多元治理视角下在华外国商会制度研究

陈晓春　袁雨晴

摘 要：我国政府对在华外国商会的管理主要依据是1989年颁布并实施的《外国商会管理暂行办法》，随着时间的推移和社会的发展，这部法规已经不能满足现实之需。通过对在华外国商会管理制度现状的审视，发现我国在注册、财税、监管三个方面存在不同程度的制度困境。适应多元治理的需要，亟需在废除双重管理体制、制定税收优惠政策、引入第三方监管评估机构等方面加强对在华外国商会管理的制度创新。

关键词：在华外国商会；多元治理；管理制度

中图分类号：C912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0080-04

在全球化浪潮和自由结社运动的推动下，非政府组织在世界各国的社会、经济、文化发展中扮演着越来越重要的角色。在华外国商会是境外非政府组织的一个重要类别，随着境外非政府组织数量的增加、活动范围的扩大以及影响力的递增，规范其发展势在必然。然而，从国内的理论与实践来看，中央政府对在华外国商会的管理，目前主要依据的是《外国商会管理暂行规定》（1989年）、《基金会管理条例》（2004年）两部法规，不仅相应的法律法规存在诸多缺陷，而且其管理的力度和强度也不足。党的十八届三中全会指出，要创新社会治理体制，激发社会组织活力，“加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。在此时代背景下，探索境外非政府组织的管理制度创新，具有重要的理论和实践意义。本文结合多元化社会治理理论，以在华外国商会的现行管理制度为切入点，通过归纳其管理制度的现状并分析其制度困境，从而提出突破在华外国商会管理制度困境的思考。

一、在华外国商会管理的现状分析

20世纪80年代掀起的全球性结社革命，给非政府组织带来了发展契机，商会作为NGO的重要组成部分，也开始在国际舞台上扮演重要角色。中国在改革开放的推动下，迅速卷入全球化发展浪潮，吸引了大批外资企业来我国进行投资和贸易。随着外企数量和外籍务工人员日益增多，他们迫切地需要一个既能表达和维护合法权益、又能与中国政府进行沟通的团体。而经过四百多年的发展，商会是一个很好的历史选择。2001年中国加入WTO，外国商会借此机会得以迅速发展，在我国经济外交舞台上发挥了重要作用。

在华外国商会最早可追溯到1915年上海美国商会的成立。然而纵观我国政府对在华外国商会的管理历程，却泛善可陈：从1915年外国商会的初次登台至今一个世纪的时间里，只有1989年中央政府出台的《外国商会管理暂行规定》（已下简称《规定》）一部专业性法规，且其立法层次不高，尚没有上升到法律的高度。随着社会经济的发展，《规定》远远滞后于在华外国商会的发展和管理实践的需要。2010年《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》的出台，是地方性法规的突破，提出了活动备案制的管理新视角。但由于我国政府对在华外国商会实行的是“一国一会”的注册原则，导致大量商会无法取得合法身份，从而给商会的统计和管理带来了诸多难题。据民政部官方网站数据显示，目前只有19家外国商会和1个地区商会（香港）在民政部登记注册，其余大量境外商会组织游离于政府监管之外。

二、在华外国商会管理的制度困境

1989年《规定》的出台，把在华外国商会的管理纳入了法制轨道，《规定》对在华外国商会的成立、人员、活动、监督均作出了相应规定。然而，我国计划经济时期遗留下来的“全能政府”观导致政府对公共事务进行直接管理，极大地缩小了在华外国商会的自治空间，其发展受到阻碍。随着社会经济的发展和国际环境的变化，政府的单向管理与一成不变的管理制度已不能适应当前环境，不仅导致在华外国商会遭遇发展瓶颈，同时也给我国政府的管理活动带来了难题。在此，根据管理制度的一般范式，结合我国政府对在华外国商会的管理实践，从注册、财税、监管三个方面分别讨论其管理的制度困境。

（一）注册管理困境

我国目前实行“一国一会”的注册原则，地方性外国商会的登记管理尚未出台明确的法规，因此许多商会无法获得合法身份。这样一来就会带来以下几个问题：从全国的角度来说，第一，商会既无合法身份，政府就无从对其活动进行管理和规制，管理缺位将在客观上为不法活动提供制度空间，也导致财税制度和监管制度难以实施；第二，“一国一会”原则给商会冠名带来不便，给地方商会间的互利合作带来不便；第三，无法获得合法身份的商会以成立企业、或注册为民办非企业等方式存在，对其营利性质难以判别，造成管理困难。从地方的角度来说，我国正处在变革时期，政策更新的频率很快，地方法规也会出现差异，由此带来的地区性政策差异不仅影响了政府相关部门对商会的管理，也对商会的跨区域合作产生了不利影响。

（二）财税管理困境

《规定》中没有对在华外国商会的税收优惠政策做出规定，然而商会作为非营利组织的一种类别，非营利性将其与企业区分开来，在财税管理方面具有其特殊性。在我国财税制度与合法身份息息相关，组织的合法登记是开展财税管理的必要条件。然而，由于商会登记制度的不规范，财税管理面临以下难题：首先，我国对非营利组织的税法体制并不完善，在管理活动中需要主管部门与商会进行不断交涉，产生了大量的管理成本；其次，商会以何种名义登记注册存在税收差别：如以社团名义登记注册可以免税，而以民办非企业名义注册则需要交税，这样一来收税与否的判定需要耗费大量的精力；再次，商会作为非营利组织虽不进行营利活动，但仍需经费维持其组织运转，部分商会虽有会费支撑，但除掉成本外的利润若需缴税，则会限制组织自身发展。目前，我国税务部门对已注册的在华外国商会所进行的活动和印刷品收税，限制了商会活动的开展[1]，从而使政府和商会都陷入两难的境地。

（三）监督管理困境

监管制度的困境体现在三方面：一是监管主体的双重性，二是缺少第三方机构的介入，三是政府与商会之间缺乏互动。在目前的管理体制中，我国政府对在华外国商会实行的是双重管理，其登记管理机关和业务主管单位是两个不同的行政单位[2]。在该体制下，一个外国商会要获得合法登记，必须找到经国家授权的对应业务主管单位获得批准，然后还要获得登记管理机关的批准[3]。现行的管理体制本身就有权责不明晰的缺陷，不利于政府管理和商会发展。此外，政府相关部门主管商会的管理和评估活动，在专业能力、精力、效率方面都不如独立的第三方监管机构有优势。第三方机构的缺位导致管理活动公信力不高，且在现行的政府—商会的单向管理模式中缺乏权力制衡。此外，我国政府由于掌管了在华外国商会的管理大权，官本位思想导致形成了一种“上对下”的管理关系，二者并未形成良性互动关系，这样不仅不利于商会自治积极性的提高，更不利于政府为商会提供服务。

三、多元化社会治理视角下商会管理制度探索

奥斯特罗姆的多中心治理理论开辟了公共事务治理的新途径，也成为20世纪90年代“治理”理论风潮的思想渊源。随着我国民主化进程的不断加深、共产党执政能力的不断提高以及政治体制改革的不断深化，政府由直接管理向间接管理转变已成为不可逆转的历史潮流。在此背景下，多元化社会治理这一具有中国特色的治理模式成了改革的一剂良方。现代社会由于权力和利益的分化，形成了多中心的局面，政府获取民众支持的方式正在由集权型转变为服务型。顾名思义，多元化社会治理指的是政府通过与企业、社团进行协商，提供多渠道的参与机制，共同对公共事务进行治理。它摒弃了传统治理中政府统揽一切的弊端，以公共利益最大化为导向，追求公共责任的实现与均摊。党的十八大所提倡的民主公平价值观，正是与多元化社会治理的核心价值相契合的。

从发达国家的管理经验来看，其建立的政府、企业和商会三方协同管理的“伙伴型”合作机制为商会职能作用的发挥提供了制度空间。对政府来说，利用商会的“相互合作、自我管理、自我教育、自我服务”的协作协调功能，可以降低政府的监督和度量的成本，弥补政府能力的缺陷和不足[4]。因此，在多元治理视角下，我国政府对在华外国商会的管理必须革除以前的全面管理方式，从划桨转变为掌舵——通过完善法律体系，引导商会在合法的范围内充分实行行业自律，从而转变为间接管理。此外，政府与商会二者不能形成权力制衡，不仅管理成本高，也易产生寻租空间，故需引入第三方机构参与监督管理，转移监管职能，不仅降低政府的管理成本、也创造了良性管理环境、提供公众参与途径以及提高公信力。

总之，将多元治理理论运用于在华外国商会的管理实践，其优势主要体现在以下两点：一是有利于形成管理主体的多元化，打破传统的政府—商会单向管理模式，建立政府—商会—第三方监督机构的多元制衡模式；二是有利于实现管理方式的多元化，打破政府全面的直接管理，转变为政府引导、商会自治、第三方机构监督的管理模式，三者各司其职、权责明晰，以规避责任推诿的现象。

四、多元治理视角下在华商会管理制度的突破

（一）完善相关的法规体系。当务之急是尽快补充和修订《外国商会管理暂行规定》，同时鼓励地方性法律法规的制定，构建完善法律支撑体系。现行的《规定》作为中央政府对在华外国商会管理的总纲，并不能为当下的商会发展提供一个良性约束，过时的制度反而限制了商会的发展，也给政府主管部门带来了管理难题。此外，由于外国商会在华的活动具有地理位置相对集中的特点，如在上海、北京、广东等地十分活跃，因此加强地方性法规的建设也具有重要意义。《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》是一个很好的范例，在中央政府统筹的前提下，规定了境外NGO的准入备案机关为省民政厅、活动备案机关为省外事办、指导单位为省直有关部门，并对备案制的展开做出了详细的规定。因此，我国政府对在华外国商会的管理制度改革中，应该重视中央与地方的合作，形成中央政府统筹兼顾，地方政府合作协调的局面，这样一来不仅减轻了中央政府的负担，同时适当放权也提高了地方政府的积极性，实现了资源的优化配置。

在华外国商会管理制度的创新要点有三：首先，在改革思路上，应根据多元化社会治理的要求，形成政府部门—在华外国商会—第三方评估组织为主体的制衡机制，实现政府从“管理”到“治理”的突破，由原本全方位的政策管理转变为规制引导，给予在华外国商会更多的自治空间[4]。三大主体参与管理能有效发挥各自的资源优势，达到高效的资源配置，同时也营造了组织自律发展的氛围，将有利于实现政府部门与在华外国商会的双赢。其次，在改革的内容方面也应该多元化，不仅要涵盖注册、财税、监管这三大方面，还要兼顾在华外国商会的长期发展和商会间合作，创造稳定发展氛围、有效规避管理风险。再次，在改革的手段上也应体现多元化，如学习国外先进的管理经验，重视商会立法、引入第三方机构；在具体管理活动中可以通过个案分析借鉴国内外的管理技术。具体来说，管理制度的突破仍需从注册、财税、监管三方面出发。

（二）在注册管理中逐步废除双重管理制度，统一注册登记与业务主管部门，并推行登记与备案相结合、分级管理与属地管理相结合的制度。

随着越来越多的外国商会在华成立，“一国一会”的注册原则已不能满足现实之需。为加强政府规制、推动商会发展，首先可以通过分级管理和属地化管理的方法来取代。分级管理方式是指根据实际业务范围对在华外国商会进行分级，划分为跨省（或直辖市、自治区）活动商会和非跨省（或直辖市、自治区）活动商会，前者由民政部统一管理，后者由属地民政部门管理。该管理模式把高度集中在民政部的权力下放到省（直辖市、自治区）级民政部门，实现了管理主体的多元化与权力的优化配置。其次，可推广登记制和备案制相结合的管理方式：对于规模大、信誉高的外国商会，必须到民政部门进行登记注册；而规模小、活动范围窄的外国商会则通过备案登记进行合法活动[5]。再次，应取消双重管理制度，做到“谁登记、谁主管”，规避管理中责任推诿现象，明晰权责[6]。总而言之，注册管理制度作为准入门槛和管理基石，是管理制度最重要的环节，也是规范财税和监管的必要前提。

（三）在税收管理中要明确商会性质，推行活动报告制度，以便对非营利活动给予适当宽松的税收优惠政策。

财税管理制度改革的主要内容包括税收优惠政策的制定、财务审计制度的推行。根据上文论述，在华外国商会由于在登记注册环节管理缺位，在税收优惠政策制定时就需要耗费大量的行政成本，因此改革突破点必须是完善注册管理制度。规范注册制度后，应该适当放松对在华外国商会的税收优惠政策，对于非营利性质的商会活动应予以免税，提高商会活动的积极性。由于商会活动性质定位较复杂，因此可以推行活动报告制度，以便税收优惠政策的制定。此外，还应规范财务审计制度，主管部门或第三方机构应定期对在华外国商会的活动和财务进行审查，并利用互联网做好信息公开工作，提高公信力。

（四）在监督管理中引入独立的第三方监管机构，建立起权力制衡机制，同时要重新定位政府与商会间的关系，建立对话机制。

首先，要引入第三方机构参与评估。多方协商与制衡以追求公共利益最大化是多元化社会治理的核心理念，独立的第三方机构在监管能力、成本上都较政府部门有优势。近年来我国政府部门和非营利组织出现了严重的信誉危机，第三方机构崭露头角并发挥了重要的作用，作为公信力的重要来源能够对政府管理方式进行弥补。其次，要强化在华外国商会的自我管理。一方面要建立健全活动开展报告制度，各类商会应在活动开展之前将拟开展的活动内容、范围等主动向主管部门报告，以利于主管部门的监管，另一方面政府部门应引导商会依法开展活动，推动自律机制的建立。再次，要重新定位政府与商会间的关系，打破“上对下”的官本位观念，营造平等、互利的氛围，建立有效的对话机制，实现共同发展。

（五）充分运用互联网实现管理过程的信息公开

当前，热门的自媒体平台微博中已经开始出现在华外国商会的官方身影，如中国美国商会、中国澳大利亚商会等。官方微博通过发布商会的联系方式和举办的活动，不仅扩大商会在华的影响力，更使公众有便捷的渠道与之产生交互。这也为我国政府提供了创新视角，在构建与完善在华外国商会管理制度时，通过网络平台及时发布最新资讯，对信息的公开和透明具有重要的作用。

综上所述，我国政府对在华外国商会的管理中最大的症结在于全面管制，政府的统管不仅没有成熟的法律体系支撑，也没有详尽的分类管理，更没有与之制衡的三方机构。在此情况下，在华外国商会受制度限制，自身发展遭遇瓶颈，我国政府也面临管理困境。针对这一现状，从多元社会治理的角度出发，实现中央—地方政府的补充与协调，同时呼吁引入多元主体，从而形成“政府—商会—监管机构”三者相互独立、相互制约的管理机制，不仅巩固了政府统筹兼顾的引导作用，同时也为商会提供了充分自治的空间，第三方监管机构的引入也将降低成本、提高效率。

从多元化社会治理角度来分析我国政府对在华外国商会的管理制度的困境与突破；从学术上来说是新公共管理理论与多中心治理理论的运用与实践；从实践上来说，改革该管理制度是完善国家治理体系、实现治理能力现代化的重要内容。

参考文献

[1]韩俊魁.外国商会在中国的发展与治理模式比较[J].经济社会体制比较，2012（1）：172-180.

[2]王 名，贾西津.中国非营利组织：定义、发展与政策建议[C].2006年度中国汽车摩托车配件用品行业年度会议，2006.

[3]崔 晶.越南对外国非政府组织的管理模式及对中国的启示[J].经济社会体制比较，2010（6）：127-134.

[4]汤蕴懿，唐兴霖.商会网络体系构建及分析——以上海外国商会为研究对象[J].上海经济研究，2007（3）：73-77.

[5]王青君.境外在华商会发展现状、困境及对策分析[J].中国非营利评论，2011（2）：116-132.

[6]陈晓春，施卓宏.在华境外非政府组织的分类管理探析[J].中国行政管理，2014（3）：51.

责任编辑 凌经球