地方立法信息化研究

吴楠++李亮

如何能够把社会各个阶层的利益诉求，特别是公众的利益诉求充分整合到地方立法决策中，是现代法治社会的理性选择，也是当前深化改革和社会主义民主政治的必然要求。互联网时代的到来，运用信息化手段开展地方立法工作则为实现全方位多角度公众参与提供了重要的路径选择。随着公众参与地方立法意识不断增强和信息技术的不断更新，如何在地方立法过程中吸纳、整合和引导网络民意，以及合理利用各类立法信息则显得越来越重要。笔者曾先后在地方人大机构从事立法和信息化工作，对信息化在地方立法中的应用进行了粗浅的研究，借此文谈谈对地方立法信息化的认识。

一、信息化是当前拓宽公众参与地方立法途径的重要选择

党的十八届四中全会指出：“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。”根据中国互联网络信息中心CNNIC最新发布的《第35次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年12月，我国网民规模达6.49亿。信息化水平的不断提升使任何人都可以非常便捷地通过博客、微博、微信、QQ等成为独立的信息发布者，并不同程度地形成或影响社会舆论。网络信息来源之广、信息获取之快和信息搜寻之全均达到了前所未有的程度。推进地方立法民主化，拓宽公民有序参与，地方立法信息化则成为了选择的重要路径。

个人理解，地方立法信息化是指立法机构应用现代信息和通信技术，将与地方立法有关的信息和服务通过信息技术进行整合，形成系统资源并为地方立法机构提供参考决策和信息支撑。从立法机构和公民两个层面来考量，其必要性有二。

第一，就立法机构而言，有了强大的信息化技术支撑，立法技术也就有了科学化的体现。立法机构可以利用网络来表达它的目的、意图和想要实现的目标，而网络呈现给社会公众的是一个透明、公开、畅所欲言的平台，直接形成信息来源的多渠道和全方位。这样，与人民群众普遍关心的问题和立法中的难点、焦点条款可以有更多层面的解读，立法机构也就能够防止单一信息来源而造成法规条款不明确或者权责不相统一的问题出现。同时，立法机构也可以利用信息化的手段，实现立法信息数据的系统编纂和处理，形成各种与立法相关的各类数据库，方便立法机构查询并使用各类立法信息。在征求立法项目和立法后评估过程中，立法机构对一些需要问卷调查和实证分析的项目，通过网络辅以相应的数据处理软件可以取得量化的分析数字，会比现在仍在使用的寄发邮件和登载在平面或者纸质媒体的方式更直观的显示出所需要的结果。

第二，就公民而言，通过网络可以实现足不出户、毫无身份限制地参与到地方立法的各个程序之中。只要能接触到网络，掌握相应的操作方法就可以借助立法机构提供的平台发表对法规草案和立法项目的意见。这样，立法参与者的数量会大大增加，不但会有很多有强烈个人特点的见解可以得到表达，而且与立法相关的各类信息也会得到大幅度的增长。丰富的立法信息不仅能够更好更多地反映社会现实问题，使地方立法更加贴近民生，反映民情民意，而且使立法工作者更加精准找到地方立法中的各利益诉求的平衡点，最大程度地减少片面性和主观性。

二、信息化是今后一个时期完善立法工作机制的内在要求

随着时代的发展和全面深化改革的不断深入，地方立法工作面临着更加复杂的局面，在地方性法规中如何更好地体现可操作性，更好地协调各利益群体之间的矛盾，更好地保障有关决策能够落到实处，这些都对地方立法工作提出了挑战，但同时也为地方立法信息化提供了一个发挥特点的舞台。创建一个能够高效运行的地方立法信息化系统，是今后一个时期完善立法工作机制的内在要求。

从技术支撑和工作机制两个方面考量地方立法信息化的作用。第一，从技术支撑上看，通过信息化可以实现立法大数据库的形成，诸如“法律法规库”“项目库”“背景资料库”“论文库”和“立法论坛”等，为立法机构以及公众提供资料查询、在线交流以及网络调查等服务。这样一方面可以更方便快捷的掌握立法需求信息，为乐于参与地方立法工作的公众提供所需资料，另一方面在海量的数据信息基础上，民情民意的反映将更加具有针对性，进而使立法机构掌握主动权，克服当前存在的公民意见建议的随意性和盲目性。第二，从工作机制上看，通过信息化可以实现跨区域、跨部门立法信息的共享使用，缩短地域距离，改变动辄“外出取经”的现象，大大节省了立法成本。在地方性法规的执行过程中，可以通过数据互联互通，加强立法与执法之间的联系，做好法规实施后的跟踪问效，及时掌握了解法规实施的实际情况，以便能校正立法思路，修改完善相关法规，改进立法技术，增强可操作性。

三、地方立法信息化的路径探索

据了解，目前全国各省市在应用地方立法信息化时的主要形式有：运用网络征求立法项目或者法规草案意见，在网站建设立法专栏，建设法规库和规范性文件备案审查系统等等。但这些应用还不很广泛，可以说我国地方立法的信息化建设仍处在探索和发展的阶段。地方立法的信息化仍显得相对滞后，如何完善地方立法的信息化工作，笔者认为应包含以下几个方面。

一是加强门户网站中的地方立法系统建设。可在门户网站开辟立法子站或立法专栏，相对集中公布立法信息，并尽可能地提供相关各类立法参考资料。在门户网站公布进入常委会审议程序的法规草案审议稿，并通过数据处理汇总反馈给立法机构，人大常委会组成人员可以通过专门的渠道掌握并收集立法意见和建议。可以邀请有关立法人员做客网站在线就公众所提的集中性意见、建议进行反馈，并回答网民就立法所关心的问题。可以在网站开发专用意见建议邮箱，在网站后台集中处理。无论采取何种方式，但总之就是要在互动交流的便捷和信息资源上下工夫，不断扩大法规的受众面，让公众了解立法全过程，这也是“开门立法”的表现形式之一。

二是建立地方性法规相关资料信息数据库。前文提到的几类数据库应均在此列，该数据库应当明晰地反映出所有制定过的地方性法规的制定机关、生效失效时间、调整的法律关系领域、修改变动、备案审查、相关资料情况等各类有关信息，并提供关键字查询、批量查询、数据下载、同类法规推荐等功能，目的就是能够为立法机构和社会公众提供查询、比照等服务，为法规的修改完善提供足够的参考资料，也便于对法规进行汇编整理。

三是通过数据处理审查法规草案。进入立法程序的地方性法规草案，其内容是否与上位法重复和抵触，是否与同位阶的地方性法规重复和冲突，以往采取的都是人工处理的方式。开发依托法规数据库，通过数据处理或者能够通过云计算的方式进行关键字排查法规重复和冲突的软件，则可以大大提升工作效率，减少因人工处理造成缺失的现象，大大节约立法成本，从不抵触的要求上提高立法质量。

四是就个别重要的立法主题设立专栏或者论坛。当已经生效的法规需要进行立法后评估或者需要修订时，可以在门户网站设若干立法主题专栏或论坛，供民众对法规产生的实际效果发表意见并参与讨论；也可用此方法向公众进行法规实施效果问卷调查，采取相关技术处理取得量化的分析数字，以促进立法工作人员对法规实施情况进行掌握，便于深入研究。这种方式符合当前社会主义法律体系修改完善阶段的实际，通过网络可以更加全面了解法规实施的效果，更加有针对性的修改完善相关法规。

五是充分利用新媒体开展互动交流。据统计，我国的手机网民规模已达5.57亿，依托移动互联网产生的各种新媒体，最大优势就是获取资讯方便快捷，并可以实时互动。在地方立法各阶段，运用微信公众平台、微博实时发布、手机APP等信息化形式及时公开立法过程中的相关信息，及时收集整理，及时展开同网民的互动交流，地方立法的征求意见建议的获取速度将更快，反馈将更及时，公众参与度将更高。

六是提升地方立法机构工作人员适应信息化的能力。中国网民普遍年龄较小，习惯快餐式的阅读方式，如何避免网络舆论先入为主，地方立法机构要善于主导网上舆论，作出理性判断。这就要求地方立法机构的工作人员不但要熟练应用信息化手段，还要善于处理网络舆论。当前立法工作人员普遍信息化应用水平不高，熟练掌握计算机和网络应用并善于同网络舆情打交道的人员更是十分有限，提升这两方面的能力，以适应地方立法信息化的新常态，也是地方立法信息化的应有之义。

七是要注重数据的更新维护。“重建设、轻维护”是政务类网站普遍存在的问题，也是地方立法信息化过程中容易被忽视的环节。地方立法的相关数据库还是“内容第一”，不及时更新维护，一是直接造成在公众中的信誉率降低，直接损害公众参与地方立法的热情；二是计算机实时处理不能够实现，大大减少其实用性；三是容易产生安全问题，成为被黑客攻击的目标。基于以上原因，更新维护应摆在与建设一样的地位，由专人定时进行。

（作者单位：中国石油天然气股份有限公司天然气与管道分公司合作与股权管理处，甘肃省人大常委会办公厅宣传信息处）