加强地方权力机关全口径预算决算监督研究

张朝霞

摘 要：加强权力机关的全口径预算决算审查和监督是遏制财政供养单位用钱失控、保障政府资金收支合法合理的重要保障。地方权力机关财政监督所面临的问题是：法律制度供给不足、专业监督水平低、缺乏监督动力、监督结果刚性约束低等。根据国内地方权力机关财政监督的改革实践及国外的经验，应采取健全多管齐下监督体系、提高地方权力机关财政预算监督的能力、增强预算透明度等对策措施。

关键词：全口径预算决算；地方权力机关；预算监督；增强透明度

中图分类号：D922.21 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0114-07

党的十八大报告和十八届三中全会《决定》提出了“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”，“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，从而明确了各级权力机关改进加强财政预算监督方向及措施。那么地方权力机关如何开展“全口径预算决算”监督？面临问题有哪些？采取何种对策？本文对这些问题予以关注。

一、“全口径预算决算”的含义及加强对其审查和监督的必要性

（一）“全口径预算决算”的含义

所谓全口径预算管理，就是要对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即凡是凭借政府行政权力获得的收入与行为使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理[1]。高培勇认为，“全口径预算决算”意味着政府的全部收支都要纳入权力机关监管视野[2]，除了公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算其他三本预算[3]。“全口径”是最大统计口径的财政收支，即“全部公共收支”，包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支[4]。

“全口径”反映出预算监督的综合性和全面性。“全口径预算决算”确保财政收支都将纳入预算盘子中，预算外资金将正式成为历史。实现“全口径预算决算”审查和监督，不仅意味着公共财政预算范围的扩大和监督范围的拓展，财政收入和支出预算和决算要法制化的运行，而且还意味着各级地方权力机关监督方式的变革。

（二）对政府资金实行“全口径预算决算”审查和监督的必要性

1. 实行“全口径预算决算”监督是遏制财政供养单位用钱失控和防腐倡廉的需要。

近年来，我国各级政府及其工作部门在收钱和花钱方面饱受诟病，自2003年起，审计署开始逐渐向社会披露中央部门预算执行审计结果，曝光了政府预算执行中许多令人瞠目的违法违纪现象，被民众誉为“审计风暴”[5]。“审计风暴”已历10年，每年审计报告揭露出的违法违纪问题，却未见明显减少[6]。相反，据专家估计，近年来全国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。中央政府曾颁布许多文件遏制三公消费，各级地方政府也采取过一系列举措。不过，其收效并不令公众满意。以上说明政府不是一个“廉洁自律”的管理者，权力天然地具有膨胀性与牟取私利的本性。在公共财政缺乏有效约束背景下，国家利益被“部门化”、“单位化”、“圈子化”、“个人化”、“权力化”、“私利化”，严重危及公众利益，践踏社会公平，损害政府公信力和社会的稳定。“全口径预算决算”是实现财政预算民主、遏制财政供养单位用钱失控和防腐倡廉的一个重要突破口。

2. 实行“全口径预算决算”是保障政府资金收支合法、合理和有效使用的前提。

自1994年实行分税制改革以来，我国财政收入已连续18年高速增长，特别是近几年来，在基数越来越大、经济发展面临许多新困难的情况下，财政收入仍以GDP两倍以上的速度增长，每年都出现大量超收。财政部公布的数据表明，2011年财政收入已突破10万亿，实现4年翻番的目标。在我国中小企业融资难、税负重的背景下，财政收入的过快增长、过度膨胀是否合理呢？每年超预算收入如何分配和使用？财政部门缺乏公开，审计部门没有公布过审计结果，监督部门也没反应。超预算收入可谓轰轰烈烈地增长，悄无声息地使用[7]。

再以属于政府非税收入的社会抚养费的征收为例，2013年，广州市确认上半年征收社会抚养费达3亿元去向不明[8]。仅2012年一年，全国17个省份征收的社会抚养费就高达165亿元。由于缺少透明度，不少地方征收的“社会抚养费”渐成糊涂账，“对有些人征收，对有些人不征收，征收来的钱去了哪里最后都搞不清楚。”实际上，在各省财政预算中，“社会抚养费”未纳入每年公开内容，而地方计生委网站也鲜有该费用收支数据。有人披露“社会抚养费”收支管理中种种“乱象”，包括截留坐支、挪用、乱罚款、打白条甚至不开票、滥发奖金、吃喝招待等[9]。其如此滥用社会抚养费的行为，令人寒心。

公共财政在促进公平分配、宏观经济调控、合理配置市场资源等方面发挥独有重要作用。它如何做到“取之于民，用之于民”且“取之有度，用之合理”？如何保障财政资金花得规范、透明、合法、合理？如何让政府的“钱袋子”花到实处发挥最大效益？这些表明对政府预决算的全口径审查和监督势在必行。

3. 实行“全口径预算决算”监督是推进我国民主政治建设和政治体制改革的要求。

面对官员大面积的贪腐不断发生，公共财政用钱的失度，与政府收支的财权相关联的种种社会问题不断发生和积累[10]。“看紧政府荷包”的财政监督是现代国家权力机关普遍享有的重要职权，是代议机关监督和制约政府、促使政府依法履行职责的有效手段。有研究发现，西方国家的立法机关的参议院和众议院将超过百分之六十的时间用在审核和讨论政府的各种预算上。在我国，权力机关实施财政监督的主要方式是审查和批准国民经济计划和财政预算、决算，这是宪法和法律赋予人大的重要监督权力。十八大报告提出：“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，加强对“一府两院”的监督以及对政府“全口径预算”的审查和监督。这成为实现我国民主政治建设和政治体制改革的一项基本的和重要的任务。endprint

二、“全口径预算决算”背景下地方权力机关财政监督所面临的问题

我国已初步形成了“全口径”预算决算的体系框架和审查制度，但在人大财政监督实践中仍存在以下突出问题：

（一）制度设计缺陷导致地方权力机关对政府预决算监督乏力

《预算法》是一部管理公款的法律，是整个国家财政治理的基石。从微观上看，它涉及到每个人的生老病死、衣食住行；从宏观上看，它涉及到中央和地方的关系，以及立法权和行政权的关系等。所以，《预算法》被称之为经济领域的“亚宪法”和“经济宪法”[11]。《预算法》作用在于给“取众人之财”管家的政府立个花钱的规矩。随着我国经济社会的发展，政府职能和财政状况发生了很大变化，财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整，1995年实施《预算法》有不少内容过于简单、粗糙，不能完全适应社会发展的需要。存在的主要问题有：第一，预算理念和原则不符合现代法治和公共财政的要求。其立法精神依然停留在强化政府预算管理权力和宏观调控职能的传统思维。第二，预算权力配套严重失衡，人大预算权被虚化。预算法缺乏对地方权力机关的预算决定权和监督权的明确规定，也缺乏权力运行程序的保障，预算法不是为控权法而是管理法[12]104-107。三是法律规定原则性太强，不具有规范性和操作性。预算编制、审核和执行等各个环节，缺乏法律的具体规制。这为不合理投资、年底突击花钱等用钱失控问题埋下隐患[13]。

此外，现有的与人大预算审批监督有关的法律、法规也存在缺憾之处。如《监督法》第十七条规定：“在预算执行过程中需要作部分调整的，要提请本级人大常委会审查批准。”该规定并没界定“部分调整”的内涵、范围是什么，部分调整到什么程度才需要报地方权力机关审批。又如我国的《科技进步法》、《农业法》等规定的法定支出范围与《预算法》的规定不一致。法律间的冲突，使地方权力机关的预算监督无所适从，造成了地方权力机关对预算实质性监督难[14]。制度设计缺陷导致地方权力机关预算权难以从法律源头上保障落实。

（二）地方权力机关财政监督机构和地方权力机关代表对财政监督的专业性不足

1. 地方权力机关专门的预算监督机构设置及人员配备缺乏专业性。

预算是国民收入分配的主渠道，涉及面广，具有较强的专业性和技术性，即使是专业人员要搞清楚它也绝非易事。从各级地方权力机关目前的机构设置来看，除全国人大已设立了预算工作委员会外，许多地方权力机关尚没有专门的专业化的预算审批机构。财政预算的专业性较强，而地方权力机关常委会财经工委财经专业人员缺乏，工作力量单薄，与日益繁重的预算监督工作极不适应[15]，致使预算审查监督浮于表面，难以深化。

2. 许多地方权力机关代表缺乏财政监督意识和监督能力。

我国人大代表的遴选机制和代表构成决定了有相当一部分人大代表没能发挥应有的监督作用。一是人大代表的遴选缺乏竞争机制。根据法律规定，人大代表候选人应当由选民选举产生，实际中往往是由单位领导提出。地方权力机关代表选举程序只是走过场，很多选民对选举漠不关心，以敷衍了事的态度对待投票。地方权力机关代表参政能力的强弱主要取决于地方权力机关代表的知识、经验、学习能力、从事地方权力机关工作的时间与精力、责任心、正义感和勇气等因素。地方权力机关代表产生机制决定了人大代表素质的高低，人大机关履职水平的高低。多数代表由于不具备必要的预算监督的专业知识，对财政预算安排、决算都如同雾里看花，更遑论发挥监督作用了。二是官员代表比例较高不利于开展财政监督。据相关统计，党政领导干部和官员为全国人大代表的70%左右[16]。“民主”的代表大会成了变相“官员”的代表大会，地方权力机关的民主性、公正性大打折扣。在地方权力机关决策过程中，官员身份的人大代表容易站在政府的立场上维护政府的利益。况且，与非官员人大代表相比，官员身份的人大代表处于强势地位，有更多的话语权。政府官员参与审批财政预算，能否撇开自身的利益去开展监督，监督的结果的公正性都是令人质疑的[17]。三是以兼职工作为特点人大代表不能集中精力开展监督。平时，人大代表忙于自己的本职工作，无暇顾及地方权力机关工作这个副业，用于研究分析公共预算这么专业问题的时间和精力更是有限，到选区去听取选民对财政预算意见基本做不到。

虽然，在每年的各级人代会上，有人大代表对“政府账单”和预算监督紧盯不放，显示出日趋成熟的监督走势。但是，更多看见的是代表们的尴尬情形：看不懂预算报告；批评不得要领；“哑巴代表”、对任何决议都无条件拥护赞同。

（三）预算审议程序缺乏科学合理的设计

欠缺科学的设计程序导致人大无法有效开展财政预算：一是财政预算时间太短不能保障科学监督。每年全国人大会议时间一般10天左右，省级地方权力机关是7天左右，市、县和乡镇人大时间就更短了。在会上留给代表审查预算的时间有限，通常还同政府工作报告一并审议。审查时间过于紧迫，地方权力机关无法系统的监督预算。如此时间安排，对财政预算的监督成为走过场，监督呈形式化、表面化。

二是地方权力机关财政预算批准方式不科学。当前，我国人大批准财政预算采取捆绑式表决，即总预算和各个部门预算一次性表决通过。如果投赞成票，不合理的预算也被一起赞成；如果投反对票，合理的预算也被一起反对。表决批准中连带问题既不合理也不科学。

三是预算草案过于粗糙，缺乏完整性，不利于地方权力机关代表审查。不少地方政府提供的预算草案过于简单既没有按单位预算、部门预算、地方预算和总预算分别编制，也没有提供收支科目明细、有关文字说明和预算平衡表。面对只有大致的内容，没有具体的来源和用途。如此预算草案，外行看不懂，内行看不清。多数代表对预算草案的编制、结算内容，以及科目关系、专业术语等搞不清楚。面对一头雾水的预算草案，如何提出建设性的修改意见？！审查质量自然无法保证。endprint

（四）地方权力机关缺乏对预算监督的内在动力

我国现行体制决定了地方权力机关人员编制、经费分配很大程度上受制于地方党委和地方政府，地方权力机关缺乏财政分配的实际权力。“部门申请、领导批条、追加预算”等和“跑部钱进”，党政领导人“拍板拨款”的现象，不仅反映出一些政府部门和党政领导人有很大的公共财权的自由裁量权，而且反映出我国财政资金的运作随意性，财政预算刚性弱，执行过程弹性大的问题。

既然部门预算方案是经过党委和政府审定和核准过的，体现了党和政府的意图，地方权力机关审批只是为了走程序。监督多了，就会产生“越位”，会与党委、政府搞僵关系。所以，地方权力机关对政府的财政监督“不敢、不想、不愿”，对预算监督的内在动力和主动性明显不足。

（五）地方权力机关对政府预算执行缺乏实效监督

目前，政府预算执行中存在的问题有：一是预算调整缺乏刚性。根据《预算法》，政府预算执行中，发现预算收入有超收或短收的情况，应提前调整预算计划，并经地方权力机关批准后调整年度预算。但目前大部分地方调整预算忽视地方权力机关的调整，部分地方预算调整虽经地方权力机关，其批准也仅流于形式。二是政府预算编制不规范。政府预算常常仅考虑当年收支，以前年度账外负债被忽略。表面来看，政府预算编制做到了“收支平衡”，实际是“赤字”预算，不符合“量入为出”的要求。三是预算失控。少数地方政府领导认为发展的目的是多办事，不怕花钱，无视地方经济发展和财政承受能力，在资金来源不落实的情况下，盲目估算可用资金，通过银行贷款，以数倍于财政收入的投资，大上项目、大兴土木，以体现任期的“政绩”，即便是债台高筑[18]。根据《宪法》、《监督法》规定，我国地方权力机关对政府预算监督的手段有：听取和审议预算报告、撤销不适当的决定决议、询问、质询、特定问题调查、执法检查、视察调查等。然而，实际操作中，地方权力机关采用较多的手段是听取和审议预算报告，执法检查和视察调查等约束性不强的“软性手段”，而刚性色彩较重的如询问、质询、特定问题调查，撤销不适当的决定决议的监督手段却很少使用，有些地方这些手段几乎甚至没启用过。监督流于形式，极大地放纵了政府预算的违法行为。

三、国内外权力机关财政预算监督的创新与经验

（一）我国地方权力机关财政预算监督的创新实践

近年来，我国地方权力机关不断地开展财政预算监督创新实践，出现了地方改革经验：

1. 部分地方人大推动人大预算监督工作从形式走向实质。

以广东为例，由于广东人大诸多现行之举走在全国地方人大的前列，被人们誉为“广东现象”。2001年以前，省政府每年向省人大提交的预算报告只有一页纸，支出方面只列出“类”。2001年5月1日起施行《广东省预算审批监督条例》，省政府向省人大提交的预算报告扩展到27个部门；2003年，102个省级部门全都向省人大提交了预算报告，报告达605页，并在开支流向中列到了“项”；2007年预算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味着代表可以把草案带回家仔细研究，不必阅后交还；2009年，预算案编制实现了由“项”到“款”的突破，省级一般预算草案由往年列至类级科目细化到列至款级科目，并首次将省级一般预算支出重点投入情况表提交省人代会审议，进一步提高了预算编制的透明度。财经委还举办预算审查监督培训班，30多名省人大代表参加了培训，同时鼓励熟悉财经预算方面的人大代表不定期“授课”，指导代表如何审查预算草案。设立了省人大常委会财经工作咨询顾问制度，从各方面聘请了财经专家、学者作为财经工作咨询顾问，协助开展预算审查监督。2011年，监督政府“钱袋子”又添新机构，省人大常委会设立预算工作委员会，并建立起广东省人大财经委与广东省人大常委会预算工作委员会分工协作机制。作为常委会工作机构之一的“预算工委”，不受换届影响，能保障预算审查和监督工作的专业性、连续性与稳定性。2013年，首次在年度预算报告和预算草案中反映省级行政经费，“三公”经费预算情况以及省级国有资本经营预算情况，同时细化省级对市县政府性基金转移支付预算情况[19]。

2. 各地的财政预算监督的民主参与度和监督水平不断提高。

近年来，全国上下在预算公开、推进预算公众参与方面进行了大量的探索实践，如浙江温岭的“民主恳谈”模式，哈尔滨、无锡等地的参与式预算，河北等地的预算听证会等参与式预算模式，扩大了群众对公共事务的参与度、知情度，使得广大群众在预算编制过程中获得了更多的发言机会并保障了他们的辩论权利，提高了他们参与预算监督的热情和民主意识。

人大代表、常委会委员不再认为监督预算只是走形式，而是把它看作是一项重要的职权，是为人民谋取福利而应尽的义务。最直接的表现是，各个地方的人大及其常委会越来越频繁地对政府的预决算行使说“不”的权力。《法制日报》于2009年3月19报道的“承德市人大两度打回政府预算报告”事件，甚至被称作“人大财政监督第一案”，引起了广泛的社会影响与舆论关注。在人大开会期间，人大代表普遍认为预算编制提案中民生保障费用不足而政府采购预算过多。政府预算报告两次被“打回”后，最后通过的政府预算报告中，仅政府采购费用就减少了7000多万元。

部分地方人大经过多年的探索实践，监督方式不断创新，取得了明显成效，推动预算监督工作逐步由软监督、形式监督向科学性、刚性的实质监督转变。

（二）西方发达国家议会财政预算监督的经验

1. 公共财政信息的公开透明。

英国财政部等政府部门每年必须在网上公布财政数据。每年的公共开支，财政部都要公布，其中包括详细的开支项目，以表格方式或PDF格式发布在网上。普通民众可以从网上查阅政府各部门的政策规划、预算决算、财务数据、业务细则等。英国地方议会每笔超过5000英镑的开支必须在网上公布。在大伦敦市，原规定1000英镑以上开支就必须记录在案、公之于众。2010年夏季起，又规定500镑以上开支均须公示[20]。endprint

公开财政信息只是一个技术问题，按照会计报表公布即可。成熟严格的预算会计制度以及基于预算会计所形成的相关报告，加上及时、全面、细致的公开程序，成就了英国财政开支的高透明度，锻造出了一个没有“其他开支”的英国财政。相反，我国各级政府支出，其中最大的一块份额是未能明确去向的“其他支出”。

美国华盛顿特区政府建立专门的网站公布政府信息和数据。该网站上公布了历年的华盛顿特区政府全部采购订单的信息。表格中还详细列示了采购单位名称、采购商品或服务名称、金额、采购时间、供应单位名称、地址[21]。

上述国家都注重将政府的财政预算及开支以政府公报方式在网上公之于众，便于公众监督。

2. 社会组织的监督作用不可小觑。

德国纳税人联盟专门监督政府的公共支出。德国纳税人联盟，德国纳税人建立的非赢利、非官方、独立于各党派之外的中立社会团体，是目前世界上最大的纳税人权利保障组织，拥有40多万会员。联盟工作的主要手段是利用舆论工具，发表各种统计数字和材料，以引起广大居民的注意，对政府政策施加影响[22]。自1972年起，该联盟每年发布“黑皮书”，详细披露当年政府哪些钱本可以省下，哪些钱却被政府白白浪费。该联盟的宗旨是：珍惜纳税人的每一分钱。政府花钱应当节约，把钱用在刀刃上。“黑皮书”可在网上免费下载。披露的内容涉及德国各个联邦州的具体花钱项目：包括规划失误、过度昂贵的公共开支和形象工程；虽然投入了资金却没有取得预期成效的交通建设项目、费用比规划大幅提高的项目等。如此，非常便于德国民间团体参与监督政府的财政支出[23]。

3. 审计机构隶属于国会对国会负责或是独立机构。

美国政府责任署被称为“国会的看门狗”，隶属于美国国会内的一个机构，对国会负责，是一个独立的、跨党派机构。它能够对政府任何部门进行调查，检查纳税人的钱是否有效地得到使用。应国会要求，政府责任署也经常到国会就议员们关注的问题进行听证。美国政府责任署负责人是美国总审计长。总审计长的任期长达15年，由国会提出人选建议名单，总统从中挑选一位，然后经过参议院批准。其主要工作就是通过调查和报告，打击联邦政府中的浪费、滥用职权和对联邦资金管理不善的行为。政府责任署每年发布成千上万份报告，它每完成一份报告，就会发布在网上，任何人都可以看到[24]。

国家审计署是瑞典最高审计部门隶属于瑞典议会，3名审计首席由议会指派并受宪法保护，作为一个独立的组织，不受其他部门和组织的控制[25]。

法国已形成以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的财政监督体系，相互之间分工明确，协调互补。审计法院是独立于议会和政府的司法机构，是国家最高经济监督部门[26]。

四、“全口径预算决算”背景下完善地方权力机关预算监督的路径

借鉴我国地方改革以及西方发达国家议会财政预算监督的经验，地方权力机关应当从以下方面完善监督：

（一）借《预算法》修改之际，强化地方权力机关的决策权和监督权以制约政府权力

1995年施行的《预算法》，为推进依法理财，规范预算管理发挥了重要作用。但是，现在这部法律已远不能完全适应公共财政改革和预算监督体制改革的要求，修改完善应尽早被提上议事日程。现代预算制度的建构和创新理念应当是：从强化政府预算管理权力的管理型预算向规范和监督政府收支行为的法治型预算转变；从越权干预市场的建设调控型预算向提供公共服务和保障民生的公共服务型预算转变；调整政府内部预算程序的封闭官方型预算向保障公众预算知情权的公开透明型预算转变。保障预算执行的稳定性，切实做好预算执行，防止预算执行中因少数行政领导意图而改变[12]104-107。

修改的基本原则应当是：第一，强化预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密外，各级政府和各部门的预算、决算都应当依法向社会公开。第二，完善财政转移支付制度，做到规范、公开、公平。第三，各级政府之间应当建立财力与支出相匹配的财政管理体制。第四，强化政府债务管理，防范财政风险。第五，严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督[28]。

立法内容上：一是要明确预算审查监督的内容、方式和程序，将部门预算明确纳入审批范围；二是建立预算信息交换制度，明确提交地方权力机关预决算备案资料的内容和时限，解决地方权力机关预算信息不对称，获取预算信息被动、滞后、不充分的问题；三是提高人大代表和常委会组成人员预算审查监督的能力，探索组织公民有序参与预算审查监督的有效途径；四是推动政府增强预算的公开性和透明度，接受人民群众的监督；五是建立人大代表和常委会组成人员定期培训制度和预算审查监督工作人员培养机制，加强地方权力机关预算审查监督队伍建设；六是建立和完善公众预算诉求机制和预算问责制度；七是加强预算监督配套制度建设。如建立和加强听证制度；强化政协和民主党派对政府预算的监督；强化新闻媒体和社会中介的监督作用，等等。

将执法者的预算责任和义务转为监督和被监督的关系，将一元化一次初审变为多元化多次初审；将形式性、粗略性初审变为实质性、细致性初审；将全面性、笼统性的审查变为重点项目、重点单位的审查；将单一机构发挥作用的封闭性审查变为多机构发挥作用的公开性审查，使地方权力机关监督由“虚”向“实”转变[29]。

（二）建立以权力机关为主体，其他监督相辅助的监督体系

市场经济发达国家财政管理监督职能一般都赋予国家立法机关，同时结合审计、行政、财务、会计、社会中介机构，金融机构、社会公众、舆论等形式，组成一个相对独立又紧密配合的监督体系，实行较严密有效的监督，体现出财政管理监督法制化应有的广泛性、权威性、严密性、规范性和实效性。我国也需要立法、执法、司法，以及事前、事中、事后监督和日常监察，以及有社会各方力量参与的其他监督相辅助的监督方式。endprint

（三）借鉴国外经验将审计机关纳入权力机关并向其负责报告

“审计风暴”、演变成“审丑疲劳”，“风暴”变成“微风”。舆论从多方面进行了剖析，一个重要的技术性细节未被提及，那就是审计署对于国家部委的审计监督属于行政监督、事后监督的范畴[30]。如果能将我国审计机关的“自体监督”，变成权力机关体系变成“他体监督”，权力机关能够避免审计机关对政府的从属，对政府预算的监督更具超脱性和中立性。若将审计机关隶属于权力机关，将政府预算监督的性质变为“外部监督”，其监督的成效一定会提高。

（四）提升地方权力机关和人大代表财政预算监督的能力

地方权力机关可以依靠社会力量购买一批具有财经法制观念强、工作经验丰富、政策水平高非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士提供的专业咨询和审查，以增强地方地方权力机关预算监督的科学性和民主性。改进人民代表大会的审议方式，通过听证、调查、质询、辩论等方式对政府预算进行审查，提高预算审查的质量和效果。同时，加强对人大代表的预算审查监督能力的培训，提高其信念水平，优化人大代表的知识结构，保证其掌握必要的预算审查监督知识。根据国际代议民主制的一般原则，为更好推进民主政治、完善权力制衡机制，有必要在常委会设立专职代表，实现部分地方权力机关代表的职业化。

（五）实施全面规范、公开透明的预算制度

随着广大民众民主法制意识的增强和地方权力机关代表参政议政能力的提高，对预算透明度、公开性的要求越来越高。政府编制预算时，应当积极探索建立重大决策程序化机制，完善风险评估、合法性审查、集体讨论决定、公众参与、专家咨询等制度，广泛听取社会各方面的意见；预算草案提交地方权力机关审查批准时，允许公众旁听和发表建议。地方权力机关应当积极创造条件，做到预算的编制、审批、执行、管理以及决算等逐步向社会公开。地方权力机关还应当积极建立公开平台，设置预算公开的网站栏目，公开财政预决算和审计报告。保障每年的预算及其执行结果通过新闻媒体向社会公开，由公众进行评议。

总之，“全口径预算决算”对地方权力机关监督能力提出了更高的要求，这是坚持和完善人民代表大会制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。监督权威、监督职能、监督程序、监督机制和监督能力等亟待加强。需要从制度上、程序上保证人民群众能实现监督的权力。如此，才能减少普通民众对政府预算开支活动的合法有据，合理公正的质疑。

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