人民政协政治协商制度化建设的困境与突破

瞿磊

摘 要：健全社会主义协商民主制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措。人民政协是承载各种协商民主形式的有效载体，人民政协的政治协商是协商民主最稳定最成熟的制度形式。作为民主决策机制，人民政协政治协商中遭遇的现实困境是：在体制内，人民政协在政治体系中的权威缺乏足够法治保障；在体制外，政协委员缺乏与社会发生密切广泛联系的制度形式。人民政协权威性和利益代表多样性的缺失，影响到协商决策的有效性。推进人民政协政治协商制度化，需要在法律上确认人民政协的民主协商机关性质，在制度上建立政协委员与多元社会的密切联系，完善协商程序，推动人民政协自身建设的创新。

关键词：人民政协；政治协商；法治化；制度化

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）06-0030-05

2013年党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这个总目标深刻阐述了在国家治理中制度建设的重要性，揭示了完善国家治理体系与提升国家治理能力的内在关联。民主是现代国家最基本的政治逻辑和政治制度。推进国家治理体系和治理能力的现代化，在民主政治建设上的一项重大战略部署，就是推进协商民主广泛、多层、制度化的发展，在党的领导下，将政治协商的原则和机制落实到国家政权机关、党派团体、政协组织、基层组织和社会组织治理国家和社会的决策过程，扩大公民有序政治参与、密切党和人民群众的联系，提高党治理现代国家的领导力、决策力、执行力，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

社会主义协商民主是一个广泛、多层的制度体系，人民政协作为协商民主的重要渠道，在这个体系中处于中心的位置。一方面，与其他协商民主形式相比，人民政协的政治协商形成时间最早、制度化程度高、实效性强。另一方面，在政治协商过程中，人民政协建立起了与政党、人大、政府和社会各界最广泛、最经常的制度联系，成为立法协商、行政协商、民主协商的重要载体。协商的优势在于制度的力量，薄弱环节也在于协商决策缺乏法治保障和制度刚性。推动人民政协政治协商的制度化建设，对于构建程序合理，环节完整的协商民主制度体系，具有示范效应和带动作用。

一、从协商决策的有效性看人民政协政治协商制度化建设的困境

人民政协制度化发展的历史，是政治协商在科学决策中发挥越来越重要作用的历史，是人民民主的理念落实于中国民主政治实践的历史。新中国成立60多年来，我们党在领导人民探索中国特色民主政治发展道路中，推进人民政协协商民主制度化发展，取得了一系列成就：人民政协民主功能不断提升，从统一战线组织发展成为人民民主的重要形式；人民政协政治协商程序不断规范，在科学决策中发挥日益重要的作用；人民政协政治协商主体发育不断完善，协商决策全面进入国家政治体制和政治过程，人民政协政治协商的实践成为协商民主的重要理论来源。

民主是一种重要的决策机制，协商民主是运用对话与沟通的手段，协调多元利益要求，寻求共识的决策过程。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》两个文件下发以来，各地在完善政治协商制度和程序，将协商纳入决策过程方面做出一些努力，取得了许多成绩。但是，把政治协商纳入决策过程的总体状况不容乐观，以协商提升决策科学化水平还很难达到党的十八大和十八届三中全会关于健全社会主义协商民主制度的要求。协商决策的随意性比较大，而稳定性、经常性和有效性不够。这固然与部分党政领导人的民主执政意识和能力有关，同时也与人民政协和政治协商制度化建设滞后有关。突出的问题表现在两个方面：第一，人民政协本身在政治体系中的权威性缺乏足够的法律保障，政治协商很难成为一种刚性制度镶入决策过程。第二，人民政协的政治协商过程缺乏与社会自发形成的协商机制的有机融合，缺乏对社会组织的渗透力、包容力，对社会利益要求的回应性和代表性。这些都影响到协商决策的权威性和有效性，具体来说主要困境表现在：

（一）人民政协在体制内缺乏足够制度权威

人民政协在政治体制中的地位是由《宪法》、中央的《意见》和政协章程，以及各级党委、政府制定的规范性配套文件共同保证的，具有足够的合法性[1]。但在实践中，这种合法性没有很好地转化为将协商纳入决策程序的制度刚性。深层次的原因还是人民政协立法水平不够，在体制内缺乏足够的权威。在现有的党政权力结构中，党委、政府、人大、政协的权力呈现出一种“差序格局”，民间的顺口溜“党委说了算，政府算了说，人大算说了，政协说算了”。立法水平滞后体现在两个方面：一方面，人民政协性质和定位在宪法法律和中央文件和政协章程之间的表达不平衡，出现越来越明显的落差。在中央文件和政协章程中，人民政协是中国共产党领导的多党合作与政治协商重要机构，是我国政治生活中发扬民主的重要形式，是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。这些实践成果的理论概括并没有在宪法和法律上得到表达，宪法序言中对中国人民政治协商会议的描述仍然是统战属性的，不是民主属性的。另一方面，根本政治制度和基本政治制度的立法水平不平衡。党的十八大正式确认选举民主和协商民主是社会主义民主的两种重要形式。人民代表大会是选举民主的主要载体，人民政协则是多党合作与政治协商的主要载体。从立法情况来看，我国现行宪法第一章“总纲”的第2、3条对人民代表大会制度在政治体制中的重要地位作了说明；宪法第三章“国家机构”中的第一节“全国人民代表大会”，对于人大的性质、地位、组成和任期、职权、会议制度、工作程序等作了明确规定。而对于人民政协和多党合作制度，现行宪法的表述共计122个字[2]，它对人民政协性质和地位的确认，依然停留在“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”层面，没有明确人民政协是社会主义民主的重要形式；它指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。但是，没有明确人民政协在多党合作和政治协商中发挥作用的制度和形式。换言之，人大制度和政协制度在立法上明显的不平衡，与党的一系列重要文献指出的选举民主和协商民主是社会主义民主的两种重要形式的定位不相称，与人民政协在协商民主中发挥的实际作用不相符。

（二）政治协商主体的发育不完善，各种协商形式发展不平衡

按照1994年政协章程的规定，人民政协既是政治协商的载体，也是政治协商的主体。作为政治协商的载体，它为人大、政府、党派团体为主体的政治协商提供了平台，由此形成立法协商、行政协商、民主协商、政治协商和社会协商等多种协商形式，使得协商民主贯彻到国家和社会政治运作的各个环节，为公民有序政治参与提供制度化渠道，提高国家机关决策的科学性。作为主体，人民政协可以邀请上述协商主体前来人民政协协商，或者通报情况。从协商政治实际运作过程来看，存在的突出问题有两个方面：

其一，各类政治协商主体发育不够完善，各种协商形式发展不平衡，还没有形成程序合理，环节完整的制度体系。以上海市为例，“改革开放以来上海市政协各项工作都走在全国前列，但是上海市在政治协商主体建设上并不充分，相对而言，政府最优，人大其次，政党再次，而民主党派和人民团体尚未真正发育，而且各政治协商主体发展状况并没有呈现出明显的规律性。”[3]各类协商主体中，唯有政府的行政协商相对来说比较经常和制度化，其他协商主体对重大决策进行政治协商的随意性较大。上海是人民政协工作开展得比较好的城市，尚且如此，全国其他省市政治协商建设情况可见一斑。

其二，人民政协缺乏与社会的紧密联系的制度形式，缺乏社会影响力。人民政协由于其委员产生的方式和工作方式的特点，目前还没有建立其起与社会发生紧密联系的制度化机制，对社会组织和社会生活缺乏足够的渗透力和包容力。李瑞环在1994年曾指出，人民政协履行政治协商、民主监督和参政议政的主要形式是会议。政协委员除了一年一度全体会议，几次常委会，进行一次视察之外，平时缺乏经常性的联系，也没有什么工作可做，这样导致人们政协与社会基本隔绝。他认为应该让政协委员在他们所属的界别里经常听到下边的意见和建议[4]31。实践证明，人民政协如果不能深入社会，了解民情，汇聚民意，吸纳民智，就会失去作为民主政治机构的现实意义，人民群众也不会对这样的机构有足够的信任和信心。

（三）人民政协政治协商程序缺乏制度刚性

程序是民主运行的规则，是民主制度刚性的保障。2005年和2006年两个中央文件对政治协商的程序作出了原则性的规定，各地的贯彻执行还在摸索之中，制定的协商民主程序大多并不具备科学、严密、规范和可操作性的特征，由此导致政治协商常常在实践中流于形式，没有在科学决策中发挥应有的作用。具体表现为：一是一些党政领导人民主执政意识不够强，遇事不愿意协商。一些党政领导对政协有“嫌麻烦”的思想，认为改革发展的大事多、难事多，许多事情需要迅速决策，如果重大问题在决策之前拿到政协来协商，可能会延误时机，影响决策效果。二是民主执政能力不足，不懂如何协商。一些地方虽然也制定了政治协商的规范性文件，但都是形式主义和应付上级检查。在协商内容上，哪些属于协商范围，哪些不属于协商范围，没有明确规范；在协商主体选择上，哪些事应该与谁协商，没有统一规定。在协商形式上，以邀请政协负责同志座谈和通报的形式代替协商。对协商成果落实不到位，反馈不及时，束之高阁、无人问津，好比石沉大海。三是协商主体地位不平等，没有真正的协商。参与协商的主体之间存在着实际上的地位不平等，导致协商的过程不是通过平等的沟通、说理和辩论，形成政策共识，而是党委政府领导人说服参与者接受既定方案，政治协商缺乏真实性和有效性。

（四）人民政协自身组织化程度有待提高

人民政协是政治协商的组织形式，政协自身组织化水平直接关系到政治协商的质量和效果。人民政协组织化水平不高的主要表现为，一是界别设置不够合理。政协现由34个界别构成，已经不能适应经济发展和社会结构变迁的要求。突出表现为，传统行业职业多多，新兴社会阶层少；各行各业精英人士多，普通劳动者和草根阶层代表少；退休党政官员多，体制内代表多，体制外代表少，政协界别无法融通民间社会组织。二是界别的划分界限不清，如科协与科技界、共青团和青联届、工商联和经济界多有交叉。三是政协委员履职能力不足，界别意识不强，界别组织过于松散，界别代表与界别群众联系不够，缺乏凝聚力，不能成为反映界别利益和呼声的主渠道。人民政协的政治包容性不强，利益代表性不够，则许多社会现实问题无法在政协得到协商，社会和政治各界也不愿意到人民政协进行协商。由此削弱了人民政协自身的权威性。

二、以人民政协法治化建设突破协商决策制度瓶颈

党的十八大在部署我国政治体制改革任务时，将健全社会主义协商民主制度作为完善国家治理体系和治理能力的战略举措，作为社会主义民主政治建设的重要方向。这是对社会主义民主政治制度在国家治理体系中战略地位的深刻把握，是对当代中国民主政治发展规律的认识深化。推进协商民主广泛、多层、制度化发展，包括两个方面的涵义：一是将目前广泛存在于国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商民主形式，纳入规范化、程序化轨道，提高制度化水平，使运行更加经常、稳定、有效，真正成为社会主义民主的重要形式。二是将这些协商民主形式连接起来，构建程序合理，环节完整的制度体系，发挥协商民主的独特优势，使得协商民主成为中国民主政治的基本形态。人民政协是协商民主的重要渠道，政治协商是最成熟和稳定的协商民主形式。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标和重大任务，强调在立法、重大决策和司法等国家治理的环节和方面，拓宽公民有序参与立法、重大决策和司法的途径，使民主决策的程序和机制有更加完备的法律保障，这为推进人民政协政治协商民主制度化、规范化、程序化建设开辟了制度创新的空间，奠定了坚实的法治基础。发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，重点在于推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。“三化”建设的关键在于贯彻十八届四中全会关于全面推进依法治国的要求，提高人民政协法治化水平。

（一）在法律上明确人民政协作为国家协商机关的定位

人民政协既是党的统一战线组织，又是发扬社会主义民主的一个重要平台，是一个具有准国家机关性质的机构[5]。在发展社会主义民主的现实政治运作过程中，人民政协作为协商民主的载体和主体的作用越来越突出，越来越重要。人民政协要充分发挥协商民主的重要渠道作用，就必须具有足够的制度权威。如果人民政协的协商结果不具备权威性，不能对党政部门和社会产生实质性影响，协商就会流于形式，社会和政治各界也不愿意来人民政协协商。确立人民政协的制度权威，关键是推进人民政协制度的法治化建设，从宪法和法律层面建立起人民政协与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度之间联系，明确人民政协是多党合作和政治协商机构的性质，使得根本政治制度与基本政治制度的立法水平相协调，选举民主和协商民主两种重要的民主形式名至实归。依法治国的本质就是要在党的领导下，把社会发展的要求和人民的意志上升为法律，在现代国家治理过程中，体现法律的权威，国家制度的权威。党的十八大报告为人民政协在政治体系中正式定位提供了契机，我们要运用这个契机，从宪法和法律上确立人民政协在国家政治体系中的定位。综合各种研究成果，我们建议从国家民主运行的视角给予统一战线在政治体系中一个明确定位：中国共产党领导下与政党机关并立的民主协商机关[6]。一方面要明确人民政协是国家机关，是社会主义民主的重要形式，另一方面要明确人民政协作为国家机关能够与政治体系中的政党、政府、人大和司法系统以及各界社会力量进行广泛全而的协商。这样有助于明确人民政协协商主体地位，增强政治协商的权威性，切实有效地发挥协商民主的重要渠道作用。

（二）探索人民政协与各类社会和基层组织制度化联系机制，形成广泛多层的协商制度体系

民主是一种决策机制，决策的科学性、有效性来自决策程序的权威、合法和公正，同时来自参与者所具有的利益相关性、代表性和广泛性。人民政协政治协商的决策公信力，一方面取决于人民政协制度本身的权威性，另一方面取决于它作为政治协商的主体和载体，容纳政治参与的广泛性和代表性。如果政治协商只是体制内循环，人民政协不能全面代表多元化的社会利益，不能够使社会和公众的要求输入决策过程，那么政治协商就缺乏足够的权威性。因此，加强人民政协同社会的联系是自身组织建设的关键一环。

建立人民政协与社会组织和基层组织制度化联系，可以从探索人民政协与社会自发产生的非程序性的协商有机复合的形式。例如：一是把人民政协政治协商与劳资协商有机结合起来。可以通过政协委员作为公正的第三方介人劳资协商，或者人民政协作为协商主体推动，劳资双方协商，以程序化协商提升社会自发产生的协商的效能。二是把人民政协政治协商与商会和行业协会协商有机结合起来。把行业协会纳入到政协界别而进行界别协商，或者推动人民政协成为商会和行业协会与党政领导沟通协商的重要平台。三是把人民政协政治协商与公民自治和基层社会组织协商有机结合起来。在社区设立政协委员联络室、在乡镇设立政协工委、派驻社区政协联络员、政协委员进人社区各界人士代表大会甚至担任一定领导职务等形式嵌入到居民自治协商[4]31。除此之外，还要根据转型时期社会冲突比较激烈，群体性事件高发多发的态势，创造新的协商形式，配合地方政府开展专题协商，引导公民理性维权，真正发挥人民政协协商民主重要渠道作用。

（三）规范政治协商程序，提高政治协商实效性

程序是协商民主制度稳定有效运作的保障。人民政协政治协商的制度化建设，除了提高人民政协作为协商主体的权威，增强人民政协联系社会的能力之外，规范协商程序，提高协商质量，也是一项非常重要的制度建设。从各地实践来看，规范协商程序需要把握一些几个环节。

一是保证协商主体在协商过程中地位平等的程序。协商民主是一种对话、沟通、审议、交流的民主决策形式，协商主体的平等是基本的前提。因此，在协商民主的程序设计上，要充分考虑协商主体平等性的内在要求，提供相应的协商主体地位平等、信息平等、机会平等的程序保障。这样才能使平等协商的意义在决策过程中凸显出来，达到博彩众长，集思广益的目的。

二是明晰协商决策范围和内容的程序。从各地颁布的政治协商规定来看，普遍存在的问题是对于什么需要协商、什么不需要协商、什么必须协商，缺乏足够详细的规定，大多是转发了中央2005年和2006年两份文件的相关内容。目前，广州市和广东省的探索走在全国的前列，对于协商内容作了比较详细和明确的规定，并一直坚持付之实践，这样的经验值得其他省市借鉴。一般来说，拟进入协商议程的内容应该包括：⑴提请同级党的代表大会和党委的重要文件。⑵党委、政府提出的有关经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等涉及全局性的重要决策和重要安排。⑶政府工作报告、人民法院和人民检察院工作报告。⑷国民经济和社会发展中长期规划及年度计划、财政预算和调整预算。⑸城市总体规划及其他重要规划、行政区划的重大调整方案。⑹政府重大投资项目和建设项目决策。⑺对外开放和外事方面的重要事务。⑻关系人民群众生活和切身利益的教育、卫生、就业、劳动和社会保障等方面的重要决策。⑼重要的地方性法规和政府规章草案。⑽党委提出的党委、人大、政府、政协以及法院、检察院的重要人事安排的建议人选及其他重要人事安排。⑾爱国统一战线和政协内部的重要事务。⑿党委、人大、政府、政协认为需要协商的其他重要问题。对于协商内容中的“重要决策”、“重要安排”、“重大事项”、“重要人事任免”等，要制定筛选规则，明确其重要性、重大性的数量指标。如投资、市政建设和民生建设的数额、规模指标，重要人事任免的行政级别指标等等。明确的筛选规则能够防止重大事项的遗漏，又不让非重大事项启动协商程序，浪费行政资源。

三是协商形式程序与步骤的程序安排。人民政协的政治协商有明确的流程，基本程序是确定协商议题、确定协商主体、确定协商的时间、召集主体通报协商议题、确定协商之前的准备时限、进行协商准备、确定协商形式、具体进行协商、协商意见办理和反馈等环节。只有通过这种制度化、规范化、程序化的设计，才能够避免和解决协商民主活动中存在的随意性问题。

四是协商监督的程序。要在人民政协各个层面、各个环节、各项制度中制定对协商结果的监督检查、督促查办、评估评价的内容和要求，明确规定执行协商结果应该负有的责任以及惩处方式，建立对制度的考评机制，树立协商决策制度的权威性，并以此培养尊重政治协商民主制度和程序的法治文化、民主文化、制度文化。

（四）推动人民政协自身建设的创新

人民政协章程规定政协委员是政治协商的主体，政协委员的政治素养，专业能力、责任意识，担当精神是做好政治协商工作的主体保障。提高政协委员的履职能力，需要我们在界别设置、选人方式、干部管理体制和培训机制上进行一系列制度创新。提升政协委员利益代表的广泛性，多元性，包容性，提升委员的履职能力，从而为决策科学化打下坚实的基础。

一是完善界别设置，保证各界别代表比例的协调。根据社会结构、社会阶层的变化，调整代表设置，合理确定政协委员中领导干部、专家学者、两新阶层人士、基层群众的结构比例。适当增加基本社会阶层的代表，如反映普通农民群众心声和利益的农业、农村和农民界的代表，反映低收入和贫困阶层即弱势群体呼声的代表，保证界别代表比例的协调。

二是创新政协委员产生机制，适当引入选举制。在确立政协委员的拟邀请人选时，要建立党委组织部门、统战部门与政协之间的联合举荐机制，适当引入公推直选机制。通过政协的参与和公平的竞争，让委员真正成为本党派和本界别的代表，这样既有助于保证高水平、高素质和有高度政治责任感的人有机会成为政协委员，又有助于增强人民政协对民意的整合与表达功能。

三是创新干部管理体制，实行党委、政府与政协机关之间干部的双向流动。当前的干部管理体制中干部流动的轨迹主要是从党委和政府流向政协的单向流动。为了增强人民政协工作的活力与创造性，需要改变这种干部单向流动的机制，将一部分年轻干部安排在政协工作，把政协机关作为干部储备和培养基地。在人民政协得到培养和锻炼，并将其中的优秀者输送到各级党政领导岗位。这样一方面有利于发挥年轻人的聪明才智和创造性才能。为政协工作注入新的活力；另一方面也让年轻干部在政协协商民主的政治机构中，培养作为领导干部必须具备的民主素质，为今后走向党政领导岗位打下坚实的基础。

四是创新政协委员培训机制，提高政协委员的履职能力。发挥党校、行政学院和社会主义学院干部培训的主渠道作用，有计划有目标地对政协委员进行集中培训和轮训，重点加强人民政协的理论与实践、协商民主的理论与实践、政协委员的政治素养与职业伦理以及现代决策技术等方面知识、素质和能力训练，有效提高政协委员的履职能力。

参考文献：

[1]虞崇胜，张继兰.社会主义协商民主的制度属性[J].理论研究，2013（3）：26.

[2]刘仁勇，于小英.健全社会主义协商民主制度研究[J].中央社会主义学院学报，2013（6）：41.

[3]肖存良.人民政协政治协商主体研究——以上海市1993-2009年的政治协商主体建设为例[J].理论研究，2012（4）：34.

[4]肖存良.人民政协作为协商民主重要渠道的内涵研究[J].理论研究，2013（4）.

[5]殷啸虎.关于人民政协法治化问题若干思考[J].政治与法律，2009（5）：57.

[6]肖存良.人民政协在我国政治体系中定位争论与探索[J].中共浙江省委党校学报，2012（3）：79-80.

责任编辑 张忠友