重大灾害应急管理中政府与NGO的虚拟合作<br/>——一种新的合作模式构想

重大灾害应急管理中政府与NGO的虚拟合作
——一种新的合作模式构想

2015-08-18田华文

湖北行政学院学报 2015年3期

关键词：灾害核心政府

田华文

（山东科技大学，山东青岛266590；东北大学，辽宁沈阳110819）

·行政学研究·

重大灾害应急管理中政府与NGO的虚拟合作
——一种新的合作模式构想

田华文

（山东科技大学，山东青岛266590；东北大学，辽宁沈阳110819）

当前，NGO已经成为我国重大灾害应急管理中的重要力量。在过去的几次重大灾害事件中我国NGO暴露出了与政府缺乏有效合作的问题，大大制约了其作用的发挥。虚拟组织是在私人领域已经被证明了的高效的组织形式和组织理念，可尝试将其引入公共领域，作为样板设计政府与NGO的“虚拟合作同盟”。该同盟基于社会需要成立，由政府担当核心并负责发起，依赖高效的信息流动以及政府与NGO间的高度信任，具有灵活、高效、低成本、广覆盖等优势。当然，“虚拟合作同盟”可行与否还需要实践的进一步检验。

虚拟组织；应急管理；NGO；政府

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.03.009

近几年，我国NGO的发展状况令人振奋，无论是数量还是质量都有了较大幅度的提升，在汶川地震、玉树地震等几次重大自然灾害中，NGO的表现赢得了全社会的交口称赞。显著的进步值得称道，但同时NGO在参与救灾的过程中也暴露出了一些不足和短板。例如，各NGO组织（包括志愿者群体及个人）基本都是各自为战，缺乏必要的合作，尤其表现在NGO和政府之间。作为最重要的两股力量在救灾中基本各行其是，没有形成合力，无形中削弱了社会总体救灾力量［1］。本文的主旨便是针对该问题设计一种政府与NGO的合作模式，以实现两者间的有效合作，最终实现社会力量的最大整合。

一、重大灾害应急管理中政府的合作对象分析

重大灾害应急管理的参与者既包括政府，又包括各类NGO，同时还包括没有形成组织形态的志愿者群体及个人，当然，政府和NGO是其中的主力军。从政府的角度看，各类NGO及非组织化的群体、个人都是重要的合作对象，他们各具特点，与政府的合作形式也不尽相同，因此有必要先对各合作对象做简单的分类与分析。处于本研究的需要，文章采用“与政府关系的紧密程度”这一单一维度将政府需要合作的对象分为四类，从紧密到疏远依次是：官方性NGO，在民政部门登记注册的NGO，没有在民政部门登记注册的NGO，热心公益的群体和个人（见图1）。

图1　各类NGO与政府关系紧密

（一）官方性NGO

官方性NGO与政府的关系极为密切，主要表现在：其一，经费主要源自国家财政；其二，主要领导成员由政府、党委任命；其三，主要成员采用国家事业编制或公务员编制管理；其四，成员招募方式包括领导干部从政府机关、其他事业单位调入；普通工作人员通过事业单位或公务员考试招聘；其五，考核、薪酬等管理方式都参照政府部门标准。因此，官方性NGO（具体是指我国的八大社会团体如工会、妇联、工商联等）从操作方式到管理方式都与政府部门高度一致。很明显，这些组织与政府的合作极易实现，或者说在本质上他们与政府实为一体，政府可以通过发布行政命令的简单方式实现双方的“合作”［2］。

（二）在民政部门登记注册的民间NGO

根据民政部统计，截至2013年，我国各类登记注册的民间组织约为54.7万个，其中，社会团体28.9万个，民办非企业单位25.5万个，基金会3549个［3］。与官方NGO相比，这类组织的民间性、自主性、独立性等特征更为明显。它们通常由民间人士发起，经政府部门审核同意后成立，主要领导人员、成员及经费等都来自民间。因此，该类NGO与政府的关系较为疏远，但是在民间有较高的威望，尤其是其中一些规模较大、活动较频繁的NGO俨然已经成为我国公益领域的旗帜性组织。当然，作为我国民间力量的中坚，这些组织也良莠不齐，既有真正热衷于公益的“公益性组织”，也有打着公益旗号行牟取私利之实的害群之马。

（三）未在民政部门登记注册的NGO

当前，我国各类NGO的总数无法确切计算，有学者估算在100万到150万个之间，除去上述介绍的外，大部分都没有在民政部门登记注册［4］。这些NGO一般规模较小，多活跃在基层，活动范围较窄；他们活动高度灵活，组织相对松散，具有完全的民间性和志愿性，人们习惯上称其为“草根”组织。

（四）热心公益的个人和群体

应该说我国绝大部分人都一定程度上关心着公益，只是表现形式不同。如每次大的自然灾害过后，都会有人捐款捐物，也有不少志愿者或单独或聚合成群直接奔赴一线灾区。这些热心公益的个人和群体散布于广大人民群众当中，具有很大的不确定性。

不同种类的社会力量与政府合作的难易程度及具体形式各不相同。比如，官方性NGO与政府合作相对容易，来自民间的NGO则相对较难，没有登记注册的组织会更难。从数量上来看，官方性NGO只占我国NGO总数的很少一部分，绝大部分NGO都是所谓“体制外”的民间NGO，而数量最多的当属那些没有在民政部门登记注册的纯草根组织，我国的民间力量正隐藏于此。这些民间组织数量繁多，种类庞杂，规模不一，组织形式或紧密或松散，共同的是他们都是救灾中不可忽视的重要力量［5］。本文构建的模型正是为实现政府与这些民间力量（以NGO为主，为陈述的方便后文用NGO做泛指）的合作而设计的。

二、虚拟合作同盟：政府与NGO合作的新模式

政府与NGO的虚拟合作同盟思路来自于私人领域的一种组织形式，即虚拟组织。我们可以从这种在私人领域被广泛推崇的组织形式中得到启发。

（一）虚拟组织，一种来自企业管理实践的新理念

虚拟组织是信息时代的产物，是伴随和适应网络经济发展而兴起的一种组织形式。虚拟组织是虚拟的组织结构，是指组织通过承包合同等方式，把组织内部的一些业务转包给外部的不同专业组织去完成，总部只保留为数有限的员工，其主要职责是制定政策以及协调与各承包商的关系。因此，虚拟组织实质上是一个由若干组织组成的动态同盟，是“组织之上的组织”（见图2）。虚拟组织有如下突出特点：一是它是由若干组织基于各自的核心优势建立起来的合作联盟；二是信息高度共享；三是基于某个市场机会成立，当机会不在时可随时解散，各盟友分别另寻合作伙伴，因此具有较强的适应性，可以有效规避风险；四是彼此的高度信任极为重要，当然健康的法律环境也必不可少［6］（P5-8）。当今著名公司如戴尔、耐克、LizClaiborne及一些大的汽车制造公司等都采用了虚拟组织的结构模式和理念。

图2　虚拟组织的结构轮廓

（二）构建政府与NGO的虚拟同盟：虚拟组织在公共领域的应用

虚拟组织在私人领域已被证明是一种十分高效的组织形式，新公共管理运动的经验表明，私人企业的管理理论可以为公共部门提供很好的借鉴。因此，笔者尝试用虚拟组织理论为样板设计重大灾害应急管理中政府与NGO的合作模式，以实现更大可能的社会力量整合。这种合作模式的实质即是政府与NGO组成虚拟组织，为称呼的方便，我们把这种组织称为“政府与NGO的虚拟合作同盟”，后文也简称“虚拟同盟”或“同盟”。

要构建政府和NGO之间的虚拟同盟，第一步是确定核心。虚拟组织需要有一个核心组织作为同盟的发起者。该核心组织应该具有超强的组织能力、沟通能力、协调能力和极强的责任心。显然，与形形色色的NGO相比，由政府作为核心组织更为合适。首先政府是应急管理的必须承担者，责任意识要强于各类NGO；其次，政府具有资源优势，如各种信息沟通渠道，各类专业人才，丰富的信息资源，强大的财力等，因此，政府在各个方面的能力都强于任何NGO。当然，政府是个笼统的称谓，可由某个部门作为总负责，由灾害事件发生地的地方政府具体实施。另外，鉴于官方NGO与政府的紧密联系，它们可以作为核心组织的辅助机构。无论如何，这个政府单位应当具有较高的行政级别、灵活而充分的授权，同时还能掌控大量的物质、信息及人力等方面的资源。也就是说，这应是一个强有力的政府部门，不能是虚设的、无足轻重的“清水衙门”。为了叙述的方便，下文中提及担任核心的政府机关时，都简称为“政府”。核心组织确定后，下一步是确定外围成员，凡是有志于社会公益、能够参加社会救援或其他应急管理工作的NGO或个人都可以加入到同盟当中，但是不同的NGO在同盟中扮演的角色是不同的。第三步是组建虚拟同盟，同盟的组织结构如下图所示。

图3　政府与NGO虚拟合作同盟的结构轮廓

上图是假定在某次灾害过后紧急成立的虚拟同盟，为了叙述方便，将图进行了简化，仅表达出行使物资救援功能的那部分组织结构。如图所示，整个组织结构分为三个层次，其中上层也即是图中的“某政府机关”，其为同盟的核心或叫一级核心。该部门是整个同盟的发起者，也是同盟的决策中枢、信息中心，承担重要使命，可以说是整个同盟能否有效运转的前提。主管部门的下一层级有四个执行部门（这是有意简化的结果，实际的组织中这一层级的部门必定要多得多）分别为情报部门、物资筹集部门、运输部门和物资发放部门，这些部门都分别由一个NGO充任。这些NGO是由政府机关遴选产生，位置较为固定。它们相当于传统组织中的中层，起承上启下的作用，同时在其所在的部门中起表率作用。因此要求这些NGO都必须具备较强实力，有较大影响力和较好信誉，是同类组织中的翘楚。这一层级的组织相对上一层级来说已属于外围，但相对下一层级又具有核心作用，因此称之为“次级核心”。次级核心一般要从已登记注册的NGO中遴选。第三层级就是各式各样的NGO，这是纯粹的外围，它们是志愿加入，数量可能非常多，主要同某个处于次级核心的NGO直接联系，当然也可能是通过其他NGO与其间接联系，但无论如何要与之联合行动，或收集信息或募集资金或从事其他工作等。所有的组织之间用虚线连接，意指各部门之间的关系并不像正式组织那样是从属关系，也不是固定的组织结构，而是一种临时性的合作，是虚拟的同盟关系。第一、第二层级间用较粗的虚线连接，意指这两个层级之间的关系相对紧密一些，亦即是政府机关与这些充任次级核心的各大NGO之间要建立常规的合作关系，即便是在没有灾害事件、同盟处于解散状态时他们也要保持紧密联系。当然，对次级核心的工作分工并不是一成不变的，应视具体需要做必要的调整。如当没有灾害发生时，政府与次级核心的合作关系依然维持，此时合作的主要任务是对灾害的预警以及对民众进行灾害自救知识的宣传等，这时对次级核心的工作分工可以按地域进行划分。第二、第三层级之间用较细的虚线连接是指这两个层级的关系比较松散，当同盟处于解散状态时处于外围的NGO行动是完全独立的。

三、政府与NGO虚拟合作同盟应注意的几个关键问题

对于政府与NGO的虚拟合作同盟，从构建到运行还有一些问题需要说明。

（一）虚拟同盟的成立是基于社会实际需要

私人领域的虚拟组织是基于市场机会成立的，因此运转非常灵活。公共领域的虚拟组织同样如此，只不过不再是基于市场机会而是基于实际的社会需要成立，确切地说是重大灾害爆发后产生的社会需要。当灾害发生后，虚拟同盟即会成立并投入到救援工作当中；当灾害过去，救援工作结束，同盟随之解散，各NGO成员回到正常的活动轨道。但需要注意的是，作为一级核心的政府机关和作为次级核心的NGO之间要保持紧密联系，而作为次级核心的NGO与作为外围部分的NGO之间也要保持常规联系，这样做的目的：一是灾害发生后能保证虚拟同盟在尽量短的时间内成立并运行，以争取宝贵的救援时间；二是没有灾害发生时同盟还可以从事预警工作，关于这一点后文再详述。总之，虚拟同盟运作的特点之一是灾害发生时所有加入同盟的NGO和政府一起联合行动，当灾害结束则同盟随之解散，各NGO恢复独立性并回到原有的活动轨道，同盟内部只有信息交流并依然保持活跃。

虚拟同盟的这一设置有许多好处：

首先，同盟的存在让各NGO有了明确的活动方向，避免盲目行动。在过去的几次重大灾害中，我国的社会力量已经初露峥嵘，比如汶川地震发生后，有众多的NGO及志愿者赶赴灾区，为抗震救灾工作做出了巨大贡献。但也应该看到，由于组织无序，许多NGO或志愿者行动盲目，没有发挥应有的作用，甚至还起了反作用。例如在汶川地震的救灾过程中曾出现因志愿者盲目行动造成交通拥堵，延缓了灾区急需物资进入的情况［7］（P31-36）。同盟的存在可以很好地解决这个问题，凡是有志于救援的NGO或志愿者，只需要联系到同盟中的某个次级核心组织或者甚至只是处于外围的NGO，之后就可以加入到同盟当中，在统一的协调下行动，避免行动的盲目性。

其次，虚拟同盟的合作形式可以尽最大可能地调动社会力量。任何一个NGO或志愿者，只需要同某个作为次级核心的NGO取得联系并愿意服从调配便可以无障碍地加入到同盟当中，不需要审查、协议、登记等繁琐的手续，这种灵活的形式十分符合草根NGO的活动方式。事实上，制约我国NGO发展的一大障碍就是审查、登记等制度过于繁琐，让很多草根组织望而生畏［8］。而虚拟同盟的合作形式消除了这个障碍，可让更多的草根NGO加入到合作的大军当中。当然，让这些草根联系到某个次级核心并不是难事，因为这些充任次级核心的组织都是NGO领域中的佼佼者，具有很高的知名度。

再次，这种虚拟同盟的合作形式比较节省成本。传统意义上的合作，一般都需要事前的沟通协商，甚至还需要谈判、签订协议等程序，但我们构建的合作模式却不需要这些前期环节，在灾害发生后即时的达成合作关系，这样就节省了大量的人力、物力及时间成本。

最后，虚拟合作形式还有一个难能可贵的优点就是与政府合作的同时又不让NGO失去民间性、独立性等特点。因为虚拟同盟是基于机会或者说社会需要成立的，当灾害发生、有社会需要时双方形成合作关系，灾害结束则合作终止。而传统概念的合作可能需要政府和众多NGO签订长期的合作协议，政府要经常性的对其进行监督检查，长此以往，可能会让NGO逐渐失去其应有的个性，成为依附于政府的半“体制内”组织。

（二）虚拟同盟由政府负责发起与构建

以政府为主以NGO为重要辅助的大原则既已确立，虚拟同盟的构建自然也是由政府主动发起，各NGO积极响应。构建工作大致分为以下步骤。

1.前期准备工作

在正式发起前政府要做大量的准备工作。一是信息收集。负责发起的政府部门要搜集各主要NGO的相关资料，包括成立时间，主要负责人，现今规模，过往活动记录，社会声誉等等，这些信息将成为下一步工作的重要依据。二是宣传工作。通过各类媒体将成立合作同盟的事宜告知全社会。为表示合作诚意，政府有必要主动联系一些规模较大、社会影响力较高的NGO，取得对方的信任。三是组织工作。要组织一些研讨会，邀请一些NGO的从业人员参与，听取对方意见，共同确定成立同盟的具体事宜。

2.遴选次级核心组织

这是构建虚拟同盟过程中最为关键的一个环节。次级核心组织是整个虚拟同盟的骨干，当灾害发生时他们将成为组织者，号召其他中小NGO加入到救援行动当中，并在其中起指挥协调的作用。他们工作的成败直接决定着社会力量整合效率的高低，这也是政府与NGO合作的价值所在。所以说，次级核心组织承担着重要的使命，是合作同盟成败的关键，因此遴选次级核心就尤为重要。

遴选次级核心组织，首先要确定选择的标准，或者说是指标。一是规模。次级核心组织应尽量选择规模较大的NGO，因为规模往往同实力、社会知名度、号召力等要素联系在一起。只有实力强，知名度高、号召力强的组织才能吸引和调动其他中小NGO加入到同盟当中。二是社会声誉。如今我国的社会力量发育并未成熟，NGO中也是鱼龙混杂，参差不齐，其中不乏打着公益旗号谋取私利的“伪”NGO，如果让这样的害群之马混入到同盟当中并担任次级核心，后果将不堪设想。因此，在选择时要严格把关，坚决把社会声誉欠佳的NGO排除在外。三是经验。次级核心组织要务必选择经验丰富的NGO，因为在具体的救援工作中，丰富的经验非常重要，尤其是当面对混乱的场面，不确定的地理及天气因素以及大量恐慌的人群时，经验可以帮助救援者更好地控制局面，让救援工作更为有效。四是专业性。NGO有专业性的差异，不同的NGO往往有其最擅长的领域，因此政府在与其合作时要注意用其所长，最终要以能够胜任相关工作为准则。

次级核心组织的遴选可以采用招投标的方式进行，要做到公开、公正、透明。遴选过程中要有媒体及社会各界人士在场，结果要及时公布，并积极接受来自社会各界的监督。次级核心组织一旦确定，要同政府签订合作协议，让双方的合作有法律保障。政府对充任次级核心组织的NGO可给予一定资金、信息以及政策方面的扶持，以便吸引更多的NGO前来竞争。这样做一来可以保证最有实力的NGO加入到合作同盟中，提高同盟的工作效率；二来可以培育一批有实力的NGO，推动我国社会力量的发展。从长远来看，这对我国公民社会的发育及民主政治的建设都大有帮助。政府和次级核心组织有固定的合作期限，合作期限一到，合作关系即终止，再进行新一轮的遴选。政府与次级核心组织的关系在合作期限内相对比较稳固，平常要保持经常性的联系。政府要定期对其进行审查，检查其资金的使用情况，日常的活动状况，以及是否出现重大变动等。如果在审查中发现充任次级核心的NGO有重大违规现象或出现重大变故已不能胜任次级核心，政府有权单方面终止合作，重新选择新的NGO担任。

最后，还应注意，政府和充任次级核心的NGO仅是合作关系，政府对其只能在有限的范围内予以监督和指导，而不能干涉NGO的日常活动，所有与政府合作的NGO依然是独立的社会性组织，而不是被政府“招安”的附属物。

3.外围的确立

外围组织是灾害发生后救援任务的主要承担者，是虚拟同盟的主体。外围组织与次级核心有两个明显区别。首先，与挑选次级核心时的严格审慎不同，外围组织进入虚拟同盟的条件要宽松得多。因为建立虚拟同盟的目的是实现社会力量的最大整合，也即意味着只要是有志于参与救灾的所有NGO以及志愿者个人都可以加入到同盟当中。其次，与次级核心组织相对稳定的地位不同，外围组织要松散很多。次级核心组织要与政府保持经常性的联系，而且还要以合同的方式保证合作关系的实现。不管灾害发生与否，两者之间都有合作关系。而外围组织，至少是大部分外围组织与政府或次级核心并无常规的合作关系，只有当灾难发生时他们才会加入到虚拟同盟当中，在统一协调下活动。当救灾工作结束，这些外围成员就会自动离开同盟，回到他们各自的活动当中。

从总体上看，我们构建的虚拟同盟呈现这样的特点：一是一级核心（政府）和次级核心之间关系比较紧密，次级核心和外围之间关系较为松散；二是外围组织和政府基本不发生联系，而是直接或间接与某一个次级核心发生联系，因而每一个次级核心与它周围的外围组织又构成一个相对独立的虚拟组织。

（三）信息的有效流动是同盟顺利运转的前提

虚拟组织是互联网时代的产物，信息的高度共享是其主要特点，也是维持组织顺畅运转的前提［9］（P25-35）。与企业领域的虚拟组织一样，我们构建的政府与NGO的虚拟合作同盟同样需要信息的高度共享。由于该同盟的构成成员数量非常庞杂，其信息沟通模式也显得异常复杂（见图4）。

图4　虚拟合作同盟中的信息沟通模式

居于核心地位的政府占据着信息沟通的最中心位置，作为骨干的次级核心是信息沟通的重要枢纽，同时也是各自所在单元（该单元包括次级核心和聚集在其麾下的外围组织）的信息中心。图中的实线双箭头是信息沟通的主渠道，处于该箭头两端的组织会经常地进行信息交流；虚线双箭头是辅助的沟通渠道，处于该箭头两端的组织可能会进行信息交流，也可能没有交流。

为实现信息高度共享，同盟需依托网络技术建立一个信息交流平台。该平台应以政府为主导，各次级核心务必积极参与，同时允许和鼓励其他外围组织和人员积极参与。借助该平台，政府和各NGO组织可实现高度的信息共享和充分的互动，最终的目的是实现整个同盟的统一行动。

同盟中的信息沟通可分为两种情况。一是在没有灾害事件发生时，同盟处于比较松散的状态，但信息流动依然保持活跃，此时同盟的主要任务是对危机事件的预警，具体工作是收集并处理与灾害有关的信息。分布广泛的各NGO及活跃于基层的志愿者就像神经末梢一样感知着社会及自然环境的各种变化，他们是预警信息的主要来源。当有人将预警信息上传到信息平台，政府与次级核心随即启动对该信息的甄别工作，一旦确认则第一时间将其传递给相关的地方政府，并组织力量到实地进行预警宣传。二是灾害事件发生以后，此时虚拟同盟处于活跃状态，来自全国各地的NGO及志愿者汇入到同盟当中，各次级核心也在高度紧张的状态中进行组织、联络、协调、调度等工作，这期间要求各次级核心将本部门的活动状况及时上传到信息平台。举例说明，假设某灾区急需若干干净饮用水，最先获知此信息的NGO（可能是次级核心或外围组织）便可将信息上传到信息平台，政府迅速对信息进行甄别并对各次级核心发出指令，各次级核心随即便可组织其外围的NGO进行筹集，并将每一步的工作进展传到信息平台上，政府随时汇集这些信息并进行宏观指导，并将整个同盟总体的工作进度传达给每个次级核心。如发现进度偏慢，则可以督促次级核心加快工作进度；当发现已筹集到的饮用水足以满足灾区所用，则第一时间向各次级核心发出停止筹集的指令，并迅速转向其他工作，以免造成资源浪费。

此外，各次级核心与其外围组织之间也要随时进行信息交流和互动，可以依托上述交流平台构建自己的次级交流平台，当然，这些次级交流平台与总平台之间是无条件共享所有信息的。

（四）政府和NGO之间的信任是同盟成立的关键

从虚拟组织的运行模式我们能够看出，一个虚拟组织的成功运转，依赖于每一个成员的积极配合。换句话说，如果虚拟组织中的任一成员没有按照事前的约定行动，则都会让整个组织面临停滞的尴尬。要保证每一成员都严格履行约定，除了需要健康的法律环境，更需要合作各方之间的高度信任［10］。因此说，信任是虚拟组织成立的基础和关键。我们要构建的虚拟同盟同样依赖政府和NGO之间的高度信任。当然，由于政府是虚拟同盟的发起者，而我们研究的目的也是要站在政府的角度来探讨如何实现社会力量的最大整合。因此，可以假定政府对NGO的信任已经确立，当下需要重点关注的是政府如何赢得NGO的信任，政府要赢得NGO的信任，需要从以下几个方面入手。

其一，提高政府声誉。声誉是公众或组织基于行为主体过去一段时间的行为方式与结果而形成的对行为主体的认知与判断。著名经济学家张维迎指出声誉机制的建立能够创造博弈参与者的信任与合作［11］（P174）。对于NGO而言，政府声誉就是指政府诚实守信、关心社会公益、关心合作伙伴利益的行为，在社会公众和组织中具有良好的口碑，拥有良好的正面的形象。

其二，提高政府能力。国内外的众多学者都认为，能力是信任产生的一个重要原因。国内学者张延锋就曾指出，能力是选择信任对方时首要考虑的因素［12］。NGO在选择与政府合作时也会考虑政府的能力，政府能力的强弱直接影响着NGO对政府的信任。

其三，始终如一的诚意。已有的研究表明，组织间的交往经验是信任的一个重要来源。交往经验与信任是正相关关系，组织间的信任会随着交往时间的增长而增加。因此，政府与NGO的合作应该始终表现出足够的诚意，只有如此，双方的合作才能稳固、持久。

其四，主动的沟通。良好的沟通可以弥补信息不对称，降低信任风险，减少双方不必要的误解和冲突，进而增加双方的信任。因此，沟通与信任存在明显的关联。许多NGO的从业人员也都认为，与政府实现有效沟通非常重要，并迫切希望建立规范化多样化的长效沟通机制。而政府要想得到NGO的充分信任，积极主动的沟通自然是必不可少的。

其五，给NGO更多制度上的保障。首先要降低NGO的准入门槛，让更多“非法”组织合法化。当前我国NGO的注册实行的是双重审核、双重负责、双重监管的原则，繁琐的程序和过高的门槛将很多NGO拒之门外。而这些被拒绝的NGO面对森严的政府大门怎么还能有与之合作的欲望？其次要放宽对NGO的活动限制，给予其更多的自由度并保证其活动的独立性。许多NGO有意与政府保持距离，主要是考虑到与政府过多的联系会失去自主性，久之自己就会有“消失”的危险［13］。

四、结论

重大灾害事件中的虚拟合作同盟其核心思想来源于私人领域的虚拟组织理论，该同盟与私人领域的虚拟组织有许多相似之处，主要体现为四个方面：其一，都是基于某个特定机会成立，略有不同的是前者的机会属于重大灾害发生后的实际社会需要，而后者则是某个市场机遇；其二，都是由核心成员和外围成员构成，各成员间是临时性的合作关系；其三，成员间信息高度共享；其四，依赖成员间的高度信任。同时，虚拟同盟与私人领域的虚拟组织也有一点重要的不同，即是虚拟同盟成立的目的是实现社会力量的最大整合，因此在挑选同盟成员尤其是外围成员时基本不设障碍，程序也极为简单灵活；私人领域的虚拟组织成立的主要目的是各成员通过分享彼此的核心优势创造更高的效率，因此各成员达成合作须具备一定的条件，挑选合作对象也比较谨慎。鉴于以上异同，虚拟合作同盟一方面可以秉承私人领域虚拟组织灵活、高效的优势，同时又可快速、广泛吸纳社会力量，保证各社会力量统一、协调、有序行动，最终实现社会力量的最大整合。当然，本文设计的虚拟合作同盟目前还仅是一种理论上的虚构，其合理与否还需要实践的进一步检验。

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