应再视为议会外交。因此，下文论及的议会外交的形式不包括“政协外交”。

（一）议会高层的互访

中国议会外交中，往往将外国议会领导人的来访称为“请进来”，将中国议会领导人的出访称为“走出去”。中国议会外交的前期，以“请进来”为主，全国人大常委会领导层（特别是常委会委员长）出访的次数并不多；但是在1990年代之后，出访次数逐渐增多。全国人大的议会外交的形式中，委员长的外事活动居于最高地位，也是中国首脑外交的重要组成部分。特别是中国民主党派的主席一般兼任全国人大常委会副委员长，因此可以直观向国际社会展示中国的政党制度。按照惯例，委员长出访和全国人大代表团出访或参加国际会议，事后都要写出报告，提请常委会会议审议。报告一般包括访问的情况、中方代表团工作，以及进一步开展议会外交包括发展同被访问国关系的建议三部分内同，一般是书面报告，特别重要的也可作口头报告[24]。报告制度的目的显然在于保证出访的制度化与有效性，并保持议会外交在政策和目标上的连续性。

（二）固定交流机制

中国议会外交的形式中，“议会定期交流机制”具有重要地位。第十届全国人大外事委员会主任委员将其称为中国议会外交的“一大抓手” [25]。由于在定期交流中，双方议会的民意代表可以就感兴趣话题进行坦诚交流，消解双方意识分歧，对于促进双方国民的相互了解具有潜移默化的作用。中国最早在1981年与欧洲议会建立交流机制，这是全国人大首度与外国（组织）议会建立交流机制。此后全国人大通过签署谅解备忘录的形式，先后与加拿大议会（1998年）、美国众议院（1999年）、美国参议院（2004年）、德国联邦议院（2005年）等国家建立定期交流机制，特别是在2006年中国与英国、日本、韩国、澳大利亚、南非、巴西六国建立了交流机制。这些交流机制中，中国与俄国的议会定期的交流被认为是全国人大与外国议会定期交流机制中最活跃、最有成效的机制之一，也是唯一由全国人大常委会委员长牵头并担任中方主席的议会高层交往机制[26]。

（三）专门委员会交往

全国人大下设的专门委员会的对外交往具有更强的针对性和专业背景，特别是全国人大外事委员会更是承担了大量的对外交往的任务。第十一届全国人大期间（2008年～2013年），外事委员会共邀请接待来自美国等41个国家和欧洲议会的88个代表团访华，组织48个全国人大代表团、16个外事委代表团出访42个国家和欧洲议会，出席44次国际和地区议会组织活动[27]。此外，外事委员会还承担对重大外交事件发表官方意见的重要职能，比如在2013年就日本众议院通过决议要求撤销中国东海防空识别区事外事委发表声明，就日本首相参拜靖国神社以外事委员会负责人名义发表谈话，阐明我国立场[28]。全国人大的其他专门委员会也承担对外交往的职能，比如民族委员会在外事工作中将宣传中国民族政策、表达在“涉藏”与“涉疆”问题上的原则立场、消除西方反华势力利用民族人权问题对我国的诋毁作为重要任务[29]。

（四）双边友好小组

1970年代国外议会先后设立了对华友好小组，为了促进其与全国人大的交流，六届全国人大第九次会议在1984年决定按国别设立对口友好小组，首批成立全国人民代表大会中国与塞内加尔、扎伊尔、苏丹、土耳其、日本、希腊、意大利、法国、英国、欧洲议会等十个对外双边友好小组[30]。发展至2013年全国人大已经成立了106个双边友好小组，一般而言每个友好小组设主席与副主席各1名，组员5～9名，均为熟悉对方国家的人大代表。重要国家的议会交流小组的组长一般由全国人大外事委员会副主任兼任，比如全国人大外事委员会副主任委员赵白鸽兼任中英友好小组组长、迟万春兼任中法友好小组组长。与之对应，在国外议会中设立的对华友好小组，也是与中国开展议会外交的中坚力量，“国外议会对华友好小组的议员一般都对中国怀有友好感情，希望深入了解中国，通过他们的工作，可以影响其他议员，对增进各国人民之间的了解和友谊有着重要作用”[31]。人大外事委员会副主任委员吕聪敏对美国国会对华小组的评价认为，“这些小组的成员不回避同我方的分歧，但对话的态度是积极的、诚恳的；我方的一些重要信息和他们在华了解到的真实情况也能带回去，在国会同事中宣讲，起到了增信释疑的效果；他们关注的议题很多，核心是中国的发展对美国利益的整体影响。[32]”议会外交的实践中，友好小组的活动经常与固定交流机制结合在一起，友好小组成为固定交流机制的组织形式，而固定交流机制成为友好小组的活动载体。

（五）工作机构的交流

目前全国人大的工作机构包括了办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会。这些工作机构负责处理全国人大常委会日常的行政、起草法律草案、预审国家预决算，并就港澳基本法实施中的问题向常委会提出建议。因此与议会高层互访、固定交流机制、专门委员会，以及友好小组等形式不同，工作机构的交流不再是议会领导与议员（congressman）之间的交流，更多体现为议会工作与行政人员（congressional staff）之间的交流，因而更加具有针对性与目的性。比如2011年全国人大常委会法制工作委员会主任李适时率团访问以色列，其访问对象设定于以色列议会、最高法院、司法部等法制部门，交流也集中于如何维护法制统一、立法如何促进经济社会可持续发展等议题。因此，工作机构之间的交流具有更直接的针对性，往往就立法经验、预算审查、法律解释等与议会职权相关议题进行经验交流。

（六）地方人大的对外交流

“议会外交同政府外交一样，出现了纵向的层次分化现象，即它在国家和地方两个层面上同时开展，地方议会正成为一股不容小视的力量参与到国家的外交活动之中。”[33]中国除了全国人大进行议会外交之外，地方人大也在积极参与国际交流。多个省的人大专门设立了“外事委员会”或“外事侨务委员会”，以促进地方人大积极从事对外交流。比如1993年12月浙江省八届人大常委会决定设立省人大常委会外事工作委员会，从1980年至2009年近30年间，浙江省人大常委会共接待外国议会代表团和友好访问团431批，组团出访107批[34]。全国人大支持地方人大的外事工作，在出访团队中吸收地方人大常委会人员加入，并协助有关省、区、市与外国地方议会建立联系，而在国外访问团赴各地参观访问时也需要地方人大的配合与协助[35]。事实上，目前地方人大的外事活动所面临的问题也在于其对全国人大外事计划的“高度依赖”，从而导致自身定位模糊，无法充分突出地方特色[36]。

三、结语：议会外交的发展前景

中国议会外交从初创到繁盛，期间经历了反复曲折的历史过程。中国议会外交的兴起，不仅意味着人大对于政府外交政策监督的强化，同时也是权力机关代表人民意志直接参与外交事务的过程。“全国人大对外交往，代表我国国家利益，直接表达人民意愿，阐述中国人民对于国际局势和一些重大问题的根本看法，展示中国人民建设祖国和构建和谐世界的美好愿望，了解各国主流民意，增进相互理解和友谊。” [37]因而，议会外交可以更为直接体现人民主权原则的要求，促进外交主体的多元化和外交决策透明化；也使得人大代表有机会深入到外交决策的制定实施过程，增加外交决策与运行的民主化和参与性。

较之于政府间外交而言，议会外交具有稳定性与灵活性的制度优势。议会外交由于不受国外政府换届或政党更迭的影响，可以保持长期的稳定议会友好关系。比如，1997年全国人大代表团对玻利维亚和墨西哥进行访问时，正值两国政府换届，“但是两国不同党派的议员均表示，此时更应加强同中国的友好合作，即使选举后政府更迭也不会改变对中国的友好政策，虽然党派政见不一，但均表示愿同我发展友好关系。”[38]甚至议会外交可以灵活地与未建交国议会进行交往，“通过与未建交国的议会之间的交往，为建立正式外交关系铺路搭桥，历来是全国人大议会外交的一大特色。” [39]这说明议会外交具有其独特的制度优势，可以补充政府外交的短板与不足，服务于总体外交目标的实现。

据此可以预见，随着国际形势转变和人大政治地位的上升，议会外交的制度优势将愈发明显，其在总体外交中的地位亦会逐步上升。“不能把议会外交当成政府外交的小伙伴，更不能视之为可有可无的外交点缀；经济社会发展程度和现代化水平越高，融入国际社会的力度越大，议会外交的作用就发挥得越明显。”[40]但是，由于议会本身所具有的局限性，包括议会权力的相对弱化、议会决策机制的繁琐，以及缺乏外交专业性等客观原因[41]，限制了议会外交的发展。由此，在中国总体外交的多元主体格局之下，议会外交的重要性与独立性将不断增加，但是其发展的制度空间仍取决于自身权力界限与能力范围。

注释：

[1]周恩来：《关于目前国际形势、我国外交政策和解放台湾问题》，人民出版社1956年版，第10页。

[2]郭树勇：《中国特色议会外交刍议》，载《世界经济与政治》2012年第7期。

[3]张剑：《中国特色议会外交研究》，山东师范大学硕士学位论文，2010年4月，第36页。

[4]罗沙：《全国人大议会外交60年剪影》，来源“新华网”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/09/c_111

2412988.htm.

[5]阎明复：《彭真率团访问苏东六国》，载《中共党史资料》2008年第4期。

[6]于向东、施展：《中国外交的形式主义与神秘主义》，载《文化纵横》2012年第4期。

[7]中国外交部、中共中央文献研究室编：《毛泽东外交文选》，中央文献出版社1994年版，第506～507页。

[8]刘世华、吴绍禹：《从全国人大的议会外交看改革三十年的对外关系》，吉林省纪念改革开放30周年理论研讨会暨首届社会科学学术年会优秀论文，2009年2月。

[9]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第67页。

[10]张剑：《中国特色议会外交研究》，山东师范大学硕士学位论文，2010年4月，第20页。

[11]杨尚昆：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告——1981年12月7日在第五届全国人大第四次会议上》，载《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第四次会议文件》，第86～87页。

[12]熊伟：《关于议会外交的研究：以中国全国人大为重点的分析》，中国人民大学博士学位论文，2008年4月，第147页。

[13]相关研究指出，欧洲议会在1991年访华时提出两点前提条件：一是安排访问西藏，二是双边会谈议程须将人权问题纳入。学者认为，欧洲议会对北京采取“两手策略”，即在与北京改善关系的同时，也要求北京尊重人权。具体请参见刘文彬：《欧洲议会与中华民国立法院及中共全国人民代表大会关系之比较研究（1975～2000）》，载《台湾师大历史学报》第34期，2005年12月。

[14]王耀臣：《关于我省与外国建立友好城市发展情况的报告》，1992年8月15日在黑龙江省第七届人大常委会第二十八次会议上，来源“黑龙江省人大常委会网站”，http：//www.hljrd.gov.cn/detail.jsp？urltype=news.NewsContentUrl&

wbtreeid=1297&wbnewsid=6121.

[15]《乔石谈民主与法制》编辑组：《读“乔石谈民主与法制”》，人民出版社2012年版，第26页；郭树勇：《中国特色议会外交刍议》，载《世界经济与政治》2012年第7期。

[16]曹志：《乔石委员长访问土耳其、约旦、伊朗、越南、老挝五国情况的书面报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第9期。

[17]相关研究指出，全国人大常委会委员长的年龄也是开展“议会外交”不可忽视的直接影响因素，如果议会领导人年迈，则很难通过出访的方式开展议会外交。“特别是自万里、乔石、李鹏担任委员长后，由于领导人相对年轻，议会外交相对活跃，组织机构不断健全，同西方国家议会关系逐步改善和发展，同周边国家议会的交往与合作不断扩大，同广大发展中国家议会的友好联系进一步加强。”具体请参见，赵可金：《关于议会外交的理论思考》，载《人大研究》2012年第5、6期。

[18]戚德良：《乔石出访亚欧五国纪实》，载《中外管理导报》1996年第4期。

[19]徐湘林：《民主、政治秩序与社会变革》，中信出版社2003年版，第155页。

[20]龚亮华：《论中国议会外交》，外交学院硕士学位论文，2009年5月，第14页。

[21]徐燕：《走出一条有中国特色的议会外交之路——访全国人大常委会副秘书长曹卫洲》，载《中国人大》2012年第22期。

[22]陈宗海：《中印议会外交的历史回顾及现实特点》，载《当代世界》2010年第2期。

[23]杨素群：《论政协外交的作用和性质》，载《山东师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第5期。

[24]刘政、程湘清：《民主的实践——全国人民代表大会及其常委会的组织和运作》，人民出版社1999年版，第274～275页。

[25]徐松、白旭：《中国“议会外交”取得新突破》，来源“新华网”，http：//news.xinhuanet.com/misc/2007-03/15/conte

nt_5850218.htm.

[26]梁国栋：《谱写人大对外交往新篇章——全国人大2013年外事工作回眸》，载《中国人大》2014年第4期。

[27]《第十一届全国人民代表大会外事委员会五年工作总结》，2012年12月27日第十一届全国人民代表大会外事委员会第四十四次全体会议通过。

[28]《第十二届全国人民代表大会外事委员会2013 年工作总结》，2013年12月23日第十二届全国人民代表大会外事委员会第十四次全体会议通过。