基于公共资本资产问责视角的非营利组织治理

李宇立

【摘 要】 相对于营利性组织而言，非营利组织的治理具有特殊性和内生性障碍。文章从非营利组织资源的公共资本资产属性出发，通过梳理非营利组织治理中的委托代理关系，系统分析了内部控制与外部监管相耦合的组织治理架构，并指出，非营利组织有效治理的核心是公共资本资产的运营问责，而业绩评价和信息披露则是问责得以落实的两大基础。

【关键词】 非营利组织； 公共资本资产； 问责； 业绩评价； 信息披露

中图分类号：F235；C912.2 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）16-0035-08

一、引言

近年来，我国非营利组织的数量和融资能力迅速增长。至2011年底，全国共有社会组织46.2万个。仅以基金为例，2012年基金会中心网（CFC）TOP100的统计数据显示，公募基金的平均净资产为2.73亿元，非公募基金也达1.86亿之多；公募基金的平均收入为1.08亿元，非公募为0.93亿元。但是，非营利组织内部管理和对其监管的完善远远没有跟上组织自身发展的速度。非营利组织公信力的下降迫使我们必须对该类组织治理的理论和实务问题进行深入分析。考虑到组织运行的合规性和运行效果，非营利组织的管理者逐渐意识到企业化管理的必要性（Frumkin，2003）。然而，非营利组织在教育、卫生领域的活动与营利性组织的界限较为模糊，相当规模的营利性组织对非营利组织进行了初始投资（即公益创投），一部分非营利组织开展营利性业务活动的趋势在扩大。与此同时，对非营利组织加以治理的难度也在增大。为了实现有效治理，非营利组织的管理必须从Government向Governance转变，它的参与者也应当从政府拓展到社会公众。那么，非营利组织治理的特殊性及其障碍有哪些，如何基于组织资源的属性构造组织治理的框架，有效治理的核心与基础又是什么？本文将针对这些问题予以系统分析。

二、非营利组织治理的特殊性及其内生性障碍

（一）产权关系阻断，动摇内部监督基础

与营利性组织相比，非营利组织具有资源来源主体志愿性、组织行为和资源公益性、非营利性特征外，最为特殊的是，不存在营利组织中的所有者权益问题。在企业契约关系中，正是由于“授权”和“受权”，投资者对资源的所有权演化成法人财产权，法人财产权进一步分化为科层组织各层级的经营决策权。内部控制（含内部监督）的途径自然被引向内部管理制度、临时性内部契约和组织文化。内部控制/监督权的形成与分化过程如图1所示。也正是由于非营利组织的净资产不存在权属问题，表面上看消除了所有者和管理者之间的委托代理问题，但是却动摇和弱化了内部监督的基础。也就是说，当创始人和捐赠人将资源投入到非营利组织中之后，他们就丧失了这些资源的所有权，因为缺乏类似企业中股东这样具有“投票权”的广泛的行为主体约束管理者的行为，使得对非营利组织理事会等高级管理人员的问责处于真空状态。

（二）政府补助与政府“庇护者”角色的困顿

包括中国红十字会总会和部分地方红十字会在内的相当一部分非营利组织，受民政部和业务主管部门双重管理，其主要收入不仅来自于法人和自然人的捐赠，政府补助也占有较大比重。他们以此为由一直使用行政事业单位会计制度规范进行会计核算与信息披露。正因为如此，这类非营利组织在开展社会性、公益性业务活动时往往受到政府的庇护，同时组织发展的目标和战略也必然受到政府的干预，进而导致该类非营利组织发展的畸形和能力的低下。

（三）并非绝对的“非营利性”

现实中，非营利组织和营利性组织之间的合作愈发密切，公益创投、非营利组织对外投资的比例和规模逐渐扩大。一方面，非营利组织可以在社会和人力资本层面有效利用企业的优势，从而实现效率的提升；另一方面，企业则可从非营利组织的社会声誉中获益。与此同时，很多非营利组织也在从事多样化的商业活动，以便获得更多的经济资源、提升组织效率并有助于实现组织使命。这就必然引发公众对非营利组织非营利属性是否依然存在的质疑。另外，非营利组织从事生产经营的资源具有无偿性（即不存在资本成本）、利用了既有的公共关系和公众印象，有不公平竞争的嫌疑。更为重要的是，非营利组织固有的组织文化与营利性行为具有固有的不兼容性，非营利组织的营利性活动极易导致组织使命的偏移。

（四）非营利组织违法事件缺乏上诉主体

由于缺乏上诉主体，很少见到非营利组织被诉讼的先例。因此，法律的事后监督与惩罚无法起到威慑作用。附带地，纵使非营利组织聘请了注册会计师对其报告进行独立审计，在注册会计师计未能勤勉履职、出具虚假审计报告而给利益相关者带来损失时，依旧缺乏上诉主体对其予以法律制裁。

（五）具有最为广泛的利益相关者

近年来，美国一些州开始仿照SOX法案制定非营利组织信息披露的相关法规。遗憾的是，实施类似法规的各州其非营利组织的管理并未得到改善（Reiser，2004；Irvin，2005）。究其根本在于：基于股东视角的制度规范并不适用于非营利组织，非营利组织不是出资者所拥有的组织，而是典型的利益相关者组织（Mulligan，2007）。以利益相关者理论为基础来分析非营利组织时，需要界定到底哪些人属于利益相关者，就受托责任的履行而言，非营利组织的管理层向谁负责？现实是，将非营利组织的“利益相关者”如同营利组织那样进行准确的分类较为困难，故那些对非营利组织组织目标产生影响和受其影响的群体或个人均构成非营利组织的利益相关者（Freeman，1984）。一方面非营利组织及其资源捐赠者享有税收优惠（或豁免）、非营利组织获得的政府补助源于国家税收，其间蕴含了整个社会公众的利益；另一方面，公众的态度和行为对非营利组织的运营与发展具有广泛而深刻的影响。因此，非营利组织的利益相关者除却通常意义上的创始人、捐赠者、受益者、志愿者之外，更为广泛地包括了整个社会公众群体。需要说明的是，无论是股东价值至上论还是利益相关者理论，这些理论能够存在并发挥作用的现实基础是法律。遗憾的是，目前我国尚缺乏与宪法相衔接的非营利组织基本法。

三、非营利组织资源的属性：公共资本资产

如前所述，非营利组织最初从创始人、捐赠者和政府获得资源。这些用于捐赠的资源享有税收优惠（或豁免），而来源于政府的补助系国家税收的再分配。即使是非营利组织从事营利性业务而获得的收入从根本上也是以上述资源为资本获得的收益。因此，非营利组织的资源蕴含了整个社会公众的利益，具有公共（或社会）资本资产属性（Bryce，2005）。这里同时使用了“资产”和“资本”两个词，分别从（社会）价值创造和增值两个方面强调非营利组织拥有资源的属性。而“公共（或社会）”不仅仅是组织资产财产权的主体，而且是组织资产收益权的主体。当我们把非营利组织看作公共（社会）资本资产的代理人时，非营利组织治理实践就找到了化解非营利组织治理内生性障碍的“钥匙”。

所有社会公众是非营利组织资源的供给者，其间的差别无非是直接供给或是间接供给，同时，服务于特定社会群体是非营利组织的契约义务。从这个角度上讲，公众不仅仅是非营利组织运营的市场环境，更是非营利组织产权关系中的最终虚拟所有者。既然非营利组织的资源属于公共资本资产，那么社会公众、专门的监督机构对其监督是必然的。公共资本资产和其他资源一样是有限的。也就是说，非营利组织之间具有竞争关系，良好的内部控制是其赢得信赖、获得竞争优势的关键。在非营利组织市场中，公众具有对非营利组织运行情况进行了解并评价的需求，同时，无论是捐赠者还是作为代理人的非营利组织，其税收减免都使得非营利组织的业绩披露不仅仅是道德问题，更是一个必须履行的契约义务。

四、非营利组织治理架构：委托代理范式下外部监管与内部控制的耦合

（一）非营利组织治理中的委托代理关系

当把非营利组织放至委托代理范式中时，以信息披露和业绩评价为基础的问责，乃至内部控制与外部监管问题都被内生于委托代理模型中。在这个模型中，有三类关系需要得到妥善解决：非营利组织资源提供者（包括创始人、捐赠人、政府、社会公众）与非营利组织之间的代理问题；监管机构与非营利组织之间的监督与被监督关系；非营利组织资源提供者与监管机构之间的委托代理关系。非营利组织和监管机构作为范式中的代理人必须有能力履行与非营利组织资源提供者之间的代理契约。就非营利组织而言，公共资本资产的保全、积聚与分配，以及组织使命的履行情况必须被组织契约的各方清晰地理解，进而才能履行受托责任。

另外，政府在部分非营利组织中充当了资源提供者的角色。针对这个问题，有学者认为政府应当从中退出。但是，英美两国的实证研究证据显示，政府补助并未对私人捐赠产生“挤出效应”（Posnett and Sandler，1989；Okten and Weisbrod，2000）。此外，在非营利组织契约关系中，监管机构是包含所有资源提供者的代表。监管机构作为公众的代理人在尽职调查的基础上判断组织行为恰当性的重要依据是：其行为是否在契约框架内。

（二）内部控制与外部监管的耦合

1.非营利组织内部控制的作用与特点

Greenlee et al.（2007）指出，社会公众早已不再想当然地完全信赖非营利组织。丧失信赖的原因往往在于：组织内部的腐败，低效率，未能积极地响应、问责和承诺。当契约承诺被违背，制裁则是必然的。Petrovits et al.（2011）的研究表明，内部控制的漏洞与后续公共支持的力度呈明显的负相关关系。而且甚至会对公众在其他非营利组织中的捐赠行为产生负面影响（Greenlee，2000）。可见，非营利组织公信力的获得以及组织生存发展的能力在很大程度上取决于组织的自律，即健全有效的内部控制体系。

虽然COSO框架被广泛推荐成为最为普遍使用的内部控制实践的基础，但是并非COSO框架提及的所有控制方法都适用于非营利组织（Rost et al.，2010；Petrovits et al.，2011）。最基本的，内部控制的目标服从于组织目标，非营利组织的目标和以营利为目的的企业的组织目标具有显著的差异，进而内部控制的目标也就不完全相同。同时，COSO框架中的五要素在整个企业内部控制体系中的作用在非营利组织中也未必等同。例如，胡杨成（2012）的研究已经证实环境变动对非营利组织绩效的直接影响并不显著。非营利组织内外部环境相对稳定，面临的主要风险相对单一，风险评估的地位和作用与企业不可同日而语。此外，分权状态下，非营利组织员工和基层管理者对决策权“劫持”的可能性较大。非营利组织的事业或项目具有特殊性，在具体的业务操作过程中，员工和基层管理者具有较强的自主性，即工作中具有的独立性强以及个人在安排工作中和完成任务中所拥有的决定工作程序的权力的程度高，从而员工和基层管理者能够获取最原始、最重要的信息，组织的管理和决策就容易被员工所“俘获”（例如，哪个地区或哪个人更应该获得资助以及资助的数额）。但无论非营利组织内部控制如何特殊，它都应当基于组织的使命和持续运营能力，围绕效率、效果和公平三个主题设定目标、完善与优化内部控制体系，并从根本上赢得公众的信赖。

2.非营利组织外部监管的必要性与监管的方式

20世纪90年代，著名的基督教慈善组织——救世军（The Salvation Army）发生重大欺诈事件，进而引发了西方国家对非营利组织究竟该如何监控的大讨论。由于非营利组织的捐赠者缺少企业投资者那样的激励去监督组织资源的分配，通常直到组织的低效率和丑闻发生才令其选择其他组织从事捐赠活动。非营利组织管理者渎职的可能性和所有者实质性的缺位、捐赠者与志愿者的疏离都使得外部监管成为必要，进而减少非营利组织资源获得和分配的代理成本。由于非营利组织的交易特征多样化，需要特殊管制机制以消除或减弱协调失灵的影响。与中国“重入口、轻过程”的管理原则不同，英美等国对非营利组织的监管具有“重过程管理、轻入口控制”的特征。这一点值得我们学习借鉴。通常，对非营利组织的外部监管可以分为三类：法规监管、公众监督和行业自律。

目前我国正在起草“非营利组织法”，这将填补我国非营利组织领域法律制度建设的空白。同时，有效的法规监管还必须有明确的监管主体。由于历史原因，我国相当一部分非营利组织“官办”色彩浓厚，为了避免政府机构之间的职责交叉与推诿，可以参考美国将非营利组织的监管纳入至法律系统（而不是目前的行政法规体系），在省级检察院中设立诸如“慈善事务委员会”的机构，由检察院对非营利组织的非法行为进行公诉（而不是由政府行使行政管理权）；通过“慈善事务委员会”增大执法的力度、拓宽执法的范围，进而从法律层面落实非营利组织的公共资本资产受托责任。当然，事前的信息披露制度以及事后的审计和惩处制度是法规监管的重要内容。

公众监督在非营利组织监管体系中占有重要地位。一旦社会公众意识到非营利组织资源的公共资本资产属性，他们就有动力对非营利组织的欺诈、误导性募款、滥用善款等行为予以发掘和举报，促使非营利组织的合法运作和健康发展。

除法规监管和公众监督以外，非营利组织还需要道德和责任感驱动之下的自律。自律组织能够汇集大批专业人士，他们对非营利组织相关法规、发展环境、自身状态、行为模式都有着清晰的认识。同法规监管和公众监督相比，非营利组织行业自律的优势主要体现在更灵活、更富有效率和事前预防方面。

3.非营利组织内部控制与外部监管的结合点及其衔接

非营利组织发展的最大障碍是相对无效的非营利组织治理和缺乏实质性的问责约束（Goldschmid，1998）。现实亦表明，非营利组织内部控制的缺陷从根本上是问责的缺失。与此同时，无论是法规监管、公众监督还是行业自律，问责是公共资本资产受托责任履行的基本保障和实现方式。而问责的基础则是自上而下的业绩评价以及自下而上的信息披露（见图2）。在非营利组织社会声誉的保护及其功能的发挥方面，内部控制与外部监管具有同等重要的作用，二者之间必须保持耦合状态。

在非营利组织的治理架构中，一方面要使外部能够对组织实施有效监管，另一方面还要保证非营利组织自身能够及时地调整自己的组织行为（如同公司制企业一样高效地完成使命）；那么，作为非营利组织高级管理层的理事会就必须能够被影响，且能够对非营利组织的行为产生有力的影响。由于非营利组织的产权关系与企业有着根本的不同，因此无法通过公司制企业设立股东会、监事会、董事会进行制衡，进而实现内部牵制。因此，理事会的人员构成、决策的执行与监督机制就成为非营利组织治理的关键。

为了避免理事会成为组织的“门面”、理事“不做事”的情形，强调利益相关者的监督与控制是必然的。就理事会的人员构成而言，不仅仅应当包括创始人或其委派的高级管理人员，还应当依据组织资源的实际来源，吸纳具有其他利益相关者的代表（即外部理事），从而形成外部监管和内部控制的人事基础。在美国加利福尼亚州和纽约州，年收入超过100万美元或资产超过300万美元的非营利组织需要设立包括具有独立身份成员的审计委员会。加利福尼亚州甚至还要求委员会对CEO和CFO薪金的合理性进行审查。更有实证研究表明，理事会成员在识别管理人员业绩及其评价标准方面具有卓越的能力，能够对管理人员实施有效的监督（Miller，2002）。因此，对理事会的问责成为了问责体系的关键，而外部理事将促使问责制的落实；同时，在非营利组织内部，理事会这个最高决策系统还必须将内部管理体系分化成决策执行与内部监督两个系统，在实现组织内部牵制的基础上，形成促进理事会对组织进行控制的有效机制。

五、非营利组织有效治理的核心：公共资本资产运营问责

（一）问责的意义

公众的信赖是非营利组织唯一的、最为重要的资产（Fleishman，1998）。非营利组织之所以赢得信赖在于其充分的信息披露、有能力（Capability）进行业绩评价和有容量（Capacity）接受对自己业绩的评价，以及在此基础上建立起来的问责机制。也就是说，公众的信赖来源于良好的非营利组织外部监管与内部控制机制。倘若一个非营利组织没有健全的问责体系，它将会丧失组织资源的来源渠道，无法获得战略优势（Costa et al.，2011）。同时，问责的缺失致使组织目标随行为的异化发生偏移，最终导致最初设立时的组织使命无法实现，进而丧失非营利组织存在的理由。可见，问责不仅仅是概念化的或技术性的一个术语，更能够对人的行为产生深刻的影响。对问责制的强调，一方面要求更为有效的组织内部控制机制，另一方面也更为强调非营利组织监管机构的作用发挥。

（二）“谁”问“谁”的“什么”责

关于问责的主体，与企业的股东不同，非营利组织的既有捐赠者和出资人虽然关注捐赠资源的使用情况，但他们并不是最主要的利益相关者。他们单方面地对组织目标的校准无法确保组织目标的实现。而广泛的社会公众则是对非营利组织目标实现产生深刻影响的最为庞大的群体，他们关注的是整个社会资源分配的公平性和公正性。监管机构作为公众利益的代表监控着组织行为的合法性，甚至受公众之托还应当监控非营利组织运营的效率与效果。由于非营利组织的目标多样化和利益相关者诉求多样化，因此其问责体系也应当是多层次的。

1.基于科层制授权的内部问责

内部问责源于外部问责的需求，即外部期望的内部化。对于非营利组织内部而言，理事会作为科层组织中最高层级的决策者将权力逐级授予基层管理者，因此，所有的授权主体都是问责的主体，同时也是问责的对象。内部问责是通过对组织内部运行情况的分析和查询对自身进行评价和审查，包括组织内部的项目团队或个人开展工作的方式和步骤，关键是如何提高运行的效率，其重点在于学习与改进，主要关注具体项目是否达到了既定的标准。因此，内部问责同时强调对“结果”的控制和对“过程”的控制。当然，内部问责作用的发挥需要组织文化与之相配合。此外，内部问责需要外部问责的监督，以促使内部问责的完善，非营利组织则应当向公众提供履行了内部问责的证据。如果没有外部问责，那么将无法确保内部问责的有效实施。

2.基于公共利益的外部问责

外部问责制度是非营利组织向其外部的所有利益相关者所承担的责任，最为基本的是保证其运行的合理性与合法性，最为重要的是社会资源（包括财政资源）的获取、使用和利用情况。外部问责是对非营利组织某一期间内运行结果的监督与控制，其根本目的在于：利用外部问责诱导产生内部变化。外部问责的基础是法律，独立审计则是外部问责实施的有效手段。但是，独立审计在外部问责中具体能够发挥的作用受预先设定的审计目标的影响。

3.问责的责任类型

内部问责与外部问责涉及的责任类型有所区别。外部问责包括战略方面的责任以及组织功能方面的责任。组织战略方面的责任与组织行为对社会和其他组织产生的影响相关，包括社会、经济和使命三个方面：社会价值创造与社会责任；创始人和捐赠者的持续性支持（经济上的可持续性）；与道德使命相关的组织生存。需要说明的是，社会责任是一种手段，而非一种结果。这种对过程的强调是与基于公平程序的政治、法律和司法制度相一致的。非营利组织的管理者被期待充分审视决策的潜在社会影响，并对决策程序负责、提供信息。组织功能方面的责任与资源的供给和使用相关。

内部问责的责任类型与内部控制的目标是一脉相承的。具体包括：是否依据法律法规和内部制度开展活动；开展的业务活动是否遵从组织的使命；是否富有效率地筹集和如实地分配（或使用）资金；是否恰当地进行了会计记录并披露所有必需的信息。

（三）问责与业绩评价和信息披露之间的关系

在非营利组织的管理中，需要对管理者和整个组织进行评价，同时信息披露机制的构建也是重要的（颜克高和陈晓春，2010）。首先，信息是问责的基础。这些信息包括：运营、合规和社会价值三方面的内容。其中运营信息包括资源的来源与利用情况、成本费用结构以及财务结构。特别需要说明的是，虽然组织具有“非营利”性质，但是成本信息是问责的重要信息，它深刻地反映了非营利组织管理者对公众资源利用的方式和基本态度。财务信息对于非营利组织的内外部利益相关者而言固然重要，同时非营利的组织属性决定了非财务信息在信息披露中不容忽视的地位。正如Carman（2011）指出的，业绩评价是解决代理问题的关键手段，更是问责的前提和基础。有了业绩评价的结果，问责才有可靠的依据。归纳起来，业绩评价与信息披露的起点与归宿在于通过问责来解除或强化公共资本资产运营委托代理关系，进而实现非营利组织的有效治理；问责的两个重要基础即自上而下的业绩评价和自下而上的信息披露。

六、问责的基础：业绩评价与信息披露

（一）业绩评价

1.非营利组织业绩评价的复杂性及其原因

从非营利组织资源的社会资本资产属性和委托代理角度看，对非营利组织的评价不仅要关注“3E原则”，更需要融入“伦理”方面的内容。事实上，有两个原因使得非营利组织的业绩评价乃至问责的开展比营利性组织更为复杂。其一，非营利组织的使命通常面向社会公众、以道德为基础，必须应对多个具有竞争性的利益相关者的需求。其二，非营利组织财务上的可持续性并不能保证组织使命的实现，同样，非营利组织使命的实现并不代表在财务上具有可持续性。换言之，非营利组织并不具备营利性组织在“价值创造——业绩——持续经营”间的互动、自我强化机制。

2.非营利组织业绩评价的关键点

从理性选择理论角度来看，无论是组织的管理者还是外部利益相关者，他们都有在内部进行业绩评价和对组织进行业绩评价的诉求。但是，他们评价的目的和对象存在差异。而组织的“使命”则是不同利益相关者对非营利组织及其管理者进行业绩评价形成共识的平台。也就是说，“使命”是评价非营利组织历史业绩和未来行动的最有效的测度工具（Bryce，1992）。脱离组织使命开展业绩评价是不恰当的，这必将导致问责“近视”的问题（即只关注非营利组织及其管理者短期的、片面责任的履行）。非营利组织使命的实现受持有资源的多寡及筹资行为的合理性、组织运行效率与组织管理者履职态度的影响。这些关键因素也正是非营利组织业绩评价的关键点。

（1）持有资源的多寡及筹资行为的合理性

非营利组织虽然不存在股份的概念，但是仍有净资产，究其根本，源于运营所得和受赠。一方面，非营利组织需要足够的资源从事运营活动，另一方面则因避免过度持有资源进而防止组织内部欺诈以及阻碍社会资源的有效利用。现实中，非营利组织普遍存在过度捐赠（即资源冗余）的情形，且往往是持续性的。针对过度筹资（或捐赠）形成的资源，非营利组织的管理者通常有四种选择：继续持有这些资源；进行固定资产的投资以扩充运营能力；增加对非营利事业项目的支出；通过增加薪酬或津贴的方式为自己牟取私利。可见过度持有资源的合理解释之一是大额的净资产能够起到“财务缓冲”的作用。然而，Core et al.（2006）的研究表明，充裕的资源并非体现为更多的成长机会。逐渐形成的、冗余的资源也没有诸如公司制企业那样通过利润分配的途径返还给捐赠者。而对于捐赠者，组织中的冗余资源对于他们而言也是有机会成本的。就整个公共、非营利市场而言也存在资源配置不均等的社会问题。因此，持有资源的多寡及筹资行为的合理性是非营利组织业绩评价中必须予以关注的内容。同时，外部监管与内部控制的任务之一便是将非营利组织已经持有的富余的资源引导到成长机会方面，避免长期过度筹资带来更多的代理问题。

（2）组织的运行效率与组织管理者的履职态度

非营利组织的存在旨在支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。其运行效率集中体现在对议题或事件处理的及时程度方面，即充分利用获取的资源尽最大可能完成符合组织使命的议题或事件。非营利组织运行效率可以从项目实施的绝对数予以反映。但是，非营利组织业务的开展具有较强的特定群体需求导向特征，而其筹资行为也应当是基于特定项目实际需要的。因此，对组织运行效率的判断必须借助于募集资源使用情况的分析。换言之，募得的资源究竟有多少用于具体项目，以及直接成本和间接成本作为对募得资源的使用方式，二者之间的比例关系和内在构成反映了非营利组织运行的效率，同时折射出了管理者的履职态度。

3.关于核心指标

业绩评价体系由评价制度体系、组织体系和评价指标体系三个子系统组成。其中，指标是业绩效评价内容的载体，也是绩效评价内容的外在表现。结合上述非营利组织业绩评价的关键点分析，如下七个指标可以从不同角度综合反映组织的业绩。

（1）捐赠收入增长率

捐赠收入增长率反映非营利组织在某一期间内获得的捐赠的增长情况。较高的捐赠收入增长率一方面表明组织具有较强的发展能力，同时还表明组织的运作得到了更为广泛的社会公众的认可。

（2）项目支出增长率

项目支出增长率反映组织在某一期间内公益支出的增长情况。项目支出增长率较高意味着组织对社会的贡献不断增大，社会影响力逐渐增强。结合组织的收入情况，如果收入不变或有所增加，但项目支出增长率为负，则说明组织资源未得到充分利用，存在资源过剩的潜在可能性与影响。

（3）项目支出率

项目支出率是某一公益项目（或所有公益项目）某一期间内的支出总额占该公益项目（或所有公益项目）收入的比重。指标值越大意味着组织获得的公共资源的使用效率越高；反之则说明，组织获得的具有公共资本资产属性的资源被沉淀至组织内部，尚未产生资源提供者期望的社会效益。

（4）净资产扩张率

净资产扩张率（即净资产增长率）是组织本年净资产增长额与同年初净资产总额的比值，反映组织期间内净资产的增长情况。对于非营利组织而言，净资产扩张率越高，表明组织在一定时期内净资产扩张的速度越快、可供使用的资源增速越快，同时，如果净资产扩张率长期保持较高水平，则组织内资源冗余的可能性也越大。

（5）净资产扩张与项目支出比

净资产扩张与项目支出比能够避免单独使用净资产扩张率或项目支出率时对组织财务缓冲和成长机会的忽视。当指标值为负时，说明组织对资源的利用大于对资源的占有，或是早期沉淀的组织资源通过财务缓冲转化成为成长机会。当指标值为正时，指标值越大说明资源在组织中沉淀的越多，存在资源冗余的可能性越大，抑或组织正在涵养财务能力，寻求下一个成长机会。

（6）筹资费用率

非营利组织筹资费用的变化会对捐赠者的捐赠行为产生显著的影响（Bowman，2006）。其中，筹资费用对捐赠者行为的影响是双方面的（Okten and Weisbrod，2000）。一方面，广告和信息费用的增加了增强了捐赠者的捐赠意愿；而另一方面，该类成本费用的增加也形成了负面的影响——捐赠者的成本随之增加。因此，需要借助相对数——筹资费用率进行相关业绩评价。筹资费用率是某一公益项目（或所有公益项目）某一期间内的筹资费用总额占该公益项目（或所有公益项目）募得资源的比例。该指标值越大说明非营利组织的运行效率越低。反之则表明组织具有较高的运行效率。

应当注意的是，非营利组织中常常有在报告中显示筹资费用为零的组织，而且该现象与组织管理者的薪金成正比（Ranjani et al.，2006）。这进一步说明，管理者将筹资成本挤入了与项目有关的成本中，粉饰了业绩，且存在这种情形的非营利组织管理者的履职态度不端。

（7）行政性（管理）费用比

行政性（管理）费用比是非营利组织一定时期内行政性（管理）费用占成本费用总额的比例。该比例值越大说明组织的运行效率越低、履职态度越需要端正。反之表明组织管理者能秉承勤俭节约的行为准则，对组织进行高效的管理。有实证研究显示，非营利组织的行政性（管理）费用越高，组织获得的捐赠就越少（Tinkelman and Mankaney，2007）。这说明捐赠者通过成本费用结构识别组织效率，进而作为捐赠决策的依据。

特别需要说明的是，可采用移动加权平均的方法确定某一组织的核心指标值，同时，考察指标的变化趋势，例如持续上升还是持续下降、是否呈现出“倒U”态势（尤其是净资产扩张与项目支出比），更有利于对组织资源的使用加以动态监控。

（二）信息披露

全面、公开、透明、渠道畅通的信息披露是落实问责、避免“外观腐败”怀疑、组织赢得信赖的重要基础。与投资者利益至上的组织伦理和法律基础不同，利益相关者组织理论基础上的非营利组织信息披露并非简单地遵循强制的信息披露制度，而是利用信息披露与利益各方进行充分的信息沟通。毕竟组织的透明度越高，获得公众信任和支持的可能性越大。

1.信息披露的义务及其管制

非营利组织的资源具有公共资本资产属性，从理论上讲所有非营利组织都有全面地对外披露信息的义务。现实中，非营利组织获得了税收优惠，其资源蕴含了广泛的公众利益，也应当无条件地对信息予以公开。同时，非营利组织信息披露没有诸如营利性组织因担心商业秘密泄露等因素的障碍。由此可见，非营利组织原本并不存在强制性信息披露或是自愿性信息披露的问题，信息披露是组织存在的内生性需求。但是，非营利组织的外部监管则需考虑其能力和成本（Irvin，2005）。因此，可以按照资源来源的广泛程度决定信息披露外部监管的范围，即募集资金达到一定规模的非营利组织纳入至信息披露外部监管的范围，监管部门以公众代理人的身份介入。但是，面向公众进行统一标准的、全面信息披露是所有非营利组织不可推卸的责任和义务。

2.信息披露的内容

非营利组织的目标具有主观性和非财务性特征。外部人士单纯利用会计信息对慈善组织的业绩进行监督对组织费用的影响并不显著（William et al.，2002）。也就是说，非营利组织利益相关者对信息的“有用性”的界定与企业的利益相关者不同。他们更关心的是组织资源的获取、资源在项目中的使用以及组织行为产生的“社会福利”的情况。除了常规的组织基本信息和财务信息之外，非营利组织还应当定期披露的信息包括核心指标值、管理者的薪金、组织内部问责的实施情况、组织提供服务的数量和质量、组织的价格政策、主要捐赠者信息等。需要引起注意的是，“资金募集费用”或“公众教育费用”的多寡也从一定程度上体现了非营利组织内部的代理成本。但是Saleha et

al.（2005）的研究表明，非营利组织往往对衡量其业绩的效率指标加以粉饰。为了增强信息的透明度和可读性，应当要求其披露费用分配的理由、标准和数额。另外，由于非营利组织业务活动的公益性，与特定项目有关的重要会议信息等都应当予以公开。同时，在英美等国，预算及其执行情况的信息是对组织进行问责的重要依据。伴随着我国非营利组织预算管理的不断发展与成熟，对预算相关信息的披露也必将成为一种趋势。

3.第三方在信息披露中的作用

目前，对非营利组织信息披露的鉴定主要是通过政府各级部门检查年报来实现的。事实上，注册会计师对会计信息进行的鉴证是保证信息质量的有效手段。这一点对于非营利组织而言也不例外。考虑到审计成本最终将转化为组织资源提供者和受益者的成本，可以将组织规模作为是否强制进行注册会计师审计的依据。如前所述，财务信息仅仅是非营利组织利益相关者关心的以及组织披露的部分信息，注册会计师审计仅针对财务信息提供审计报告，组织绩效方面的信息无法得到佐证。此时，需要借助于独立的评估机构（同样属于非营利组织）通过资料的收集，按公众一致认可的评估标准对非营利组织的业绩进行评估，并将评估结果予以公布。目前我国尚未有此类独立评估机构。2010年由35家知名基金会联合发起的基金会中心网定期发布的“中基透明指数”侧重于基金的信息披露的评价，而对业绩评价较少涉及。对非营利组织信息披露和业绩评价同时给予关注是非营利组织未来行业自律发展与完善的重要内容之一。

七、总结与展望

在未来的一段时间内，我国的非营利组织还将保持快速发展的态势。现实中，如何提升非营利组织的公信力成为了自身发展的关键问题。通过加强非营利组织治理以保障组织的健康发展、公益事业的顺利开展已经迫在眉睫。考虑到我国非营利组织发展的历史背景与现状，必须结合非营利组织资源的公共资本资产属性，建立起外部监管与内部控制相互耦合的治理架构。有效治理的核心是问责以及问责的落实。而业绩评价和信息披露则是问责的两个重要基础。无论是问责本身，还是作为问责基础的业绩评价和信息披露都需要相关法规的支撑。这就势必要求立法部门和监管机构加快法规建设、落实监管责任。同时，在非营利组织分类改革的大趋势下，如何对非营利组织分类进行业绩评价、制定非营利组织全面信息披露（而非单一的会计信息披露）的标准是仍需继续研究和探索的方向。

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